全面建成小康社会后相对贫困治理长效机制的构建研究

王高萍　黄军红

[提 要]2020年后我国将彻底解决绝对贫困问题。绝对贫困的消除并不意味着没有贫困问题，而是我国的贫困治理将迈向新的发展阶段，即从绝对贫困走向相对贫困。回顾相对贫困问题的提出过程以及相对贫困内涵的界定，揭示我国贫困治理从绝对贫困转向相对贫困的内在逻辑，最后提出构建解决相对贫困的实践路径。

[关键词]2020年;脱贫攻坚;绝对贫困;相对贫困

[作者简介]王高萍（1989—），女，中共吉安市委党校讲师，研究方向为党史党建;黄军红（1980—），男，中共吉安市委党校讲师，研究方向为党史党建。（江西吉安 343000）

贫困是一个永恒性的话题，会长期存在，而消除贫困则是每个时代的执政者应有的民生担当，更是整个人类神圣的共同使命。中国作为世界上最大的发展中国家，拥有世界上最多的人口，如果中国能历史性地解决绝对贫困问题，那么对世界减贫的贡献则不言而喻，必将促进世界减贫事业发展。中国共产党从成立时起就把消除贫困、消灭剥削以及改善民生作为自身的重要使命。党的十八大以来，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会是党矢志奋斗的第一个百年目标，更是党中央必须取得绝对胜利的战斗。通过全党和全国人民不懈地拼搏与努力，截至2019年，我国减贫7亿多人，创造了人类减贫史上的奇迹。2020年后，我国贫困治理将迈入新的发展阶段。

一、相对贫困问题的提出及其内涵界定

（一）相对贫困问题的提出

2016年，习近平总书记指出，“脱贫和高标准小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役;相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在”[1]。2019年4月16日，习近平总书记在主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会时提出，打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务。党的十九届四中全会明确提出：“要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”[2]，这是首次在中央全会公报中正式提出相对贫困问题。2020年1月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，再次提出要抓紧研究建立解决相对贫困长效机制，巩固脱贫攻坚成果[3]。可以看出，我国很早就深刻认识到绝对贫困的消除不是终点，并不会导致贫困治理的结束，恰恰相反，这可能仅是新的起点上的漫长开端，反贫困事业没有完成时，只有进行时。2020年取得脫贫攻坚战胜利后，相对贫困治理将提上议事日程，中国的反贫困战略也将发生重大转移，即由过去的消除绝对贫困转向建立解决相对贫困的长效机制。

（二）相对贫困的内涵界定

人类的贫困治理主要历经两大阶段，即绝对贫困和相对贫困时期。绝对贫困主要产生于工业化早期，指的是当人们的基本生活需要无法得到满足的一种生存状态，即物质生活资料极度匮乏，不通过国家救济，生活将难以为继。我国绝对贫困标准是2011年制定的2300元/年，对照国际赤贫标准1.9美元/天[4]。现行农村的绝对贫困标准也仅比国际标准高一点，由此看出，我国采用的标准并不高，属于低收入国家标准。而根据世界银行的划分，“低收入国家2018年的人均GDP为2024.659美元，中国的人均GDP已经达到将近1万美元”[5]。这就预示着我国的收入水平已经接近高收入国家，但设定的绝对贫困标准却只刚达到低收入国家的标准，两者明显的不匹配也要求理性看待贫困标准。当然，我国在设定贫困人口脱贫的标准，在采用2300元/年的标准之下，还要求达到“两不愁三保障”的目标。设置多维度的标准，目的不仅要全面消除中国的绝对贫困，解决基本生存需求，更要实现中国人民真正意义上的小康。2020年绝对贫困消除后，相对贫困问题应运而生。相对贫困指的是“对特定参照群体而言，即同一时期不同地区或不同阶层成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困，低于整个社会平均水平的贫困，通常是以一个国家或地区社会中位收入50﹪或60﹪作为相对贫困标准”[6]。与绝对贫困相比，相对贫困治理的难度更大。因为绝对贫困面向的是单一贫困户，对象是基本恒定的，扶持、扶助贫困户达到现行标准之上就实现了绝对贫困的治理;而相对贫困的对象处于动态变化之中，随着经济社会的发展，相对贫困者的范畴需要根据不同时期、不同区域和不同群体的收入来不断进行调整，所以治理起来就会愈加复杂。当然，这也意味着解决相对贫困问题会是一项长期任务，是一场没有时间限定的持久战。

二、贫困治理转向相对贫困的内在逻辑

（一）防止返贫、巩固脱贫攻坚成果的必然要求

在决胜全面建成小康社会的冲刺阶段，应时势变化而提出相对贫困问题的战略意义十分重大，建立解决相对贫困长效机制是防止部分困难群众返贫的重要举措，更是巩固脱贫攻坚成果的客观要求。

2020年是决战脱贫攻坚、全面建成小康社会的收官之年，但是，收官之年并不意味着扶贫工作的永远结束。从我国的扶贫历程来看，从新中国成立时的小规模救济式扶贫到现在的精准扶贫，我国扶贫事业走过了不同寻常的七十多年。特别是党的十八大以来，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时，就高屋建瓴地指出了“小康不小康，关键看老乡”，此后在十八洞村提出了精准扶贫思想。至此之后，中国自上而下地开展了强有力的脱贫攻坚行动。艰难困苦，玉汝于成。在中国共产党的坚强领导下，到2020年我国现行标准下农村贫困人口将实现脱贫，贫困县全部摘帽，绝对贫困将彻底消除。2020年全面建成小康社会后，不少人认为贫困问题将迎刃而解，或永远消除了，甚至奋战在一线的部分扶贫干部也认为扶贫工作即将结束，可以松口气或者转向其它工作，这就陷入了认识上的巨大误区。正如习近平总书记在决战脱贫攻坚战座谈会上指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”[7]。打赢脱贫攻坚战后中国只是消除了绝对贫困，取而代之的是相对贫困。相对贫困是不会消失的，随着经济社会的发展，只能实现一定程度上的缓解。贫困问题仍将是未来发展的主要问题之一。2020年后，我国的贫困治理转向相对贫困，由过去的攻坚战转变为全面持久战，扶贫工作重心将在于构建解决相对贫困的长效机制。

（二）解决发展不平衡，实现共同富裕的现实选择

习近平总书记指出，“如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”[8]。社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。2020年后，我国消除了绝对贫困，贫困群体解决了基本生存需求，中国人民特别是贫困群体，站在新的历史起点上，拥有基本的人性尊严和发展权。虽然没有了基本生存的显性挑战，但更高层次的发展需求仍在不断增长，即人民对更高水平、更高质量的发展充满着期待并提出了要求，比如要求更好的教育、更优质的医疗、更完善的养老服务体系等。到2020年，中国解决的只是绝对贫困问题，但相对贫困总是存在的。由于我国长期存在的城乡二元结构，导致城乡发展不平衡，贫富差距不断扩大，东西部发展差距明显，这些客观存在的因素使得部分社会群体的生活水平低于整个社会的平均生活水平。如果总有群体无法达到社会基本生活水准以上，那就不能真正体现中国特色社会主义制度的优越性，也无法达到共同富裕的既定目标。这就需要转向相对贫困问题的研究，建立解决相对贫困的长效机制。

（三）贫困韧性和贫困迁移性的客观要求

党的十八大以来，特别是习近平总书记在十八洞村提出精准扶贫以来，脱贫攻坚是从中央到地方的一项政治任务。数年的拼搏奋斗，汇集全国之力，按照原定的规划，我国剩余贫困人口也将摆脱绝对贫困，再无基本生存之忧。2020年后，如果没有了大量资金、人力、技术等资源的输入，贫困人口极可能返贫。所以，在脱贫攻坚过程中要激发贫困群众的内生发展动力，要扶志和扶智。中国人受安贫乐道、贫而乐等传统文化影响，在民族心理上能够承受贫困的重压，甚至把对贫困的态度作为衡量君子和小人的重要标准。在这样的文化影响下，即便在极端落后生产力条件下，中国人对贫穷也能表现出超强的忍耐力与永不屈服的韧性，这种贫困韧性在过去落后的农耕文明中曾起到非常重要的作用，在极端贫穷下也依然保持着坚韧、向上的力量，确保了中华民族的绵延不绝和生生不息，但同时也带来了很大负面心理效应。根据社会心理学的研究，“贫困的心理是会有记忆，也是能够遗传的，越是贫困的人，越具有贫困思维和贫困习惯，这种思维和习惯造成贫困者在接受外界信息的心智容量萎缩，使人的思维、行为、眼界受限”[9]。部分贫困者具有的安于贫困的心态会让他们坐井观天、接受现状，面对广阔的平台，也是小心谨慎，不肯奋力拼搏，满足于能吃饱穿暖的基本生存状况，更高质量、更美好的生活不愿也不敢去追求，这种“穷人心态”限制了他们的想象力与追寻梦想的勇气，而这种“穷人心态”还会从父辈迁移到家人和子女身上，使得全家都陷入了自怨自艾的贫穷怪圈。贫困者的贫困韧性和迁移性客观上要求我国在贫困治理上应实现贫困的转型，转向相对贫困，致力于从根本上解决贫困者的“穷人心态”问题，这样才能不断适应未来的发展需要。

三、构建相对贫困治理长效机制的实践路径

全面建成小康社会后，贫困治理迈入新的发展阶段，过去“运动式”的贫困治理模式主要依靠的是以政府为主体的强势推动，这种治理模式对消除绝对贫困，改善物质生活水平，会起到积极的效果，但会难以持续并容易出现反弹。所以，相对贫困的治理需要树立整体性思维和系统性思维，从体制机制的构建上下功夫，对制度进行精细化设计。

（一）科学划定贫困对象，建立相对贫困人口識别的动态机制

科学界定贫困对象是解决相对贫困问题的前提。2020年后，我国从绝对贫困治理转向相对贫困治理阶段。过去全国按照统一标准确定绝对贫困人口数量，主要沿用农村贫困人口概念开展扶贫工作，扶贫的区域集中在农村地区。而相对贫困是以整个社会平均收入中位数为基底，解决的是发展的不平衡、不充分问题。显然，相对贫困的工作对象将不局限于农村，必然要扩展到农村以外的城市群体，以低收入和困难群体代替农村贫困人口是未来开展减贫工作的基础。设定相对贫困线，加强相对贫困人口的数据库建设，实施动态监测机制。设定相对贫困标准应与中国经济发展的程度相匹配，并且处于动态调整过程中。在顶层设计上，我国不划定全国统一的相对贫困线，在一定范围内，各地区可根据自身实际设定合理的相对贫困标准，并从过去的单一的贫困识别标准转向多维的贫困识别标准，精准识别相对贫困人口，比如从收入维度，经济发达地区可按人均支配收入的1/3来划定，而欠发达地区按1/4的比例设定。依托大数据平台，动态调整低收入和困难群体范围。

（二）坚持党的领导，形成“政府—社会—市场”的多方治理体制

继续强化党的领导和政府的主导作用。在打赢脱贫攻坚战中，以政府为主导的扶贫事业充分发挥了我国集中力量办大事的体制优势，汇聚全国之力投入到脱贫攻坚战，贫困人口从2012年年底的9899万人减至2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，取得了举世瞩目的减贫成绩。过去扶贫成绩的取得，离不开党的强大领导能力，没有党对脱贫攻坚工作全面而有力的领导，就不可能实现全面建成小康社会的既定目标。所以，面对2020年后相对贫困治理的挑战，更需要充分发挥中国特色社会制度优势，不断加强和改善党的领导。采取市场化的运作机制。利用市场机制，深化供给侧结构性改革，调整产业分布格局，使劳动密集型产业向相对贫困地区转移，增加相对贫困人口参与市场的机会和空间。

引导社会化企业广泛参与相对贫困治理。传统的社会公益组织普遍采用“授人以鱼”的方式帮助贫困者脱离贫困，这种方式的弊端是不可持续。根据穆罕默德·尤努斯的“社会商业模式”理论，主张引入社会企业来加强相对贫困的治理。社会企业主要的发展目标是解决相对贫困者的贫困问题，但与传统公益组织不同，不是不计成本的奉献，而是在收回成本的同时，将获取的企业利润又再次投入到贫困治理中去。

（三）摆脱贫困思维，培育相对贫困人口自我发展动能

2020年后，贫困治理的主要矛盾发生了变化，由过去的物质贫困更多的转为精神上的贫困。相比物质的贫困，精神贫困的治理更为复杂和艰难，因为精神贫困更多投射在心理层面，主要是个体失灵和心理上的自甘堕落、不思进取，很容易陷入贫困的恶性循环。正面引导，营造以贫为耻的社会氛围。绝对贫困治理时期，为确保取得脱贫攻坚战的彻底胜利，大量的人力、物力、财力投入到贫困地区。一时之间，脱不脱贫是各级党委政府的主体责任，一定程度上成了扶贫干部的事，而不少贫困户似乎置之度外，反而觉得作为贫困户能享受国家的各项扶贫优惠政策，“等、靠、要”思想严重，不以贫为耻，丧失了致富的内生动力。鉴于此，应从心理机制上合理化引导，通过正确心理干预，让贫困户摆脱“穷人心态”，拓展“带宽”和眼界，走出贫困陷阱。加强“礼义廉耻”文化的宣传教育，重塑耻感基础上的社会道德评价体系，积极发挥社会声誉的作用，形成让“等、靠、要”者无处遁形，勤劳致富、自力更生者受到社会广泛赞誉的氛围。激发相对贫困人口的工作潜能。针对困难群体的不同特点，分类组织一系列技能培训，准确帮助其定位，找寻适合他们自身的工作机会，激发其发展潜力。

（四）强化政策保障，构建完备的政策体系

持续加大投入，保证相关政策的稳定性。2020年后，我国的贫困治理方向发生重大变化，需要重新理清工作思路，推动减贫战略适时转型。相对贫困治理阶段，为降低返贫率和巩固脱贫成果，在一定的缓冲期内，我国在贫困地区施行的各项精准扶贫政策应继续不打折扣的予以落实，持续加大农村路、水、电、网等基础设施投入力度，打造一支“不走的扶贫工作队”，保持政策的平稳性。调整收入分配格局，加大财税体制改革。“后脱贫时代”的扶贫目标是缩小贫富差距，实现共同富裕。相对贫困治理时期一方面要千方百计把蛋糕做大，以增加分配的容量;另一方面，要合理分配蛋糕，以促进社会公平。健全初次分配和再分配机制，低收入和困难家庭享受普惠性政策，设定城市最低工资标准，让相对贫困人口的收入同国民收入同步增长。同时，加大对中、高收入者的税收调节力度，实施积极的财政政策，加强对相对贫困地区财政转移支付力度，特别是加大在教育、医疗、卫生等方面的社会民生支出比重。健全社会保障体系，编织民生保障网。全面落实特殊困难群体兜底保障政策，采取低保、五保、新农保等多样化的政策举措对低收入和特困群体进行兜底保障，提高最低生活保障水平。针对不同致贫原因，实施及时的保障措施，并积极纳入社会救助体系，扩大特惠政策的受益范围，逐渐使特惠性的民生保障政策转向普惠性政策，使得低收入和困难群体广泛受益。大力发展产业，构建相对贫困治理与乡村振兴有效链接机制。农村地区消除绝对贫困后，缓解相对贫困的策略需要从理念和实践上自觉融入到乡村振兴战略，双向互动，实现相对贫困治理与乡村振兴的无缝隙衔接。有效利用实施乡村振兴战略的重大契机，大力发展长效扶贫产业，提高农民收入，进一步改善人民群众生活水平，从而逐步缓解相对贫困。过去扶贫积累的经验和做法也可直接运用到乡村振兴中，两者相互促进，共同推动城乡统筹发展。

[参考文献]

[1]刘伯霞.脱贫攻坚战略将转向“解决相对贫困”[J].城乡建设，2019，（23）.

[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-6.

[3]李克强主持召开国务院常务会议[N].人民日报，2020-1-21.

[4][5]李小云.全面建成小康社会后贫困治理进入新阶段[J].中国党政干部论坛，2020，（2）.

[6]刘伯霞.脱贫攻坚战略将转向“解决相对贫困”[J].城乡建设，2019，（23）.

[7]习近平.在决战脱贫攻坚战座谈会上的讲话[N].人民日报，2020-3-7.

[8]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].北京：學习出版社，2018.

[9]（美）塞德希尔·穆来纳森，埃尔德·沙菲尔.稀缺：我们是如何陷入贫穷与忙绿的[N].杭州：浙江人民出版社，2014.

[责任编辑：刘 斌]