新型城镇化背景下的移民市民化路径研究

张健? 赵宁

摘 要：为加快移民这一特殊群体的市民化过程，本文在研究农民市民化的基础上，针对移民特点，提出移民市民化的空间转移、身份转变、利益转化、发展转型、心理转换等五个步骤，涉及到住房、土地、户籍、劳动就业、社区建设和社会融入等多个方面，为解决移民安置提供新的思路和参考。

关键词：新型城镇化;移民市民化;路径

中图法分类号：F327               文献标志码：A           DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0219

改革开放40多年来，我国城镇化水平持续提高。2018年城镇常住人口比重为59.58%，与2012年相比，常住人口城镇化率提高7.01个百分点，年均提高1.17个百分点。城镇化进入新的发展阶段，同时也面临新的机遇和挑战。如何有效利用城镇化红利保持我国经济社会稳定发展，是一个值得关注的问题。党的十九大报告中指出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。中央为此专门召开了城镇化工作会议，对新型城镇化作了战略部署，明确提出要推进农业转移人口市民化，即农民工市民化。

新中国成立以来，伴随城镇化发展，出现了相当数量的工程移民。工程移民属于非自愿移民，是政府为了整体利益，让人们从一个地方搬迁到另一个地方，移民的动因来自外部。作为一个特殊群体，移民（本文的移民以水利水电工程移民为主，特殊说明的除外）市民化也是社会发展和其自身发展的不可或缺的手段。

1 农民工市民化与移民市民化

1.1 农民工市民化

按照2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，农民工是指户籍仍在农村，由于进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者，是我国特殊发展阶段的特定概念。农民工市民化是指，离农务工经商的农民工克服各种障碍，最终逐渐转变为市民的过程和现象。这个过程至少包括了四个涵义：一是职业由非正规劳动力市场上的非农产业工人转变为正规劳动力市场上的非农产业工人;二是身份上由农民转变成市民;三是职业技能上由农业技能转变为非农产业技能;四是在意识形态、生活方式、行为方式等方面的城市化。

农民工是连接农业与工业、农村与城市、农民与工人的桥梁和载体，也是加速实现城镇化的关键因素和主体力量。他们居住城市，却依然保留着农村户籍;他们成为工人阶级新的组成部分，却无法享有平等的社会待遇与公共服务，这是与城镇化的初衷相背离的。农村人口由乡村向城市的空间转移只是城镇化的一种表现，城镇化的实质在于人的城镇化。农民工在迁入城市后，除了获得市民身份、相应权利和社会保障，更应该在思想上、行为上与城市生活方式融合，成为真正意义上的城市人。而从现实表现来看，农民工群体目前的城镇化只实现了地域的转移与职业的转换，其社会身份仍然是农民，没有形成现代城市的生活、行为方式和价值理念，处于城市边缘阶层，缺乏对城市社会的归属感。这一切表明他们还远没有实现市民化，极大地影响到我国城市化和现代化的切实推进。

1.2 移民市民化概念及其特征

移民市民化是在农民工市民化基础上衍生出的概念，是指移民搬迁安置到城镇后转变为市民的过程和现象。移民搬迁安置后，原有社会经济系统和社会网络解体、个体和家庭系统加速重构、原先生产生活方式发生变化。世界范围的研究结果表明，非自愿移民不可避免带来贫困问题。大型工程项目以发展经济、合理利用资源和改变贫困为目标，在改变了大多数人的生活方式，并提高了他们福利的同时，也使得相当一部分人原有的生活体系、社会体系发生巨大变化，部分人很难分享项目所带来的收益。

移民市民化除了有农民工市民化的一般属性外，还具有以下特征：①被动性。移民一般是非自愿移民，迫于工程需要或政策安排被迫搬迁安置，移民范围决定于工程建设需要，不以移民本身的意志为转移。②时效短。工程建设周期有限，往往在建设文件下达后几年内要求完成全部搬迁安置任务，移民搬迁仓促，适应周期短。③补偿标准偏低。水利水电工程移民目前来说还是政府主导，以政府制订的移民补偿条例进行费用测算，随着近年来经济社会迅速发展，该条例补偿标准偏低，尤其是对于城镇安置移民来说，无法满足其发展需求。④易引发社会问题。很多移民原本居住于河流沿岸或河谷地带，土地肥沃，物产丰富，生活便利，搬迁后容易产生诸多不便。因此，移民的抵触情绪强烈，移民返迁现象屡禁不止。尤其是和其他工程建设征地移民和城镇拆迁安置户相比，水利水电移民补偿标准的差距更是明显，易引发攀比和社会冲突。

2 移民市民化——移民安置方式的方向

2.1 移民安置方式的选择

传统的移民安置方式主要是就近后靠安置，即从山脚搬到山腰，从谷底搬到山上平坝。除此，其他安置方式还有成建制的外迁安置，大农业安置、分散插队安置和混合安置等。随着经济社会的发展，传统的方式已经不能适应社会经济和移民自身的发展需要。因此，移民安置方式有待创新，而移民市民化应该是未来移民安置的主要方向。

随着我国水利水电工程建设事业发展，未来大中型水利水电工程主要位于西部高海拔地区，环境恶劣、土地紧张、移民安置容量有限。加上西部地区基础设施条件相对落后，建设成本较高，移民安置工作困难重重。对于西部地区水利水电移民而言，以小城镇为依托的成建制就近安置，不失为一条相对较优的移民市民化方式。

这里所说的移民市民化不是简单把移民安置到城镇即可，而是有以下约束条件：一是以小城镇为依托，二是成建制，三是就近。以小城镇为依托是指移民安置的方向首先是中小城鎮，对于西部农村地区的移民来说，小城镇与农村地区的生产生活方式较为接近，搬迁后生活变化不明显，从各方面来说更容易接受。中小城镇的安置一方面可以缓解大城市存在的巨大人口压力，避免人口急剧膨胀带来的巨大社会风险。另一方面，也可以缓解移民的生活压力，对绝大多数移民来说，大城市的生活成本是过高的;而中小城镇的生活成本则相对较低，更符合移民自身的经济状况。成建制和就近则从两方面保证了移民的社会关系网络改变不大，从而心理上更容易融入新环境。

2.2 移民市民化的优势

与传统就近后靠安置相比，以小城镇为依托的成建制就近安置（移民市民化）有以下优势。

一是有利于在保证移民生活水平持续提高的基础上保持移民原有的社会关系。传统的后靠安置也可以保证移民的社会关系不断裂，但是就近后靠安置使很多原本生活在富饶河谷地带的移民搬到山上后生活水平急剧下降;外迁安置尤其是安置到距离原居住地较远的大中城市割裂了移民的社会关系，对于年龄较大的移民来说，其心理疏导较为困难。而移民市民化有效结合了两者的优势，通过将移民纳入城镇发展范围，和土地政策、产业扶持、社会保障等系统帮扶对移民生产发展提供动力，生活提供保障，减少其后顾之忧。

二是移民市民化符合国家的城镇化发展形势，有利于争取政策支持。人口的聚集必然带来社会分工的细化和市场的扩大，从而推动产业的发展，产业发展又可以带来地方经济繁荣和社会进步。因此，城镇化作为中国经济发展的红利，一直得到政府的大力支持，无论从土地政策、资金投入还是产业政策方面，国家都出台了各种各样的优惠政策，通过政策整合，可以为移民市民化奠定坚实的物质基础。

三是有利于减少资金资源浪费。根据经济社会发展规律及中国现实情况分析，乡村正处于分化阶段，部分条件优越的农村逐渐发展成为小城镇，而环境恶劣、位置偏僻的农村正逐渐消失。对于部分条件差、位置偏的移民村来说，由于人口外流、土地撂荒，其村庄在若干年后可能会逐渐消失，就近后靠安置相当于再造一个逐渐消失的村庄，浪费了大量基建投入。移民市民化则可以节约新建农村安置点的水电路等基础设施建设成本，通过把节约的资金投入到城镇建设和移民生活改善等方面，一举两得。

3 移民市民化的路径

移民能否实现由农民角色向市民角色的整体转型，平等融入城市社会，是关系到工程建设顺利进行、社会转型有序推进和构建和谐社会的重要问题。移民市民化不只是简单的居住地从农村搬迁到城镇，而是一个涉及到生存、发展、融合的复杂的过程，具体包括空间转移、身份转变、利益转化、发展转型和心理转换等五个方面。

3.1 空间转移

移民市民化的居住地变更，是指从农村到城镇。这种居住地既可以是农村移民直接安置到城镇，也可以是移民后期出于生存发展的需要，到城镇务工经商并长期居住在城镇。前者是移民市民化，后者则是传统移民安置后的农民工市民化，本文主要针对前一种情况。移民市民化的空间转移，首要解决住房问题。由于水利水电移民安置补偿是政府主导，补偿标准有明确的文件条例规定，而无论是安置房还是商品房都是市场主导，这种二元体制决定了大多数移民的补偿资金无法满足其城镇安居的基本要求。因此，对于收入不高的移民来说，需要通过其他渠道解决住房问题。

一是通过土地复垦费用弥补房屋资金的不足，主要针对淹地不淹房的移民，安置到城镇后，其未淹没的房屋，通过土地复垦，争取相关政策，获取补偿。二是小产权房的产权界定，对于移民购买城镇城郊居民自建的小产权房，可以通过政策给予合法认定，颁发两证，允许上市交易，免除移民住房改善的后顾之忧。三是旧房安置，对于确实困难的移民，可以由政府对城镇居民废弃不住的质量有保证的旧房进行评估和统一购买，以优惠价格出售给移民。四是通过政策补助，对购买城镇商品房的移民给予一定的价格优惠。五是对于在城镇能够稳定就业、有一定经济能力的移民，在保障性住房上应给予城镇居民待遇，比照城镇居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。六是在城乡结合部建设移民安置点，探索由集体经济组织利用农村建设用地建设移民公寓。

3.2 身份转变

移民市民化的核心在于身份转变，从农村居民变为城镇居民。更重要的是，与城镇居民一样享有基于户籍制度的教育、医疗、社会保障等一系列社会福利和公共服务。随着社会主义市场经济体制的不断完善，城乡户籍制度已经出现松动，部分中小城镇的户籍门槛大大降低，但同时有部分移民依然想保留农村户籍。对此，应尊重移民意愿，对于愿意保留农村户籍的保留其农村户籍，愿意转变为城镇户籍的给予城镇居民身份。具体可以通过以下四个方面保障移民基本权益。

一是实行以有合法固定住所和稳定的职业或生活来源为基本条件，把移民人口统一纳入经常居住地进行登记、管理和服务，既实现了对移民人口的市民化登记、管理和服务，又不直接触及既有的农业户籍管理体系。

二是要制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，对生活困难移民家庭幼儿入园给予补助，全面解决移民子女义务教育问题，同等条件接收移民子女入学接受义务教育。移民全部纳入区域教育发展规划，将移民家庭子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴，按照学校实际接收人数和预算内生均公用经费标准，足额拨付教育经费，切实保证移民家庭子女平等接受教育，平等享受國家各项免费和补助政策，促进移民融入新环境。

三是保障移民平等享有基本医疗卫生服务，落实输入地属地化管理责任，按照体现公平、优先照顾的原则，将移民纳入当地公共卫生服务体系。由移民自愿选择参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险，逐步扩大基本药物制度实施范围。

四是移民全部纳入城镇居民社会保障体系，包括基本养老保险、最低生活保障、基本医疗保险、社会救助及政府补助统筹金等制度;对特殊困难移民，给予特事特办，优先安排的政策优惠;移民符合农村居民或城镇居民最低生活保障条件的，享受最低生活保障待遇并做到应保尽保。

3.3 权益转化

移民在身份上变成市民了，原来基于农民身份所享有的权益如何处理，涉及到移民市民化过程中的利益协调和利益转化。在目前的体制下，土地作为农民最重要的权益附着物，必须妥善处理好土地权责利关系等来保障移民的利益。

首先，土地权益的变现。在城镇社会保障体系不健全的情况下，对于仍然有土地等生产资料的移民来说，直接剥夺其农村土地权利是不现实的;但同时，根据现有法律和政策规定，农村土地还不具备完全的交易、入股、抵押功能，这成为有进城条件和进城意愿的移民和大多数农民实现市民化的严重阻碍。基于此，有必要开展农村产权制度改革，围绕农村土地承包经营权、农村宅基地、集体林权、村集体资产等，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变，将农民的权益量化，并可上市交易，只有如此才能将农民从土地的利益链条中解放出来，同时又确保其进入城市后拥有基本的发展资本。

其次，土地保障功能的承接。新中国成立后，我国社会保障体系没有覆盖农村区域，土地则承担了农民社会保障的功能。近年来，随着新农保、新农合等农村社会保障体系的不断完善，土地的社保功能正在稀释和消解。但是到目前为止，我国社会保障体系还存在城乡差别和地区差别，下一步的关键是实现社会保障制度的城乡对接、全国统筹，将土地具有的保障功能转移到城镇居民社会保障体系中，从而从根本上消除农村人口与城镇人口在社会保障上的差别，土地的社会保障职能则大大削弱，有利于农村居民放弃土地，进一步融入城镇。

第三，农业户口的其他权益转换。除去土地之外，农村户口还享有更为宽松的当兵入伍条件和计生政策等其他社会权益。妥善处理好这类社会权益的转换，也是实现农民工和移民市民化的重要条件。目前，一方面，应尽快消除城乡之间类似政策的差异，统一政策;另一方面，在此条件尚不具备而地方政府又强力推进城镇化的情况下，应允许移民在一定过渡期内享受双重政策，既享有城镇居民应该享有的政治经济权利和公共服务，同时暂时保有基于原有身份享有的权利。如此以来，有利于激励移民接受城镇化安置方案，推动城镇化发展。

3.4 发展转型

在获得城镇居民身份、纳入社保、土地权益协调后，移民市民化面临的最大问题是就业，关系到移民的发展转型。从农村搬迁到城镇，绝大多数移民不再从事农业生产，而是转向工商业和服务业，这就要求安置城镇必须有强大的产业支撑和发展后劲，可以为各阶层的人口提供充足的就业岗位和发展机会。失去土地的基本社会保障功能，要想移民稳得住、能致富，必须保证移民家庭至少有一人可以就业，有较稳定的收入来源。因此，可以从以下三方面着手。

一是加强对移民的教育培训。教育和培训是移民家庭人力资本积累的重要途径，在移民家庭经济恢复中有着显著的积极影响。以创建充分就业社区为载体，充分发挥社区公共服务工作站作用，努力转变移民的就业观念，量身定制新的就业帮扶政策，加大职业技能培训和就业扶持的力度。安置地政府应安排专门资金用于移民的职业技能培训，在有条件的地区成立以移民、农民工为主体的新型市民学校、职业大学、夜校和市民之家等各个层次的教育形式与机构，提高移民自身素质，增强就业竞争力。对于能力强、视野开阔的中青年移民来说，可以通过技能培训和政策支持自主创业择业，而对于学历偏低、年龄偏大的移民，就业比较困难，可以由安置地政府购买公益岗位。

二是消除移民就业门槛和维护移民劳动权益。将移民纳入城镇统一的就业管理服务体系，实现劳动者同工同酬。健全城镇劳动者工资支付保障制度，健全劳资纠纷协调机制，提高劳动者组织化程度，形成工资合理增长机制。

三是鼓励移民创业和经营。对移民的经济恢复和发展，可以对移民开展的私人经营或自办企业加以鼓励和扶持，当地政府应给予政策上的优惠和经营上的引导，并加强市场化理念的宣传和动员。

3.5 心理转换

能够让移民真正稳得住还需要心理转换的过程。很多人虽然在城市劳动、生活，但由于各种原因，心理上很难认同、融入城市。心理转换既与城镇的包容性有关，又与移民的自我转型程度有关。移民市民化的心理转换需要相当长的时间来化解，不仅需要政府和各类社会团体的共同努力，积极改革创新，消除转化中的障碍，创造良好的转化环境，也要通过整体提高移民个体素质，来激发外在改革的作用。

城镇应在此过程中有所作为。一是要注重文化建设。尤其要注重城市精神的铸造，以此彰显城市的开放、包容、竞争、合作品质，引导老居民以开放、包容的心态欢迎移民群体的加入，引导移民以开放的心态和革新的精神实现自我转型和重塑。二是要加强人文关怀。按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的要求，以社区为重点，探索加强和创新社会管理的新模式，强化基层社区对移民的沟通力、协调力、服务力和引领力，增强移民对城市的认同感和归属感。三是要增强政治权利。对于移民集中安置社区，要探索移民群体的话语权，积极接纳有能力、有水平的移民代表参与社区管理服务工作，鼓励移民参与社区建设，充分发挥移民的积极性、主动性和创造性，培养和增强移民以社区为家的主人翁精神。广泛开展形式多样、内容健康的文化教育活动，提高移民群众的文化素质和思道修养。

移民应积极主动融入城镇。一是积极主动参与城镇社区活动。加强与城镇居民的交往，积极消除双方的观念差异，消除距离感，尽快培养起对城镇社会和生活方式的认同感，加快适应城镇生活，积极融入城鎮社区。二是加强自身素质提升。抓住各种机会，积极参加政府和各类社会团体组织的教育培训和集体活动，提高自身知识、技能、素质、文化水平，增强就业竞争力和社会适应能力，扩大社交范围，培养市民化意识，以积极的心态接受新事物。

4 总结

综上所述，移民人口只有在经过空间的转移、身份的转变、利益的协调、发展的支撑、心理的转型等五个阶段后，才能真正地实现市民化。只有这样的城镇化，才是有质量的城镇化、可持续的城镇化。

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Research on immigration citizenization path under the background

of new urbanization

Zhang Jian1  Zhao Ning2

（1. Wuhan Polytechnic University，Wuhan 430048，China;

2. Hubei Academy of Social Sciences，Wuhan 430077，China）

Absrtact：As a special group of farmers under the background of peasant urbanization，migrants generally are involuntarily，passive urbanization. According to peasant urbanization，migrants urbanization has its own characteristics. In order to speed up the urbanization process of this special group migration，this paper，based on the study of the citizenization of peasants，according to the characteristics of migration of peasant migrants space transfer，the identity transformation，the interests of transformation，development of transformation，the psychological transformation，such as five steps，involving housing，land，household register，employment，community building and social integration，and many other aspects，can provide new ideas to solve the resettlement and reference.

Key words：new urbanization，migrants citizenization，path

收稿日期：2019-12-22

作者簡介：张健，男，博士，副教授，主要研究区域经济、移民发展和产业规划。E-mail：divinezhang@163.com