生产者责任延伸制在生活垃圾管理中的应用——欧盟实践经验介绍

■文 / 刘晓 钱名宇 图 / 刘晓

图1 典型生产者责任延伸制示意图

图2 德国柏林市某轻质包装物回收箱标识

一、引言

随着中国城市化进程的加快和人口的快速增长，城市生活垃圾产生量也在不断增加。从20世纪80年代起，经过40年的发展，中国城市生活垃圾管理已经由最初的简易填埋，发展到目前基本实现城市生活垃圾无害化处理，实现了质的飞跃；根据 《2017年城乡建设统计年鉴》，2017年中国城市生活垃圾无害化处理率达到96.1%；其中生活垃圾焚烧处理比例为34.3%，填埋处理为63.0%，形成了填埋与焚烧为主的无害化处理体系。

在此基础上，城市生活垃圾的精细化管理及高质量发展成为新的发展趋势，“十三五”以来，垃圾分类重新成为热点公共话题，成为引领低碳生活的新时尚，也标志着整个生活垃圾管理的重点将从后端处理环节切实迈向全过程、全体系的综合管理。随着管理链条的延长，管理要求及环境标准不断提高，意味着生活垃圾的管理成本将不断增加，“预算增加”是越来越多的政府需要面临的最直接问题；此外，生活垃圾管理的前端延伸到居民公众，延伸到生产者和消费者，如何调动各个利益相关方的积极性及参与感是生活垃圾管理面临的更大挑战。

国家生延时产伸间者制（责开年任始）集自中行处处理理或现行生产者责任延伸制覆盖范围塑料和包装物、电池、废弃电子电气设备、报废汽车、轮胎、葡萄牙 1996 两者 废油、医疗废弃物、过期/未使用药品、医疗废弃物包装、过期药物、植物药用产品包装罗马尼亚 2004 两者 塑回义料务和，包但装没物有、生电产池者、责废任弃组电织子）电气设备、报废汽车（推行召集中押金瑞典 无信息制装中、物和其适自他用行包集处塑纸料和包装物、电池、废弃电子电气设备、报废汽车、轮胎、理系统塑料和包装物、电池、废弃电子电气设备、报废汽车、轮胎、斯洛文尼亚 2003 两者 废油、医疗废弃物、过期/未使用药品、有害杀虫剂废弃物、坟墓用蜡烛斯洛伐克 2003 两者 塑料和包装物、电池、废弃电子电气设备、报废汽车、轮胎、纸

欧洲在垃圾管理过程中也经历了类似的过程，采用了多元化的经济工具及社会工具来解决上述问题，其中生产者责任延伸制应用较为广泛并取得了积极的效果，本文简要总结生产者责任延伸制在欧洲的应用并尝试探讨其作为经济工具对于生活垃圾管理带来的作用及影响。

二、生产者责任延伸制概述

生产者责任延伸制（Extended Producer Responsibility, EPR）是一种通过将产品的责任从纳税人转移到生产者，用以改善环境的政策方法，与资源消耗会导致废弃物产生量增加的意识紧密相关。如果说污染者付费原则促使消费者认真思考，如何减少、避免垃圾产生，那么生产者责任延伸制则向前更进一步，促进生产者认真思考，如何减少、避免垃圾产生。

在此目标下，生产者责任延伸制主要从两个方面采取措施，减少垃圾管理过程中的环境影响、社会影响和经济影响：一是鼓励资源节约型产品的开发和生态友好的设计，以尽可能减小对环境的负面影响；二是开发适当的垃圾处理处置体系，以使垃圾可以被重复使用或循环利用。

生产者责任延伸制可以是强制性的，也可以是自愿的，并激励生产者承担组织、财务或信息披露方面的责任。可使用的工具也是多样的，可以是行政方面的、经济方面的、信息披露方面的或是其中两者或更多项的结合。对于生产者而言，可以采用自行处理和集中处理的方式履行生产者责任；自行处理即为生产者自行建立收集及处理设施，对自己产生的废弃物进行恰当的处置或回收；集中处理即为生产者与同行业的其他企业合作，通过支付一定的费用，由履行生产者责任的相关机构，如第三方处理公司等实现废弃物的处置及回收。自行处理更加激励生态设计理念的发展但其成本较高，而集中处理方式相对成本较低，目前使用更为普遍。

以德国为例，其双轨制回收系统即是生产者责任延伸制的典型代表，《包装条例》中规定了生产企业对各种材质包装物的最低回收率，完不成指标的企业需缴纳罚款，在此背景下，德国各零售业、消费品和包装业的公司组织形成了针对包装废弃物的回收和循环利用体系。图2为柏林市某轻质包装物回收箱（黄桶）的标识，标识不仅明确了可以投入回收箱内的物品类别，同时标明了轻质包装物可供选择的收集及处理处置单位（蓝色框内），实现了对于轻质包装废弃物处理的市场化运营及管理。

三、生产责任延伸制在欧盟的应用

表2 欧盟国家塑料包装物缴费制度总结表（单位：欧元/公斤）

欧盟27个成员国已经实施了《包装和包装废弃物指令》中推荐的生产者责任延伸制包装废弃物政策。与塑料相关的生产者责任延伸制最早于20世纪90年代在德国实施，随后法国、奥地利、比利时、卢森堡、瑞典、西班牙、葡萄牙、匈牙利、芬兰和爱尔兰相继实施，欧洲委员会也在2014年实施相应制度。目前生产者责任延伸制除了塑料及包装物领域外，也逐步推广到其他领域，如报废汽车和废旧电子电气设备，表1总结了欧盟各国开始生产者责任延伸制的时间，采用的模式及目前的覆盖范围。

在费用核算方面，常用的生产者责任延伸制主要为回收费用提前缴纳以及处置费用提前缴纳，押金返还计划也可看作是广义的生产者责任延伸制。目前所有的欧盟成员国都对废弃材料实行了基本的收费制度。根据欧盟现有统计数据，处理塑料废弃物的费用比其他材料（如玻璃、纸张等）都要高。部分国家对不同类型的塑料进行区分，不同塑料类别收费不同，最常见的类别是PET/HDPE、发泡聚苯乙烯、生物基塑料/生物降解塑料和塑料袋，部分国家关于塑料的生产责任延伸制收费总结见表2。不同国家的收费标准差异明显，总体而言复合材料包装的缴费价格通常更高，因为其回收处理难度也相应更高；一些国家如奥地利、德国和荷兰，对生物基塑料征收较低的费用，进而鼓励生物基塑料的使用。以德国为例，生产者对于一般塑料（塑料外包装、软包等）的缴费标准为0.17欧元/公斤，折合人民币1360元/吨，而荷兰对于此类塑料的缴费标准为0.3876欧元/公斤，折合人民币3094元/吨，奥地利对于一般塑料的缴费标准为0.61欧元/公斤，折合人民币4880元/吨。

在欧盟最常见的回收塑料是PET瓶，2015年欧盟回收PET180万吨，回收率为59%。此外，PET的回收用途有所改变，PET不仅可以在纺织品行业实现再利用，现在正在向“瓶到瓶”（R-PET）的再利用方式转变，图3为超市的瓶装水，可以在其标识上看出，瓶装水中预付押金0.25欧元（约为2元人民币），同时在此包装中采用了25%的再生材料，通过生产责任延伸制及鼓励再生材料的循环利用，可以推动实现废弃物的源头减量。

图3 生产责任延伸制在瓶装水中的体现

四、小结

从1990年，德国在塑料及包装领域采用生产者责任延伸制，到目前在欧盟包装行业、农业、医药行业、电子废弃物等多个领域广泛应用。在近30年的应用过程中，生产者责任延伸制有效地实现了部分废弃物的市场化运营，同时成功地推动了生产者在“概念和设计”阶段对于垃圾源头减量的考虑，实现了良好的正向社会影响；对于欧盟的生产者责任延伸制的应用，主要经验总结如下：

1.建立欧盟层面生产者责任延伸制法律或指南，确定战略及目标，从而实现对利益相关方的约束和协调；

2.建立生产者责任延伸制的通用标准或定义以及指标体系，明确适用范围；

3.建立成本核算体系，确保生产者在生产者责任延伸制框架内缴纳的资金可以完全支付废弃物收集、分类及处理的费用；

4.强化履行生产者责任相关机构的透明度，包括所有的费用、运营成本、绩效和结果监测，这将有助于不断提高执行标准。