美国城乡公共资源的制度建设研究及启示

黄淼

摘 要：我国当前城乡公共资源存在显著不均衡，研究美国在促进城乡资源均衡配置上主要通过城乡相互促进以及制度政策的支持等方面实现了资源配置的有效均衡，借鉴美国城乡公共资源配置上的有益经验，对于推动我国城乡公共资源配置均衡，促进社会主义和谐发展具有重要意义。

关键词：美国  城乡公共资源  政策

中图分类号：F312.2 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）07（a）--02

新中国刚刚成立时，基于当时的异常复杂的国际形势以及我国刚刚建立的背景下，制定出优先发展重工业，由农业支持工业，农村支援城市的国家发展战略。为快速建立起工业体系，发展工业现代化做出了卓越的成绩，也符合当时历史时期的选择。但是，在工业化快速推进的过程中，我国城市公共资源得到了极大的丰沛，城市和农村的二元经济体制愈发清晰，政府投入在城市化、工业化建设上的资源远远超过农村，使得我国在经济快速发展的大环境下，农村的资源配置却被忽视，导致城乡公共资源出现明显失衡的状况。2017年中央财政的总支出约为3万亿元，而中央财政对农业综合开发的资金投入则为386亿元，占比仅为1.3%。这个比例很好地说明了我国当前城乡资源配置失衡的问题。城镇地区在国家经济战略的支持下，经济、文化、教育、基础设施等方面发展都非常迅速，有效地实现了现代化的进程，推动了劳动生产率、资本积累率的快速提升。与此同时，乡村地区由于缺乏相应公共资源的倾斜，仅仅依靠传统的农耕方式进行生产，使得经济发展、文化建设、教育水平、基础设施建设等方面都处于较缓慢发展水平，带来的劳动生产率低下、发展效率不足、人员大量流失、城乡公共资源不均衡状态显著。

西方国家由于现代化的时间较早，有较为强劲的经济实力和物质基础作保障，相对而言西方发达国家的城市和农村差距较小，城乡一体化也进一步得以实现。通过对于西方国家城乡公共资源配置的分析，发现西方发达国家在现代化发展过程中，尤其是美国政府密切关注城乡公共资源失衡的情况，并对城乡公共资源的配置作出了合理有效地调整，促进城乡之间的发展差距进一步缩小，并实现了城乡共同发展的目标。基于此种成功经验，可以指导中国城乡公共资源配置的合理化调整，为中国实现城乡公共资源均衡提供经验支持。

美国在19世纪70年代以前，农村人口占美国全国总人口数的七成，随着第二次产业革命的影响，美国进入到高速发展的工业化时期，众多的农民从农村来到城市，为工业社会发展提供了劳动力支持。同时，美国的农村经济也在政府相关政策的影响下得到了快速发展，城乡一体化水平得到提升，农村和城市基本实现同步发展。美国政府在实现城乡资源配置均衡政策上，主要表现在以下几方面。

1 城市农村相互促进

（1）合理的土地规划。19世纪70年代，在美国西部大量荒地未被开发的情况下，美国制定了《宅地法》，将这些荒地以较低廉的价格卖给美国公民，并同时规定在该土地上进行5年以上的农业生产，就可以将土地归个人所有，刺激了大量美国人投身于西部荒地的开发中去，既有效利用了土地资源，促进了农业经济的快速发展，又为当时美国工业经济的腾飞提供了农业支持和物质基础。在这个过程中，美国西部农业的发展，美国的工业现代化提供充足的粮食供给和原材料，推动工业化的快速发展;同时工业化机器制造业的进步，又推动了农业现代化和机械化的进一步发展。农业由于机械化的推进，农村经济得以快速增长，工业和农业在这样的相互作用中协同进步。

（2）政府加大对农业的公共资源供给。在促进和发展农业的过程中，财政转移支付也开始向农业和农村倾斜，为了促进农村劳动生产率的提高，将这些政府投资用于农业的基础设施建设，包括交通、电力、水利设施等方面，还有基础教育的投入也大大提高。同时，政府鼓励将研制出的良种、农业机械以及农药新品种用于推广，将工业成果转化到农业发展中，为农村经济的进一步发展起到了推动和促进作用，大大增强了农业发展活力。美国农业生产总值由19世纪年产值16亿美元，增加到20世纪初的47亿美元，在几十年的发展历程中，既促进了农业生产水平的提高，又支持了美国工业化的快速发展，工农共同促进，协同发展。

（3）加强农村基础设施的投入。在美国大力发展工业现代化的同时，对于农村基础设施建设，尤其是公路和铁路方面的建设，投入了大量的财政支持。同时通过国家大量资金投入，支持信息系统的硬件建设，通过采用共享使用的方式降低成本，推动信息化建设在农村的推广和实现。以农业部为主导，形成了一整套有效和真实的信息采集、分析和发布的制度体系，联邦政府每一年支出约十亿美金，用于信息化建设中，这一比例达到了美农村行政事业经费的十分之一。通过交通运输网络及信息化建设的推动，将美国农业生产产品快速转移到城市中，保障了城市的物质支持，同时又以工促农，推动了美国农业基础设施的快速发展，保障了美国城乡公共资源的均衡配置。

（4）加大对农产品的保护政策。一方面通过提高农业进口关税，将本国农产品设置在合理的保護范围内，不受到外国农产品低价冲击;另一方面，也进一步加大本国农产品的补贴，促进本国农产品大量出口，这些措施共同促进了美国农业生产的快速发展，推动了农业高收益率，对于农民收入也起到了推动作用，使美国农村经济发展有了资金的原动力。同时农民在有效收入的促进下，主动参与到农村基本公共资源的提供中，推动了城乡公共资源的进一步均衡。

2 制度政策的支持

（1）积极的财政政策。积极的财政政策对于刺激经济的作用是有目共睹的，在均衡城乡公共资源的做法上，美国为了刺激发展较弱的农村经济，也采取了积极的财政政策，主要用于公共资源的建设上。美联邦政府用于农业公共资源投资，从第二次世界大战前的10亿美元/年的投入发展到20世纪50年代的50多亿美元，20世纪90年代超过200亿美元/年，农业投资总额呈现数倍的增长趋势，到21世纪初已经达到359亿美元的投资，在美国所有政府投资中位列第二，仅次于国防方面的投资。基于这样大力的财政政策支持，美国农村公共资源投资发展迅速，农村公共设施建设快速成长，农民的生活水平和生活质量也有了显著提高，农村的公共资源配置状况相较于城市公共资源配置情况提升较快。

（2）农村公共资源投资的税收补贴和优惠政策。在税收制度建设上，美国有较为健全的制度和征收方法，高效的税收征管也促进了美国公共资源的投入力度。但是在农村公共资源建设方面，美国采取了对农村投资税收减免或者优惠的政策，鼓励社会资源向农村公共资源建设倾斜，促进美国农村公共资源的有效提供。同时，由于农业自身的弱势性和抵御风险能力差等因素的影响，美国政府通过了农村社会保险，特别是种养保险的制度，对美国的农业可持续发展提供相应支持，避免农业生产过程中的自然灾害和生产的不稳定性。美国农场主缴纳保险费，政府通过补贴的方式促进农业保险的推行，补贴的额度甚至达到所需缴纳保险费的五至八成。对于一般的农作物灾害类保险，政府补贴比例为53%，而对于重大灾害类的保险，则由政府全额进行补贴。为了促进保险业向农村地区倾斜，政府对于保险公司提供农业相关保险的，给予税收方面的优惠，可以部分或者全部的免除当年税赋。在1996—2000年的这五年时间里，美国联邦政府向农民支付了616亿美元的现金，之后的2002—2011年的十年，美国联邦政府向农业提供了高达1900亿美元的巨额补贴。这一政策的实施，一方面保障了农业生产的顺利推进;另一方面稳定了农业生产者的积极性，保证了农业的可持续发展，促进了农村公共资源投入的有效回报。

（3）农村公共资源建设的筹融资制度。为保证农村公共资源的有效投入与发展，美国政府还设立了专门针对农村建设的筹融资制度，政府通过政策性的农业金融机构发放低息或者无息贷款，鼓励农民增加农业方面的投入，要求金融机构为农业发展提供稳定的资金来源，保证农村公共资源建设的资金供给，促进农村基础设施的完善和农村经济的发展。

（4）建立和完善农村公共资源建设法律制度。为了保证农村经济的稳定和农业的相互促进与发展，美国政府专门针对农村公共资源建设，制定了一系列的法律法规：美国针对乡村开发的政策可以从1936年通过的《农村电气化法》作为开端。之后，联邦政府陆续出台了《农产品信贷公司特许法》《联邦农业完善和改革法》《农业安全与农村投资法案》等一系列法律。1990年通过的《粮食、农业、保育和贸易法案》，内容涵盖基础设施投资、自然环境保护、商业服务合作、社区可持续发展等方面，通过立法形式规定了农村教育和经济发展要有效利用电讯设施的发展来带动，对于偏远的农村教育，可以依托现代信息技术的发展同发达地区的城市学校有效联系，通过法律手段实现了农村城市教育资源不均衡的协调，也带动了农村基础设施建设的发展。1994年美国《农作物保险改革法》将保险政策进一步修订，通过附加保险、巨灾保险集体保险和非保险作物保障计划等一系列有利于农业的政策，进而取代了政府对于农村的救济计划。2000年美国政府颁布的《农业风险保护法》，将保险费的补贴比率调高，使得农民投保成本进一步减小，促进了对农业风险的保障。在农业保险的运营中，由商业保险公司具体运营，负责承保、调研、查验及理赔的相关工作，政府则从经营者的角色中撤出，强化制定规则与监督监管的职能，保障农村保险市场的良性运转。2002年通过《农场安全与农村投资法》，投资10.3亿美元，通过大幅度增加农村电讯、饮水等基础设施投资，發展农村加工业和扶助农村创业活动来改善农村生活，为农村地区创造更多的就业机会。法律的强制性保障了美国乡村发展政策资金投入的连贯性和平稳性，避免了资金因外界因素的变更而发生变化。

总结美国在城乡公共资源配置上的成功经验可以看出，美国在城乡资源配置上注重城乡共同发展，并对农村进行了一系列制度倾斜，促进了农村经济的发展，并推动农村公共资源进一步向城市看齐，实现了城乡公共资源的合理配置。

参考文献

王胜利，张敏.美日城乡资源配置制度经验与启示[J].人民论坛，2014（32）.

程又中，胡宗山.国外农村建设的经验教训[J].当代世界与社会主义，2007（02）.