治理视角下的审计整改机制研究

马海云

摘 要：结合审计整改治理效能，从整改主责单位和审计部门出发，分析了审计整改难的原因，提出了建设治理导向的审计整改机制的具体对策，包括审计整改结果公开、建立整改联动机制、细化整改制度体系和明确整改评价标准等。

关键词：审计治理;审计整改;机制

1  问题提出

2015年，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件颁布，明确提出要加强督促和检查，推动审计问题的整改。对于整改不力、屡审屡犯的机构，相关人员要与被审计单位主要负责人进行约谈，严格追责问责。建立了到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制的总目标。

2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域的政策措施和制度规则。可见，完善审计整改工作并强化审计整改是当前工作的重中之重。

蔡春（2012）[1]认为，国家审计是基于公共受托经济责任关系而建立的治理机制，通过监督、鉴证和评价等功能，缓解因代理问题导致的权力滥用和利益矛盾，促进公共受托经济责任全面有效履行。崔雯雯（2016）[2]认为，国家审计在国家生存、发展和治理的进程中都发挥着基础和关键作用，是国家治理的基石和重要保障。任何组织都有全面且有效履行其承担的受托经济责任的义务。为保障受托经济责任有效履行，任何组织都需要建立恰当的治理结构和治理机制，以解决普遍存在的逆向选择与道德风险等问题。根据受托经济责任观，审计的本质目标是保证和促进受托经济责任的全面有效履行。健全的治理机制离不开审计监督。

完善的审计整改机制能够提高整改的效率和效果，是发挥审计治理效能的基础[3]。在审计中发现问题只是审计的起点，提出整改建议和纠正审计发现的问题才是审计监督的目标。审计整改是落实审计结果最直接有效的措施之一，也是发挥审计治理效能的关键途径。审计能揭露治理体系中存在的问题，提出完善治理体系的建议。只有抓实审计整改工作，深入研究和采纳整改建议，才能真正发挥审计“免疫系统”的清除和修复功能，实现审计治理效能。

2  审计整改的治理效能

建立研究型的审计整改机制，定期分析审计问题、整改措施和整改效果，找出长期性和共性问题，深入挖掘问题背后的原因，为完善治理结构和发挥审计治理效能提供支撑。

2.1  调整组织架构，优化管理流程

一方面，在审计整改过程中不断研究分析组织架构和管理流程。对审计问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞等问题进行总结，找出优化组织架构和管理流程的方案，探讨部门职能调整或者建立新部门的意义。另一方面，定期梳理审计问题和整改情况。各业务主管部门及时研究审计整改过程中反映的典型性、普遍性、倾向性问题并将其作为采取措施、完善日常管理的参考依据。将优化组织架构和管理流程的思想融入整改建议和措施中，对审计整改中涉及的体制机制、历史遗留和其他疑难问题，与相关职能部门进行会商，研究解决措施，根除现有的体制障碍，发挥审计的建设性作用[4]。

2.2  完善制度体系，健全治理机制

通过审计整改，梳理制度体系之间的衔接性、契合性和配套性问题，落实深化体制改革的建议，及时清理不合理的制度和规则，完善制度缺陷，建立健全相关制度规定。针对制度中的薄弱环节和风险隐患，加大制度建设力度，提高各项制度的规范性和可执行性，通过审计监督完善制度体系，将制度优势转化为治理效能。此外，基于改革推进和创新发展实际，对于共性和频繁出现的新问题，依据管理需要建立新的制度加以规范和约束，不断完善并发展与实际相适应的制度体系。完善的审计制度体系可以为整改工作提供指导，应通过抓实审计整改夯实审计监督作用[5]。

2.3  规范权力运行，夯实决策执行

通过整改重大事项集体决策缺失问题，规范集体决策的形式，完善集体决策机制，将权力置于监督之中，杜绝“一言堂”现象，减少权力滥用。解决利益相关者权力运行监督机制缺失的问题，建立权力分散化运行机制和专门的权力监督约束机制，保障相关各方参与到治理体系中。追责、问责、整改不到位的领导干部，要承担相应的责任[6]。

在落实重大决策部署的背景下，针对决策执行过程中的薄弱和偏离环节立行立改，提高整改效率，保障决策执行过程规范有序。针对事后审计发现的不规范现象，积极采取措施，改善决策落实效果。此外，应根据决策落实和整改情况，分析决策的合理性和效益性，为决策者建言献策。

3  审计整改难的主要原因

当前，“屡犯屡审、屡审屡犯”现象依然没有得到改善，审计整改不彻底的现象仍然普遍存在。从审计整改主责单位和审计执行部门角度分析，审计“整改难”的原因如下。

3.1  整改責任不清，整改意识不强

对审计发现的问题进行整改是被审计单位的直接责任，但普遍存在被审计单位领导班子对审计整改工作不够重视、整改力度不足、整改效果不明显等问题。离任经济责任审计是针对前任领导干部履职情况进行的审计，该项工作存在整改责任由前任领导干部承担的认识误区，导致新任领导班子整改意识不强、整改动力不足[7]。

对于制度、机制类问题，审计单位难以单独完成整改，需要相关职能或专业部门积极配合协调，从宏观层面提出整改措施，健全相关机制。相关职能或专业部门普遍参与不足，甚至没有明确整改的倾向以及应该承担的整改责任，仅依靠被审计单位，整改力量有限。

3.2  重视不足，缺乏整改评价标准

审计部门仍然存在重问题发现、轻问题整改的思维，对问题整改缺乏指导、检查和督促，仅关注整改期满时的审计整改情况，对于未彻底完成整改的问题缺乏后续检查和督促。基于对被审计单位的信任，仅查看上报的整改书面材料，未深入核查审计问题的具体整改情况。同时，由于审计专业性的特点，被审计单位对问题整改的措施、程度和目标等模糊不清，对整改的意义认识不足，缺乏专业指导，直接影响审计整改的效果[8]。

被审计单位的情况存在差异，审计问题也不同。每个问题的整改完成标准需遵从具体问题具体分析的原则，因此审计整改结果也没有统一的评价标准。这必然导致不同的审计人员对审计整改结果的判断存在主观差异，影响审计整改结果的公正性、客观性、科学性，难以反映审计整改的真实情况。

4  完善审计整改机制的对策

基于审计整改难的原因，从以下4个方面探讨如何建立治理导向的审计整改机制，进一步强化审计整改工作，充分发挥治理效能。

4.1  审计整改结果公开

在不同利益主体相互合作的持续性过程中，利益相关者不仅是被治理的对象，也是治理主体。审计整改结果公开能让利益相关者参与到审计整改监督过程中，是审计整改工作接受舆论监督与支持的重要途径，是各方参与审计治理的渠道。公开披露整改结果意味着审计监督权的多元化，表明审计信息的公开度和审计的透明度增强。关注审计整改信息的反馈，使审计整改信息的传递和反馈成为利益相关者和审计部门之间相互沟通及影响的双向过程，能充分发挥审计治理效能。

根据审计整改效果进行分类公开。对整改完成情况较好的单位，以典型案例等形式上报有关部门并向社会公告。对整改完成情况较差的单位，通过公开审计整改结果，使其主动接受监督，增加整改主责单位的压力，使被审计单位和个人继续加大整改力度，提高整改效率和效果。

4.2  建立整改联动机制

通过向相关职能部门定期反馈审计问题，建立审计跟踪督促、纪检巡视等多部门联合督促整改的机制。组织人事部门将审计整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的依据，增加被审计单位的整改压力;巡视部门在巡视过程中检查并督促被审计单位的整改工作;纪检部门核查处理审计移交的问题并及时反馈给审计部门;财务和资产等职能部门积极为审计整改工作提供咨询和必要的工作支持。在明确各相关单位审计整改责任的基础上，建立上下协调、部门联动、层层压实的审计整改联动机制。

定期召开整改联席会议，由纪检监察、组织人事、财政审计、资产管理等相关部门参加，通过通报审计问题的整改进度和困难，研究解决措施，落实审计整改责任。

完善审计整改问责机制，明确各类审计整改工作的主责单位和责任人。对不按规定期限和要求进行审计整改的单位，由联席会议成员单位根据各自职能追究责任，必要时采取通报、约谈、批评等措施。重点约谈问题较多、整改难度较大的单位负责人，加强部门间的协同配合，形成工作合力，有力解决审计整改出现的问题。

4.3  细化整改制度体系

将审计整改的相关内容通过法律法规进行明确规定。以制度提高审计整改的权威性，强化审计整改工作的严肃性，是提升审计整改工作质量和效果的必要前提。

一是从应承担的责任、整改工作程序、整改的时效及标准、相关职能部门必须履行的义务以及采取的强制手段等方面，明确各部门的权限和责任，强化整改意识。

二是建立整改责任追究机制。针对被审计单位存在的延期或拒绝整改、其他职能部门拒绝配合审计部门整改跟踪检查等情况，出台具体的处理方案和依据，从制度上排除整改过程中的“绊脚石”。

三是在整改制度中明确持续监督机制。既定整改期限过后仍未整改完成的，要继续监督整改直至整改完成。消除前紧后松的情况，在后续审计中加大对以往审计整改情况的督促检查力度，将以前年度审计整改作为审计重点之一，详细核查前次审计问题的整改情况。

按照审计全覆盖的工作要求，审计类型越来越多，经济责任审计、财政资金审计、资源环境审计、重大政策落实跟踪审计等均不可或缺，相应的整改工作对于實现审计治理效能必不可少。整改制度建设中要注意区分各类型审计整改的特殊性，在规定的基础上细化各类整改难点的制度约束。

4.4  明确整改评价标准

审计问题描述和责任界定是整改工作的基础。细致可行、层次清晰的审计建议能有效降低整改难度，降低个人主观影响。审计项目组成员共同讨论确定整改完成标准，并在审计报告中予以明确，既便于整改工作的指导和检查，又提高了整改结果的客观性和公正性。因此，审计报告阶段应综合考虑整改效率，提高审计报告的层次，为后续整改工作做好铺垫。一方面，在提高发现问题有效性的基础上，在审计报告中细化整改建议，提高审计建议的针对性和可操作性，针对具体问题明确整改标准。根据审计过程中对组织实际运行情况的了解，明确各相关单位的整改范围。另一方面，对于细小问题，应在审计执行阶段实行立行立改。对于复杂问题，由项目主审负责指导、检查，要特别关注既定整改期限仍未完成的问题，持续督促各责任单位，直至完全整改到位。

参考文献：

[1]蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角[J].审计研究，2012（1）：6-11.

[2]崔雯雯，张立民.论国家审计是国家治理的基石和重要保障[J].当代财经，2016（5）：120-127.

[3]张立民，许钊.审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究[J].审计研究，2014（1）：9-17.

[4]俞金华，高梦霞，陈洁.国家治理视角下加强审计整改的思考[J].中国内部审计，2014（2）：85-88.

[5]黄溶冰.国家审计质量与审计整改机制[J].湖湘论坛，2018（3）：104-113.

[6]张燕.高校内部审计整改机制存在问题研究[J].时代经贸，2020（10）：73-74.

[7]赵城晖，程凯.内部审计整改机制构建研究[J].审计与理财，2020（1）：52-54.

[8]冯中强.对内部审计整改机制的思考[J].商业会计，2014（17）：75-78.