社会治理视域下的诚信政府建设

摘 要：诚信政府是诚信体系建设的核心内容，是推动社会治理现代化的重要保障。诚信政府建设有着重要的时代价值，与社会治理是有机统一的，具有紧密的内在关联。从社会治理角度来看，当前诚信政府建设面临着治理理念、治理方式、治理行为等方面的问题，需要着力从观念层面、制度层面、决策层面、执行层面等方面破解难题，提升政府公信力，实现社会治理体系和治理能力现代化。

关键词：社会治理;诚信政府;治理理念;治理方式;治理行为

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.02.001

[中图分类号]D630     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2020）02-0005-05

党的十九届四中全会指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全[1]。社会治理的目标是增强社会认同、维护社会秩序、化解社会矛盾、凝聚社会力量、实现社会公平公正，这一系列目标的实现需要以诚信作为伦理道德基础，需要诚信政府作为支撑和保障。社会治理与诚信政府两者相互促进、有机统一。增强社会治理能力水平是加强诚信政府建设的重要内容和抓手。诚信政府建设是社会诚信体系的重要基础和关键环节，是新时代破解社会治理难题、推动社会治理现代化的必然要求。

一、诚信政府与社会治理的内在关联

（一）诚信政府的价值引领功能有助于提升社会认同，为社会治理提供价值导向

诚信是中华传统文化的核心道德理念之一。《孟子·离娄上》这样定义诚信：“诚者，天之道也;诚之者，人之道也。”从古代的仁义礼智信，到当代把诚信纳入社会主义核心价值观的重要内容，可见诚信一直是不同时期中华文化推崇和倡导的时代价值。诚信是人的安身立命之本，是社会发展进步的重要法则，是国家长治久安的重要基石。诚信作为重要的伦理要素，其涉及的内容和蕴含的价值理念、道德准则在规范和引导政府和社会成员行为方面发挥重要作用。诚信涉及社会治理的方方面面，其中政府诚信是诚信体系的核心，对社会诚信、商务诚信和司法公信等起到示范和引领作用。诚信政府建设能够充分发挥政府的主导作用，构建社会价值认同，对社会公众进行价值引领，提升政府行政人员以及其他社会群体的思想道德水平。反之，政府失信行为会造成信任危机，失去价值目标的神圣感和权威感，降低政府公信力。政府诚信是整个社会诚信状况的风向标，在一定程度上决定了社会诚信水平，影响着社会价值取向和道德环境。因此，加强诚信政府建设需要从文化观念和价值取向入手，不断培育诚信的行政理念和行政文化，提升服务型政府的服务理念、服务能力和服务效果，为整个社会提供价值判断标准和正确的价值导向。

（二）诚信政府的规范功能有助于改善社会秩序，提升社会治理的有效性

诚信可以广泛融入到社会习俗、道德、法律制度、行政规范等方面，将伦理道德文化的软约束和诚信法律法规的硬约束结合起来，将自律和他律相结合，约束和引导人们的行为，能够起到社会规范作用。诚信政府建设能够起统领作用，政府能够把诚信体系中涉及的资源、文化、制度等有机结合起来，通过制定政策、出台制度文件、健全评价体系、加强宣传教育等方式，不断完善和细化各行业、各领域的诚信标准和规则，约束和规范社会主体的失信行为，创造诚实守信、公平公正、按规矩办事的社会环境，为提升社会治理水平提供良好的社会秩序保障。

（三）诚信政府的协调功能有助于化解社会矛盾，缓解不良的社会情绪

在现实社会交往活动中，以往“熟人社会”的人际交往模式被打破，不同社会主体之间由于认知水平、知识结构、社会地位、实践经验等方面的差异，社会关系往往会出现摩擦、紧张、猜疑甚至冲突，如果人际间和群体间的不信任进一步加剧，会从社会心理问题转变为政治文化问题，引发不良的社会后果。如何缓解不同社会主体，社会阶层之间的紧张关系，夯实信任基础，进一步凝聚人心、化解矛盾，实现政府与社会、政府与市场、政府与民众之间的协同共治，成为当前社会治理的重要任务。诚信的协调功能能够改善人与人之间、人与社会之间、公众与政府之间的关系，缓解不良社会情绪，增强有效的沟通与合作，起到社会润滑剂的作用。建立在互相信任基础之上的社会关系结构更加稳定，美国学者弗朗西斯·福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书中指出，“信任是一种社会资本，它区分了低信任社会和高信任社会。在低信任社会中，个人除了血缘组织，缺乏有机的联结，血缘之外便如一盘散沙;高信任社会则能够通过无数社群、团体为中介，联结成一个纵横交错的信任网络”[2]，从而推动经济繁荣发展，实现社会体系的有效运转。可见，建立在诚信基础之上的信任网络是社会治理的有效保障。诚信政府建设是构建高信任社会的推动力，政府通过网格化管理和服务，搭建和完善群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道和平台，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制和危机干预机制，减少不同社会阶层之间的猜疑、焦虑和不信任心理，增强不同社会成员的归属感和安全感。

（四）诚信政府的动员功能有助于凝聚社会力量，调动多元社会治理主体积极性

社会动员是社会治理的重要内容，是指国家、政党和社会团体为了达到治理目标，采用一定的方式方法，动员广大社会民众积极参与公共政策的制定和实施全过程，目标是充分了解民意、汇聚民智、倾听民声。党的十九届四中全会进一步提出要建设“共建共治共享的社會治理格局”，充分体现了多元社会主体在公共事务和社会治理等方面的重要作用。不同社会主体参与社会治理的广度和深度与政府诚信有着密切关系，社会公众和社会组织信任政府，就会积极参与社会事务，为社会治理出谋献策，政府也会因此提高政策的执行力和有效性。政府的公信力以及官民互动互信是良好社会治理格局的重要保障，诚信政府建设有助于调动社会治理主体积极性、创新社会治理体制、激发社会组织活力，形成政府、社会组织、民众之间良好的信任合作、共建共治共享关系。

（五）诚信政府的监督功能有助于降低社会治理成本，提高行政效能

有效监督是社会治理的有力抓手，诚信政府建设离不开全面覆盖、权威高效的监督体系。诚信监督功能可以有效弥补政府监管不足，唤起社会民众的诚信意识和责任担当，按照社会倡导的诚实守信的价值理念和道德标准约束自己、监督其他社会主体的行为，对失信行为进行有效监督、揭发和追踪，在一定程度上弥补行政监督不到位或者弱化，降低社会治理成本。诚信政府建设，一方面有利于加强对自身的诚信监督，尤其是涉及民生领域的公共服务、公共资源、公共治理等方面，充分发挥诚信的法治监督、大众监督、舆论监督，盯紧权力运行各个环节，及时发现问题、纠正偏差、精准问责，维持法规政策制度的稳定性。另一方面，政府部门可以对其他社会主体的诚信现状进行有效监督，对诚实守信者在行政审批、行政监管、公共服务等方面给予优先和优惠政策，让失信者受到惩戒和处罚，增加失信成本。完善诚信政府监督功能，能够充分发挥各种监督方式的有效性，增强不同社会主体的安全感和彼此信任度，简化行政程序，降低行政成本，提高行政效能。

二、当前诚信政府建设面临的问题

（一）诚信政府的治理理念没有跟上时代发展的需要

理念是行动的先导，治理理念是否符合时代发展和人民群众的需要，决定着治理成效。改革开放以来，伴随着经济体制变革和社会结构变迁，我国在社会治理方面的理念认识和制度设计在实践中不断深化，走出了一条有中国特色的社会治理之路。当前，从传统管理型政府向服务型政府转变，要求政府公共服务能力水平的提升，对政府治理理念提出了新的要求和挑战。社会治理过程中，有些地方政府对诚信为代表的道德伦理要素的认识不足，没有充分认识到诚信是行政法律法规得以长久有效的重要伦理价值基础。缺乏诚信的政府行为必然会导致效率低下、公信力降低、行政成本过高。有的地方政府对于诚信治理理念认识不足、不到位，存在欺上瞒下、数据作假、朝令夕改等现象。打造服务型政府，诚信理念为先，迫切需要政府率先垂范，在履行行政职能、行使行政权力、管理公共事务过程中提升服务意识，以诚实守信取信于民。

（二）基层政府治理的方式方法亟待提升

部分基层政府社会治理手段比较单一，习惯自上而下行政化、命令式的治理方式，甚至存在政治口号叫得响，实际工作做得不到位;发展规划做得好，虎头蛇尾没结果;社会发展目標定得高，不符合当地发展实际情况;经济发展指标脱离现实，弄虚作假影响公信力等情况。一些地方的政府治理，除了运用传统的行政手段之外，还缺少有效的方式方法;部分地方基层社会治理过程中存在过度解读、简单粗暴、层层加码等问题，个别地方甚至漠视法律规则，言而无信、忽悠群众，造成了民众对政府的心理疏离，严重的会造成把对个别行政机关和行政人员的不满、排斥、不信任迁移到党和国家层面，出现不当的言论和行为，为政府社会治理增加了难度。

（三）治理行为的偏差影响政府公信力

政府治理行为的偏差是影响诚信政府建设的重要因素。当前，政府治理行为偏差带来的影响主要表现在，一些党员干部存在的贪腐和特权现象造成了民众的不公平感和被剥夺感，引发了民众的政治不信任情绪;一些地方政府不作为乱作为慢作为现象仍然存在，部门之间还存在遇事推诿扯皮、形式主义、官僚主义现象，某些领域存在行政垄断、与民争利、以权谋私、弄虚作假等问题，社会治理中还存在“缺位”“错位”“越位”，这些现象和行为与党和政府提倡的以人民为中心思想大相径庭，违背了执政为民、全心全意为人民服务的宗旨，影响了政府的公信力。

（四）政策失信和规则失信损害了公平公正的社会原则

当前诚信建设的突出问题是政策法规的持续性、稳定性不足，朝令夕改现象还在一定程度上存在，有的地方政府出台的文件、制度只持续了几个小时、几天时间就被废止，形同虚设。有的地方官员把政务信用当成个人利益交换的筹码，损害公平公正的社会原则，加大了人际交往和政务运行成本。社会治理过程中，政府无法唱“独角戏”，只有民众的大力参与和支持，才能实现共建共治共享的社会治理格局。

（五）政务“信息鸿沟”影响政府与民众间的有效沟通和互信

政务信息公开、透明，保障每个公民有平等获取争取信息的权利和渠道，是诚信政府建设的前提，是腐败行为的“杀菌剂”，也是民众和政府的“粘合剂”。政务信息公开不仅是让民众了解政府治理决策的内容和执行过程，而且也是促进民众参与社会治理和政府事务的重要前提。我国一直致力政务信息公开，先后颁布了政府信息公开条例及一系列制度文件，保障民众的信息知情权。但在实践中一些地方政府信息公开的力度和范围不足，渠道有限，存在一定程度的信息垄断，尤其是当突发性的公共事件和公共危机发生时，政府与民众之间由于信息沟通不畅通、发布不及时，极易影响政府诚信。

三、社会治理视域下诚信政府建设的有效路径

（一）观念层面：提高诚信意识，营造诚信文化氛围

要把诚信政府建设作为提升治理能力和治理水平的重要抓手、优化营商环境的重要保障和促进经济高质量发展的强大推动力，采取切实有效措施营造诚信文化氛围。首先，把以诚信为主要内容的社会主义核心价值观融入社会治理过程中，政府部门和行政人员要自觉践行社会主义核心价值观，把诚信道德规范内化为个人的精神追求，外化为行为准则。其次，加强诚信教育。在社会治理过程中，政府部门要以合作和服务为目标，增强诚信意识、责任意识、服务意识、法治意识。通过教育培训，让行政人员尤其是各级领导干部充分认识诚信在社会治理中的重要作用，进一步明确道德底线和法律底线，增强使命感、责任感，带头讲诚信、守诚信，把诚信的道德规范贯穿到政府行为的各个环节。再次，加强诚信文化的学习宣传。大力宣传各行业各领域诚实守信的典型人物和先进事迹进行总结表彰，以身边事教育身边人;对于政府失信典型案例进行反思，起到警示教育作用。

（二）制度层面：充分发挥诚信在政府制度安排过程中的软约束作用

任何政府治理行为都需要一系列的法律法规、制度规定的约束和调解，制度和规范是政府治理的依据和保障，影响着政府治理的成效。在整个制度安排过程中，都要注重诚信的作用，制定前的信息搜集、目标设定，制定过程中对各方信息汇集，执行中对过程的控制，实际运行中的效果反馈和对制度执行的监督[3]，都需要以诚信为基础进行。首先，要完善依法行政制度体系。政府诚信范围广泛，现有的法律制度不足以全面保障政府诚信，不足以形成全面的震慑和约束作用，政府部门应梳理有关行政法规、规章和规范性文件，对于失效的文件制度及时进行清理，出台并完善现有行政法规，在制度的设计、出台和运行过程中，切實提高可操作性和针对性，对于招商引资、教育医疗等重点领域和环节，要细化完善立法立规工作，建立公平公正、诚实守信的制度导向，推动各项工作在法治轨道上运行。其次，完善诚信政府评价指标体系和诚信修复机制。地方政府应该结合发展实际，制定完善诚信政府发展规划，设计好地方诚信政府建设的时间表、路线图，明确具体内容、职责，进一步加强政府诚信的考核、督导和监督，从信息公开、失信测评、责任追究、危机补救、申诉复核等环节出台明确的规范内容，通过政府购买服务、委托第三方机构、运用大数据手段等方式，对政府诚信状况进行评价，不断完善政府诚信预警机制、应急处理机制和责任追究机制，为诚信政府建设提供完备的制度保障。再次，加强对基层政府失信行为的整治。将守信践诺情况纳入基层政府绩效考核体系，对街道和乡镇医保、养老、就业、拥军等社会治理工作的诚信状况进行多渠道监管，建立失信记录。

（三）决策层面：将诚信作为政府决策机制的伦理衡量要素

首先，将行政考量和伦理考量相结合。任何政府治理行为都是决策的结果，当遇到具体问题时，政府根据既定的治理目标，通过多种途径得到多样化的决策方案，进行比较分析，提出科学化的解决方案，从提出决策议题、设定决策目标到拟定和优选决策方案，整个决策过程既要考虑到经济、社会、技术、法律等方面的因素，也要考虑到社会责任、伦理道德、价值导向等因素，体现合法性与合理性的有机统一。对议题的合理性以及决策通过之后的社会影响和随之而来给决策者带来的困境，也要有充分的行政考量和伦理考量。在这一过程中，诚信原则必须贯彻决策过程始终，如果决策中失去诚信原则，与民争利，不仅达不到政府治理目标，还会失去民心。其次，坚持决策的民主化、科学化、规范化。在决策过程中，要坚持以民为本、取信于民的价值导向，充分反映民情、体现民意，健全完善专家咨询制度、听证会制度、公示制度、信访制度、信息公开制度，充分发挥新型智库在政府决策中的积极作用，对政府决策的合理性、合法性进行评估和审查，控制行政自由裁量权，采取科学方法，确保整个决策流程公平民主、科学规范。在决策的步骤、方法、时间安排、执行能力、预期效果等方面更要坚持诚信原则，优选出科学合理的决策方案，确保执行各个环节公正公开，并结合实际情况对决策进行科学合理的修改完善，不能只算经济账，只考虑本部门本地区本行业的利益，而失去了决策目标的真正价值。再次，建立健全决策失误责任追究机制。对于重要任务和重点领域，政府部门一定要进一步厘清责任、确定责任主体，细化违反诚信原则的具体情况和应承担的责任，对于由于失信造成的决策失误等问题，加大曝光和惩处力度，严肃追责问责，失信行为多发易发的地区和部门要重点治理。

（四）执行层面：将诚信原则贯穿政府治理执行过程的各个环节

再好的制度和决策也需要在执行过程中体现，政府治理行为如行政执法、行政救济、行政处罚等过程中，要始终坚持诚信原则，敢担当、敢作为，尤其是在重大突发事件的治理过程中要以诚信为本，积极回应各方质疑，加大信息公开力度，进行权威发布，组织权威部门、专家学者、利益相关方进行答疑解惑，不回避不推责。首先，要加大政府信息公开力度，拓宽政务信息公开的渠道和内容，凡是涉及人民群众切身利益的重大事项、政策法律法规、制度规定等内容要提高政府工作透明度，定期、及时、准确地进行信息公开，并组织力量做好相关解释工作，真正赋予人民群众知情权、监督权。加强信息公开技术平台建设和应用，打破信息垄断，实现政府和公众的良性有序互动，及时回应民众的质疑、需求和建议，消除“信息鸿沟”。其次，建立奖惩分明的诚信考核机制。将诚信作为单位和个人考核的重要标准之一，完善公务员诚信数据库，在选人用人导向上大力提倡诚实守信，德才兼备。对于诚实守信，赢得良好诚信形象和口碑的典型事件和榜样人物应该给予奖励和宣传。第三，加强政府诚信平台建设。党的十九届四中全会指出：“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。”[1]要进一步完善诚信政府的网络平台建设，搭建社会治理平台，建立健全守信践诺机制，通过网络平台，对各级政府和公务员的行政事项、行政服务等工作的质量承诺、期限承诺和保障承诺进行准确、真实的记录，并对其履行情况进行定期提醒、追踪、反馈、评价。第四，加强诚信监督。充分发挥媒体监督、社会监督、舆论监督，在政府信息公开、行政执法、行政许可、行政合同等方面的监督作用，政府有关部门要对那些严重影响政府公信力和行政效率的行为加大处罚力度，防止诚信成为一句口号，流于形式。

[参考文献]

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N] .人民日报，2019-11-06（01）.

[2] [美]弗朗西斯·福山.信任：社会美德与创造经济繁荣[M].郭华，译.桂林：广西师范大学出版社，2016：208.

[3]沈记，郑翔.社会诚信体系与社会公共治理体制的关系探究[J].四川行政学院学报，2017（3）.

责任编辑：顾榕昌

收稿日期：2020-03-10

基金项目：辽宁省社科规划重点项目（L19ASH001）。

作者简介：陈东冬，女，辽宁社会科学院科研处副处长、研究员，研究方向为社会治理。