以风险评级助力地方政府债务风险管控

马文扬　刘迪

【摘要】地方政府债务风险的聚积映射出中国特色经济增长轨迹， 防范化解地方政府债务风险， 必须深刻把握十九大报告提出的“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”的内涵要求。 从地方政府债务风险管控实际出发， 构建量化评级模型， 并对各省风险进行量化评级。 研究发现， 当前我国地方政府债务风险水平总体可控， 但出现了中高风险评级地区有所聚集、风险地域分布呈现“两点集中”特征， 其中发展强势的核心地区抗风险能力较强。 根据分析结论， 提出建立地方政府债务全面风险管理体系、培育地方政府运用核心资产价值循环驾驭债务风险的硬实力、提升地方政府有限债务空间的使用效率、重塑地方政府政务金融资本化生态、消除地方政府债务风险积聚的内在基础等建议。

【关键词】地方政府债务;风险管控;风险评级;供给侧

【中图分类号】F810.7      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）14-0145-8

一、 引言

当前正值我国经济发展调结构、转方式、切动能、增质效的关键时期， 经济发展迈入新常态， 经济增长逻辑逐步转换， 经济金融领域正在经历一场深远而根本性的变革。 在这一关键时期， 经济金融领域中一些长期性、结构性、聚积性问题， 在新冠疫情等外部极端事件的冲击下， 极易演化成为重大系统性风险， 必须给予高度重视。 地方政府债务风险即为脆弱的风险点之一， 其根源于经济高速增长后的结构调整， 萌发于分税制改革后和新《预算法》颁布前的强劲城镇化发展， 聚积于土地作为核心资产的经济边际贡献度弱化。

伴随着经济增速的趋缓， 以“土地”为核心资产的价值循环对经济增长的边际贡献逐步降低， 部分地区出现了“土地整理—出让”与“土地融资—基建投资”旧融资通路不畅的困境， 地方政府全口径债务风险不断蓄积。 地方政府全口径债务风险， 即地方政府显性债务风险和隐性债务风险。 在新《预算法》实施以后， 地方政府的显性债务风险主要指地方政府无法按期偿付地方政府债券而造成损失的风险。 地方政府隐性债务风险， 主要指地方政府及信用高关联性主体， 以政府违规增信、伪购买、PPP刚性支付、兜底抽屉协议等不规范融资方式沉淀的债务偿付风险[1] 。

地方政府债务风险管控方面， 在显性风险得到规范的疏导管控的同时， 隐性风险呈现出复杂化、隐匿化的膨胀趋势， 地方政府债务风险评级以及相应的管控机制亟待建立与完善[2] 。 地方政府债务风险评级即通过对地方经济发展实力、财政实力、全口径债务水平、金融结构等可能影响被评对象风险等级的诸多因素进行分析研究， 综合判断地方政府按时偿还债务本息的意愿与能力， 用直观的层级划分加以表示， 为投资策略与政府政策提供决策依据与参考。

在此将地方政府债务风险评级边界作如下界定：一是本文研究的地方政府债务风险为地方政府全口径债务风险， 即地方政府显性债务风险和隐性债务风险; 二是地方政府债务风险评级揭示的是地方政府全口径债务偿付风险， 即地方政府无法按时偿付债务本金及利息的风险， 而不是外部风险、政治风险等， 尽管这些风险也可能导致地方政府债务风险; 三是以地方政府偿还债务本息的意愿与能力作为评价的落脚点， 而不是政绩或价值等， 由于偿还意愿多受法律合同约束， 且以償还能力为基础， 这里的重点在于对能力的判断， 关注的是地方政府未来收入流覆盖债务支出流的能力。

党的十九大报告把防范化解重大风险摆在三大攻坚战之首。 今年年初， 习近平总书记在重要讲话中强调“各级干部特别是领导干部必须增强谨慎之心， 对风险因素要有底线思维， 对解决问题要一抓到底， 一时一刻不放松， 一丝一毫不马虎， 直至取得最后胜利”。 基于此， 本文根据地方政府债务风险管控现状， 选择“低数据量级”风险计量模型作为量化评级基础模型， 进行地方政府债务风险计量， 并基于计量结果分析风险分布特征， 形成风险评级分类， 并提出政策建议。

二、 地方政府债务风险评级建模及数据检验

地方政府债务风险评级可划分为定性评级与定量评级两类[3] 。 定性评级主要用于数据积累不足、质量不高、难以量化的低层级地方政府债务风险评级; 定量评级即量化评级， 可以在数据质量相对完善的条件下使用， 主要依据地方政府全口径债务风险的偿付概率划定风险等级。 本文将运用定量分析框架实施地方政府债务风险评级， 围绕关键风险因素， 定量划定风险等级。

1. 地方政府债务风险评级建模环境。 从地方政府债务风险建模的要件环境看， 我国对地方政府债务监管的政策要求近年来变化较多， 相应的数据统计口径标准缺乏统一性; 规范化、制式化的数据收集工作起步较晚; 整体数据无论从量级还是有效性上都很难适用于复杂模型， 也不适宜作正态、对数正态、T分布等强分布假设。 因此， 需要结构相对简单、假设条件相对宽松、对数据质量要求相对不高的模型来解决地方政府债务风险评级问题。

COX模型在精算实务中是应用于生存数据分析的重要模型， 此模型对于数据量级要求不高， 对于分布也无强假设， 其可识别影响风险事件发生的相对因素， 进而形成对整体风险程度的判断[4] 。 综上， 本文选择COX模型作为地方政府债务风险量化评级模型。

2. 地方政府债务风险测度与基本假设。

（1）风险测度。 因政府长期的偿付困境难以用数据度量， 我国地方政府长期偿付困境也难以在短时观测期内捕捉到， 本文将地方政府债务风险界定为：在未受到外部极端系统性风险冲击的条件下， 地方政府当期显性、隐性债务责任无法按期履约还本付息的可能性。

在模型中， 将地方政府债务风险作如下赋值：出现风险：“地方政府当期债务偿付敞口高于当期财力”赋值1; 未出现风险：“地方政府当期偿债数额低于当期财力”赋值0。

当期债务偿付敞口=政府债券当期本息偿付额+可统计的城投债当期本息偿付额+可统计的地方政府平台非标及融资租赁当期本息偿付额

当期财力=当期全省一般公共预算收入+当期中央预算补助收入+政府基金性收入+中央政府性基金预算补助收入

（2）样本选取。 在样本选取方面， 省、市、县等多层级行政区划政府债务数据因可获取问题而存在建模困境， 在此将研究边界框定为省级行政区。 综合地方政府债务管控的政策文件、统计规则与数据收集情况， 将2016年1月1日 ～ 2019年12月31日作为整个数据观察期。 在删失数据与非删失数据中按照2∶1随机抽取， 将样本总体分为建模集和检验集。

（3）基本假设。 假设：在特定时段中观察N个地方政府债务风险情况， 每一个地方政府债务风险概率与基础危险函数h0（t）呈比例关系， h0（t）是能够反映总体地方政府债务风险水平在不同经济周期下的总体走势函数。

3. 地方政府债务风险评级模型结构。 地方政府债务风险i在t时刻瞬间触发风险可以用下列危险函数来表示：

则[0，T]时期内地方政府债务不出现风险的概率为：

其中：b是1×p维回归参数向量;    是1×p维协变量向量， 协变量定义为任何影响风险概率的因素， 如债务率、负债率等， 反映在模型中， 协变量所起的作用是将地方政府债务特征及相关信息数据化; 各种因素对地方政府债务风险概率的总体影响由向量内积（b，   ）来体现; h0（t）为基本危险函数。

假设特定观察期内， 观察N个地方政府债务履约情况， 累计出现k次偿付风险， 其出险时间为t1，t2，…，tk， 在tj时刻观察到dj次债务偿付风险， dj≥1（1≤dj≤k， 1≤j≤k）。 令R（tj）代表在tj时刻之前观察到的所有正常偿付债务的地方政府个数。 在此， 允许观察计划中存在由于数据统计缺失等情况造成的减员， 如果减员时间也出现在tj， 则假设地方政府债务偿付风险出现在减员之前。 sj记为在tj时刻违约dj个地方政府债务风险情况的协变量之和。 则偏似然函数为：

4. 地方政府债务风险评级模型指标选取。 在地方政府债务风险评级指标选取方面， 需综合考虑地方政府债务风险数据可得性、统计口径一致性、风险因素相关性[5] 。 借鉴金融界和学术研究中评估地方政府债务风险的关键性指标， 选用如表1所示的指标作为风险因素指标。

（1）经济发展类， 选取GDP增速指标。

GDP增速=（当年GDP/上年GDP）-1

（2）债务负担类， 选取债务率、负债率、债务依存度三大指标。

债务率=地方政府债务余额/当年政府综合财力， 旨在测量当地债务规模与偿付实力的对比情况， 一般此类指标值在90% ～ 150%区间内。

负债率=地方政府债务余额/各地GDP， 国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的60%作为阈值。

债务依存度=当年地方政府债务收入/当年财政支出总额， 其中分母取地方政府一般预算和基金收入之和， 分子为当年地方政府债发行量（显性债务）和总债务增量。 该指标衡量财政支出对债务收入的依赖程度， 国际上公认的债务依存度安全线为15% ～ 20%。

（3）财政实力类， 选取财政自给率、财政收入增速指标。

财政自给率=地方财政一般预算内收入/地方财政一般预算内支出， 该指标评价地方财政的“自我造血能力”。 财政自给率越大， 地方政府对中央财政转移支付的依赖越弱， 地方经济越繁荣。

财政收入增速=当年财政收入/上年财政收入

（4）金融结构， 选取信贷密度、信用利差和贷款依存度指标。

信贷密度=（某年某区域信贷资源规模/某年某区域隐性债务规模）/（某年全体区域信贷资源规模/某年全体区域隐性债务规模）， 该指标衡量区域银行信贷资源的集聚程度。

信用利差， 即特定行政区域内有发债记录的城投平台债券信用利差中位数。

贷款依存度=贷款规模/各地GDP

（5）负面信息， 选取非标违约指标。

非标违约， 即各行政区域内， 地方政府债券、城投债、地方政府融资平台非标投资与资管产品等违约信息， 以违约信息个数记录。

5. 地方政府债务风险评级模型数据检验。

（1）显著性。 在此， 需要对风险评级模型指标的显著性差异进行检验， 剔除一些对于地方政府当期偿付困境影响不足的指标， 优化模型因变量。 在此采用 Kruskal-Wallis非参数检验法对地方政府债务风险影响指标进行检验， 检验结果如表2所示。

经检验， 在90%的显著性水平上， 上述10个指标中债务依存度（X3）、财政收入增速（X5）这2个指标被剔除， 其余8个指标可以用于模型构建。

（2）多重共线性检验。 由于样本量有限， 协变量参数较多， COX风险模型应用于地方政府债务风险评级前需做多重共线性检验， 各个指标之间存在的共线性需要通过技术处理， 实现数据降维， 提高模型准确性。 在此， 用SPSS软件对前述通过显著性检验的8个风险因素协变量指标进行Pearson相关性分析， 将相关系数绝对值大于90%定义为高度相关， 可能存在正相关或负相关情况。 处理多重共线性， 需要在高度相关的双变量中优化择一。

如表3所示， 存在高度相关的变量包括负债率（X2）和贷款依存度（X8）这一对指标， 结合前次显著性检验及地方政府债务风险研究前期显著性检验参数， 选取负债率作为后續检验指标， 剔除贷款依存度指标。

（3）PH检验。 在将COX模型用于地方政府债务风险评级建模前， 需要对所使用的数据进行PH检验， 以检测数据变量的比例风险假设是否被满足。 应用“R”基于scaled schoenfeld residuals进行PH检验， 对于拒绝原假设的情况， 对应P值会较小。 如表4所示， 需剔除GDP增速（X9）这一指标。

6. 地方政府债务风险评级参数厘定。经过上述多重数据检验， 筛选出以下6个用于计量地方政府债务风险评级的主要指标， 分别为：债务率， 负债率， 财政自给率， 信贷密度， 信用利差， 非标违约。 现在运用SPSS进行COX参数估计， 结果见表5。 在数据检验、优化处理基础上， 运用向前逐步回归， 以统计量显著性逐步优化模型， 并逐步迭进式删除备选协变量。 在此， 将显著性水平接受阈值设置为10%、退出阈值设置为15%， 满足阈值要求的协变量最终进入模型。 经拟合， 非标违约（X10）Wald检验值达到退出阈值， 从而剩余5个指标最终进入模型。

三、地方政府债务风险级别划分及量化评级分析

（一）地方政府债务风险级别划分

根据地方政府债务风险量化评级建模结果， 将各省2019年末数据代入COX风险评级模型， 即可清晰划分各省债务风险的相对水平。 现将风险划分为高危、中危、低危、安全四级， 分别对应各省地方债务风险相对分级水平， 具体如表6所示。

（二）地方政府债务风险量化评级分析

1. 地方政府债务风险评级整体特征。 从整体看， 地方政府债务风险分布呈现三个特征：

（1）中高风险区形成聚集态势。 地方政府风险的区域分布向高危、中危聚集， 风险水平较低的地区数量占比偏小， 处于安全水平的城市数量更为稀少。 具体来看， 高危地区8个， 中危地区11个， 低危地区9个， 安全地区3个。 就风险相对水平看， 中危地区地方债务风险水平为高危地区的69.0%， 低危地区地方债务风险水平为中危地区的72.7%， 安全地区地方债务风险水平仅为低危地区的50.2%。

（2）风险的地域分布呈现“两点集中”态势。 东三省及西部地区“两个区域点”风险水平凸显， “东三省”地方政府债务风险水平较总体均值高57.8%， 西部省份地方政府债务风险水平较总体均值高22.9%。

（3）发展强势的核心地区抗风险能力较强。 经济量级上核心城市与欠发达城市之间的高低分化， “北上广”核心地区地方债务风险水平仅为非核心地区的38.7%。

2. 地方政府债务风险评级划分情况。 ①高危地区：黑龙江、贵州、辽宁、吉林、云南、青海、宁夏、甘肃; ②中危地区：内蒙古、重庆、四川、广西、陕西、湖南、天津、江苏、山东、山西、河北; ③低危地区：新疆、江西、安徽、河南、湖北、浙江、海南、福建; ④安全地区：广东、北京、上海。 具体见下图。

四、 加强地方政府债务风险管控的政策建议

1. 在“双支柱”调控总框架下， 建立以风险评级为核心的地方政府债务全面风险管理体系。 地方政府债务风险评级与管控， 必须着眼于全球化和结构转型的经济发展趋势。 党的十九大报告特别提出， 要“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。 在宏观经济运行调控的大背景下， 地方政府债务风险管控应基于系统化视角统筹考量， 将“以风险评级为核心的地方政府债务全面风险管控体系”的建立融入货币政策和宏观审慎政策“双协调”的总体框架下， 建立“稳妥应对、分类施策、统一协调、多策并举、循环往复”的地方政府全面债务风险管理机制。 特别是要结合风险评级的结果， 分类有序地推进这一管理体制的建设、完善。

（1）稳妥应对， 即应站在经济发展与宏观调控全局视角看待地方政府债务风险， 正确认识地方政府债务与经济周期性发展的辩证关系。 清醒认识地方政府债务风险维控与周期性政策调控的潜在联系， 顺势而为， 化风险压力为竞争实力， 把地方政府驾驭债务风险的能力练就成推动地方经济发展的硬实力。

（2）分类施策， 即实施地方政府债务风险的分级分类管理。 结合政策调控周期情况， 依据风险高危、中危、低危和安全的分级分类， 充分考量经济发展与区域发展的脆弱节点与薄弱环节， 出台有针对性、差异化的债务管控政策和平台转型政策。

（3）统一协调， 即以“一盘棋”的全局视角看待债务风险问题。 综合财政政策与双支柱调控框架， 统筹协同， 自上而下形成一致的地方政府债务风险策略取向， 债务风险管理目标要与其他政策目标之间确保协调一致性。

（4）多策并举， 即在地方政府债务风险的缓释化解环节， 既要有稳扎稳打的“苦功夫”， 又要有灵动创新的“巧办法”。 对于典型个案， 要重视运用保险、对冲、结构化等多种创新方式探索缓释风险的新路径， 通过建立市场化的风险补偿机制， 达到转移风险的目的。

（5）循环往复， 即指地方政府债务全面风险管理是一个动态的循环机制。 通过不断地吐故纳新， 能够充分提高地方政府债务风险管理的准度和精度。

2. 在经济增长动能切换中， 分级有序培育地方政府运用核心资产价值循环驾驭债务风险的硬实力。 地方政府债务风险评级既是债务风险绝对水平的计量， 也是地方政府资产部署能力的评测。 要从根本上化解地方政府债务风险， 必须深刻认识习总书记在十九大报告中提出的“创新是引领发展的第一动力”和“深化供给侧结构性改革”的内涵， 从宏观发展全局出发考量区域经济增长中的动能切换与要素转换问题， 从根本上改变政府投融资的价值逻辑， 切换地方政府债务偿付模式， 在经济增长新常态下锤炼利用核心资产价值循环驾驭债务风险的硬实力。

（1）深刻把握经济转型大势中的核心资产升级趋势。 随着供给侧结构性改革和创新型国家建设向纵深推进， 我国经济发展的核心资产需要从城镇化阶段的“土地”类重資产类型升级成“创新要素”类轻型资产。 地方政府要从“创新紧迫程度、先发垄断优势、制度弹性优势、潜在市场规模、行业景气程度、内生性增长动能”等多角度、全方位摸排、审视区域核心资产潜能， 优化新型轻资产运行生态， 抓好传统核心资产和新型核心资产平衡循环， 改变“重兜底、重土地”式的单一区域资金融入逻辑， 以全类型核心资产经营带动资本聚积与经济循环优化。

（2）抓好地方政府融资平台转型主线， 从土地价值循环升级为土地与新型核心资产股权价值双循环。 地方政府融资平台转型是两大思维锤炼的关键实践环节。 推动地方政府融资平台转型， 即推动其属性转换， 大方向就是要将地方政府融资平台从基础设施投资基金转化为私募股权投资基金， 融资平台盈利逻辑和隐含的隐性债务偿付逻辑从单纯的土地价值循环， 升级为土地与新型核心资产股权价值双循环。

具体来说， 就是要站在全周期角度， 协同宏观调控政策， 根据2015年债务甄别后地方政府平台公司不再承担地方政府融资职能的要求， 聚焦核心资产逻辑， 在平台转型上“有保有压”。 一方面， 培育一批具备向私募股权基金转型潜质的优质平台资源， 并为其锻造核心竞争力、深挖区域内股权价值、完成资本化转型创造条件。 另一方面， 进一步压缩没有优质资产、没有核心业务、管理水平不高、主要依靠政府财政补贴的地方政府投融资平台信贷规模， 促进其转型发展， 进行平台间的合并、资产重组， 或者予以撤销， 及时清理僵尸企业， 优化投融资平台的数量， 遏制低效投资引致的地方政府隐性债务的蔓延。

3. 在债务压力聚积环境中， 分类施策提升地方政府有限债务空间的使用效率。 地方政府债务风险评级的结果映射出我国地方政府债务风险已经呈现出“地域上两点集中”“经济总量上量级分化”的趋势。 对于风险聚积区域来说， 债务安全边际空间已较为有限， 化解地方政府债务存量与增量风险的任务尤为紧迫， 必须从提高政府投资水平、压存量、控增量等多维度， 多策并举地提升地方政府债务使用效率。 从凯恩斯经济学的角度看， 地方政府投资就是将超额的储蓄进行投资， 从而维护宏观经济的平衡。 良性的宏观平衡下才有良性的财政平衡。

（1）整体谋划分类施策， 设定存量风险化解目标。 尽管目前存在经济增长下行压力， 对于地方政府债务的存量风险要整体谋划， 明确时间节点， 分类别、分地域、分步骤、顺周期地有序推进化解。 如以2015年債务甄别为起点， 用10年左右的时间初步完成存量风险化解。 聚焦存量债务风险的两类问题， 一类是因过剩、低效投资引致的终极风险问题， 另一类是因价值链条不畅引致的短期流动性问题。 根据地方政府债务风险问题分类、程度分级， 从价值链条不畅的流动性问题入手， 从财政经济实力雄厚、承受能力较强的安全区域和低危区域入手， 按照核心资产价值循环逻辑， 加快价值链整合及投融资平台的转型发展， 多策并举带动存量风险化解。

（2）增量风险控制关口前移， 从根本上抑制中长期债务风险。 增量风险控制关口前移， 就是要从根本上控制地方政府债务终极风险的增量空间， 而非用“借新还旧”等短期风险转化中长期风险的方式调整债务风险期限结构。 从根本上看， 中长期地方政府债务风险大小不取决于债务规模大小， 而取决于债务资金使用是否有效[6] 。 因此， 要科学界定并严格控制政府投资范围和重点， 建立政府投资范围和效果的评估机制， 努力提高债务资金使用绩效， 提高国民经济整体效益， 增加税源， 增强地方政府还本付息的能力， 从根本上抑制地方政府债务中长期风险。

（3）建立债券资金使用绩效评价制度， 构建绩效评价指标体系。 建立健全地方政府债券资金使用绩效评价制度， 构建一般债券资金和专项债券资金绩效评价指标体系。 就一般债券资金而言， 通过评价指标， 重点考核建设的紧迫性、使用债务资金的必要性， 资金安排是否符合预算、拨款是否及时合理， 有无闲置挪用或者其他违法违规等现象， 资金使用能否达到预期的社会、政治、生态和经济效益， 能否形成优质公益性资产， 以解决在债券期限长达20年的情况下债务资金代际偿还的公平性问题。 就专项债券而言， 除考虑一般债券资金同样的决策指标、过程指标外， 还应通过评价指标， 重点考核项目经济效益、社会效益、政治效益和生态效益， 特别是经济效益指标是否达到预期目标。 此外， 应重视评价结果的运用， 根据债券资金使用绩效评价结果， 对项目建设单位进行相应的奖惩， 并调整下一年度债券发行额度的分配。

（4）加强期间管理， 确保融资与收益的平衡映射。 严格专项债券资金使用的项目管理， 保证用项目的收益偿还债券本息， 发行债券资金可以用一个项目， 也可以多个项目发行一笔债券。 保证债券资金与项目之间关系清晰， 项目收益和债券融资保持平衡。 一般不允许打包发行债券或者项目之间调剂收入。

4. 在债务风险防控实践中， 重塑地方政府政务金融资本化生态。 地方政府债务在风险特征上具有高度的金融关联性和系统重要性。 地方政府债务防控实践过程既是一个财政紧平衡下的收支优化问题， 更是一个深层次的区域资源金融资本化问题。

（1）改变债务偿付价值链条， 建立市场化补偿机制。 就政府的全口径债务偿付而言， 地方政府之前的“举债—偿债”模式是“举债获得现金——投资一级土地——国土部门获得土地产证——土地证变现获得现金”价值循环。 在经济转轨时期， “两点聚积”等债务高企区域， 这部分价值循环往往出现现金流流速降低、流量波动等问题， 推升五大风险因素水平， 地方债务偿付风险敞口因此而生。 在经济转型和金融创新更迭中， 地方政府需要利用债务风险的金融关联属性与系统重要性属性， 综合运用政务金融的结构力量， 依托资本市场， 以资本化思维， 将“举债—偿债”模式的价值循环再添一环， 即“举债获得现金——投资私募股权——并购市场退出获得股票——股票变现获得现金”的价值循环， 从新的双价值循环中， 实现市场化补偿机制。

（2）以精品投行为基点， 完善地方政府政务金融体系。 从国内金融机构运行看， 银行、信托、保险、证券、基金、AMC等主要组织形式中， 将政务金融作为战略定向选择的， 往往只有银行和少部分信托机构， 而且集中在城商行、农商行为主的区域金融机构， 其所提供的政务金融服务也往往较为单一。 但是， 系统精密的地方经济转型升级和复杂交错的地方政府投融资实践， 往往需要专业性强、技术水平高的投行机构参与， 而我国专注于地方政府政务金融的专业型投行相对缺失。 实践中， 政策性银行、城商行等机构在新型金融工具的创新与运用上相对滞后， AMC类机构在债券资金募集、资本化运作、价值链条梳理上能力相对不足。 因此， 应充分考虑定位于地方政府经济转型及投融资服务的政务金融精品投行在地方政府债务化解中的关键性作用， 充分发挥其在债券发行、债务置换重组、平台机构转型、资本市场推介、企业兼并收购及投资逻辑梳理、价值链条重塑等方面的专业能力。 对于政府投资对口的项目资金缺口， 可通过发行地方政府专项债筹集; 对于拉动地方经济转型过程中地方政府融资平台的资金缺口， 可由精品投行的债券、资产证券化、并购重组等服务方案满足。 这一方面可以为地方政府经济建设提供专业化稳定资金， 满足地方政府合理要求; 另一方面可以将地方显性、隐性资金归结到单一渠道， 增强可控性和透明度。

（3）引导创新产业集聚。 对于地方政府着力打造的核心资产和大力引进的产业， 产业资本相比金融资本对于自身行业的理解与实务操作经验相对要更强。 因此， 在地方政府债务风险防控过程中， 要运用资本化思维， 解决产融结合相对较弱的问题。 在精品投行辅助服务下， 引入市场化专业股权基金管理机构， 在保证资金投向符合区域产业政策和满足地方政府利益取向的基础上， 实现土地、基础设施、生态环境、服务产业等资产、资源的资本化运作， 提高投入资金周转效率， 充分发挥专业机构在特定产业领域的经验优势和资源优势， 实现“盘活存量、吸引增量”和“以城建城、以城兴城”的成效。

（4）拓展多元化政务金融工具。 在地方经济发展潜在融资需求的满足上， 可以借助精品投行提供的专业咨询服务， 以地方政府平台为载体， 組合运用银行贷款、企业债券、PPP、融资租赁、信托产品、夹层融资、资产证券化等资本市场股债融资工具。 通过多种金融产品组合， 形成有针对性的金融解决方案， 同时引入多重的信息披露与市场约束机制， 提高项目选择透明度与项目遴选的有效度， 逐步提升融资效率与融资成本。 特别是要高度重视基建类REITS的试点实施问题， 将探索完善基建类REITS模式作为缓释地方政府隐性债务风险的重要抓手， 运用市场化、资本化手段解决债务问题。

（5）抓好政务金融资源协同。 地方政府要充分发挥债务风险防控的主体作用， 牵头做好相关领域的研究工作， 促使本地金融机构更深入地理解、认可“土地、新型核心资产”价值循环中的各种资本运作闭环与增信逻辑， 促使本地金融机构在政务金融领域产生协同效应。 在此基础之上， 探索建立区域性交易市场或者流通性基础设施（类似于重庆的地票市场、四川、河南的土地指标交易系统等）， 充分重视本地社会资金、民间资金的引导， 充分重视异地投资资金的导入引流。

5. 在体制机制深化改革中， 消除地方政府债务风险积聚的内在基础。

（1）深化财税体制改革， 统筹分类解决区域债务风险问题。 首先， 分类推进财税体制改革， 对于债务风险高危甚至中危地区， 可在中央与地方财政体制以及地方各级政府财政体制安排中， 对于各类基本公共服务支出分摊的比例， 中央政府和上级政府可适当提高， 减轻这些地区地方政府举债支付基本公共服务的支出压力以及还本付息的压力。 其次， 在安排各级政府收入时， 不仅要考虑税收收入的划分， 还要统筹考虑行政事业性收费、租金收入和债务收入。 对于债务风险水平较高地区， 在配置税费收入时给予适当考虑。 最后， 在中央和上级政府转移支付中， 在一定期限内对高危风险地区给予一定支持， 帮助其渡过难关， 防止出现债务违约情况。

（2）逐步消除地方政府非理性举债的内在机制， 加快政府职能转变和官员考核机制的改革。 在我国深化供给侧结构性改革取得成效、追求高质量发展、建设创新型国家， 以及2020年全面建成小康社会后， 主要面临的不是发展速度问题而是提质增效问题， 这就需要加快政府职能转变， 推动考核体制改革。 在政府职能转变上， 加强同企业、非营利组织和社会公众的协调治理， 凡市场、企业和非营利组织及个人能够承担的事项， 政府逐步退出， 政府主要承担弥补市场失灵和宏观管理职能， 减轻政府财政负担， 减少债务发行， 将债务风险控制在安全线以内。 在地方绩效考核上， 逐步取消GDP增长率考核及单项投入类考核指标， 采用包含政治、经济、社会、文化、生态综合平衡发展的合成指标。 充分发挥考核的指导性作用， 抑制地方官员为追求政绩工程、形象工程而大肆举债的动力。

（3）深化风险应急处理机制改革。 深化风险应急处置机制是强化风险管控的必然选择， 更是突发风险后减损、止损的顶层设计。 深化这一机制改革， 要从指标选取、预警阈值、应急响应、后期处置、保障措施等多个方面， 对政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统安排， 进一步加强地方债务风险管控， 切实有效地防范地方债务风险。 尤其是在当前特殊时期， 在减收增支压力骤增、债务压力不减、财政运行“紧平衡”的状态下， 更加要注重应急处理机制领域的改革深化问题， 必须建立防范经济领域综合风险的关键政策储备， 完善对地方政府债务风险实施动态监控的后续政策体系。 即使出现偿债风险， 也应做到及时处理、减损止损， 控制风险蔓延， 避免引发系统性的财政金融风险， 这对于落实好积极财政政策、规范政府举债行为、依法引导金融机构合理预期具有重要意义。

（4）提高政府投资活动和各类债务的信息披露水平。 提高政府投资决策信息披露水平和透明度， 是提升政府投资效率、保障政府投资安全的有效方式。 从现实情况看， 地方政府使用财政和举债收入进行公共投资的决策流程并不透明。 相较于受《预算法》约束的一般公共预算而言， 政府投资项目与投资决策的信息公开程度明显较弱。 应进一步明确地方政府投资管理体系的职能定位， 编制资本支出预算和债务综合预算， 建立地方政府投资项目跟踪和绩效评估系统， 推动地方政府全口径政府投资项目和债务公开透明， 实现提高地方政府投资活动透明度、控制地方政府债务风险的目的。

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[ 3 ]   闫明，顾炜宇. 我国地方政府信用风险评级体系构建：框架与方法[ J].中央财经大学学报，2014（3）：51 ～ 56.

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