以绿色矿山建设经验推进《矿产资源法》修订

秦颖 李晶晶 陈青青 李婷 李卓蒙

摘 要：在《矿产资源法》修订的大背景下，生态文明理念的进一步贯彻已成不可逆之潮流。作为生态文明理念的载体，我国绿色矿山建设试点单位的成功实践及相关成熟政策为《矿产资源法》中生态文明理念的滲透提供了理论和现实依据。文章将从绿色矿山建设经验的视角，结合目前自然资源部确定的修改重点，进行多角度分析，为《矿产资源法》的修订提出建议。

关键词：矿产资源法;绿色矿山;生态文明;试点

随着国家经济的发展，一些行业在发展的过程中所带来的生态负面效应也逐渐暴露。这背后，折射出我国当前社会的主要矛盾体现出的不平衡，也体现在经济效益和生态效益的不平衡，现行《矿产资源法》的“部分失灵”。正基于此，自然资源部将《矿产资源法》的修订列入2019年工作规划，并于2019年11月份明确了将矿山环保列入《矿产资源法》修订范围，同时就此提出重点加强三项工作。作为生态文明理念的实践，我国政府推行的绿色矿山建设试点也历经数年发展，逐渐形成一批成功的试点和先进经验，同时也验证了中央地方层面相关政策的成熟，这些关于绿色矿山建设的经验为此次《矿产资源法》修订打下了良好的基础。本文旨在借助当下我国绿色矿山建设的成功经验，使其融入到《矿产资源法》的修订过程中。

一、《矿产资源法》和绿色矿山建设经验结合现状

目前，我国现的《矿产资源法》已经经过了较长时间的发展，其自身特有的时代色彩与我国当今新时代的发展需求产生了相当程度上的出入。比如在中央立法层面上，《矿产资源法》对矿区的环境保护提出了原则性的要求，对采矿权人的环境保护义务规定得较为简单[1]。不否认其中蕴含了一定的立法技术，但是地方立法层面，包括地方性法规在制定过程都有一定程度的“短视”，在一定程度上侧重于立法服务经济发展，“淡化”或忽视立法对矿业开发环境保护的规制。在我国经济发展到一定阶段的基础上，人与生态环境之间的矛盾成为不得不面对的问题，将环境保护列入《矿产资源法》的修订部分已经成为当下共识。最为典型的是自然资源部提出的此次《矿产资源法》修订过程中对于环境保护的三大工作重点，分别是：矿山生态保护修复相关方案合并编制及强化监管，矿山环境治理恢复基金相关制度改革，矿区规划环评。由此可见，我国《矿产资源法》修订中亟需加强生态环境保护部分构建。

与此相应，我国绿色矿山建设的源头与前国土资源部在世界2007年举办的国际矿业大会上提出的“绿色矿业”这一概念密切相关[2]。其后中央政府又相继出台了一系列关于绿色矿山建设的文件，地方政府也响应国家号召制定了关于绿色矿山建设的地方性法规。相应地一批批试点陆续登上绿色矿山建设的舞台，目前已经有四批之多。以湖州为代表的先进试点成为全国矿山建设学习的典范，绿色矿山建设实现了体制的创新，科学技术的提高，初步形成了循环经济的理念，促进了矿山企业的相邻关系改善，彰显着生态文明理念，“先试点，后推广”的格局也在逐步扩大。

就《矿产资源法》和绿色矿山建设经验的结合现状来看，绿色矿山建设是当下为促进生态文明建设，促使矿业转型发展的有力举措，在一定程度上也是从政策的层面上弥补法律固有的滞后性的不足。绿色矿山建设是着眼于矿业的绿色发展和生态环境保护，协调人与自然的关系而进行的实践，其在主旨上与此次《矿产资源法》修订中的环境保护部分不谋而合，加上其在我国已经有了数十年的发展历程和成功经验，故本文提倡将绿色矿山建设经验与此次《矿产资源法》修订相结合。

二、《矿产资源法》修订和绿色矿山建设经验结合面临的问题

（一）价值观及利益衡量

首先，追求生态价值和追求经济价值并非水火不相容，二者相得益彰，互进互补。以我国东北某些林区居民区为例，由于靠山吃山，靠水吃水，煤炭对于山区运输成本较高，故当地大量砍伐树木取火，以做饭或是取暖。其实当地不缺煤炭，不过是由于当地一些小的煤矿被关闭。若是适度开采少量煤炭，将拯救大面积树木，整体上更好地防止生态失衡。再如，一些矿区在利用之后加以改造，建设成为矿山公园，将矿业创收转变为旅游创收，同时也更加保护了生态环境，不失为两全其美之策。所以开矿不意味着破坏生态环境，破坏生态环境也不一定是由于开矿引起的，关键是如何开矿，开多开少等问题。

其次，生态价值和经济价值具有统一性。仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。“仓廪、衣食”是经济价值的体现，但是生产“仓廪、衣食”的“原材料”来自于哪里？来自于生态、来自于自然界。经济价值直接体现了人的最基本需求，但是不意味着经济价值任何时候都具有优先性，若是生产经济价值的基础都不复存在，又何谈经济价值？当然这也是眼前利益与长远利益的抉择。一些地方在生态问题未见端倪的情况下偏向于经济价值的追逐，但若长此以往，殊不知此乃温水煮青蛙，竭泽而渔。绿色矿山建设正是基于实现经济价值和生态价值的统一而考虑的。

因而，在吸取绿色矿山建设经验对《矿产资源法》进行修订的过程中，一来要注意“强基固本”，更加注重生态文明，与其亡羊补牢，不如未雨绸缪。二来不可搞“一刀切”，在建设“绿水青山”的同时，对“金山银山”望而却步，不敢前进。

（二）具体对象的取舍

在对基本的价值观做好定位的前提下，接下来要面临的是要“筛选加工”为《矿产资源法》修订的“原料”。我国的有着庞大的矿法体系，上上下下数以千计，全盘考虑既不现实，也无必要。故应该选取在现实实践中发挥作用较大的、典型性的文件和试点作为分析的“标本”。从形式上看主要有以下三类：关于绿色矿山建设的中央层面规范文件、地方性文件、试点经验。

从内容上看，自然资源部已经明确了上述三项工作重点，这是广泛听取地方自然资源主管部门、地勘单位、矿山企业、行业协会、专家学者等有关方面的意见和建议而聚焦的重点问题[3]。可以以这三项重点任务为核心，作为对《矿产资源法》修订的“原料”的“筛选加工”标准，从绿色矿山建设的中央层面规范文件、地方性文件、试点经验中找出可以上升到国家法律层面的成熟的制度条文和经验，对“原料”进行科学论证。

需要注意的是绿色矿山建设中“有益”的不一定是《矿产资源法》修订中“有用”的。因为一方面，法律和政策是不可等同的，比如效力位阶、强制约束力等等，一些适合作为政策的规范目前不一定适合作为法律，但是经过实践反复检验，层层论证，有切实的必要性和可行性的可以作为上升到法律层面的规范的“候选人”。同时，中央层面规范文件、地方性文件、试点经验这三者之间本身就是对“候选人”进行论证的“筛子”;另一方面，绿色矿山建设本身就可以自成体系，而《矿产资源法》本身亦是一个独立的体系，在《矿产资源法》修订中吸收绿色矿山建设的经验并非要将这两个不完全相同的体系合二为一，使其成为一个“大熔炉“，而是基于生态文明理念，从绿色矿山建设的实践中吸收《矿产资源法》修订所需要的主要“养分”（即上述提及的三项工作重点），“所需主要养分“便是连接绿色矿山建设的中央层面规范文件、地方性文件、试点经验与《矿产资源法》的纽带。

（三）界限与“度”

修改的界限体现在哪些需要修改，哪些仍需保留;修改的“度”体现在修改到什么程度。这个问题虽然是任何一部法律修改都要面临的问题，但是在《矿产资源法》修订与绿色矿山建设的中央层面规范文件、地方性文件、试点经验相结合的过程中显得尤为突出。

第一，要考虑是否是真正的法律漏洞。在没有彻底对法律条文理解清楚之前就主张进行修改其结果是不理性的。之所以存在法律解释也是如此。时代在变，法律条文的含义也可以随着时代通过法律解释使得自身跟上时代的步伐。如现行《矿产资源法》第五条：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度;但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定”，这一法条就留下了明显的解释空间，假使之前的国务院规定出现了不足之处，也可以随时调整，并非该法条失去存在价值。法律解释方法亦是一门学问，此处虽未充分展现，但是其在《矿产资源法》的适用中地位举足轻重。

第二，要进行体系性思考。没有一部法律是一座“孤岛”，所修改的部分应该与整部法律的宗旨相符合，应该与本法其他法律条文衔接。同时，也要考虑到本部法律与相关法律之间的关系。比如，对于同一个条文，出现在基本法中合适但出现在相关法律法规中就未必合适。并不是所有有益的建议或成熟法法律条文都值得上升到基本法的高度，有些仅仅需要由行政政策来完成即可。我国矿山建设的相关法律法规体系庞大，由于其内在联系，牵一发而动全身。比如，中央层面《矿产资源法》与《环境保护法》的协调等等。

第三，要把握好“度”的问题。如果过于具体，其好处在于在短时期内有助于直接适用法律，减少争议，增强国民预测可能性。但是就长期而言，会使其丧失灵活性。时过境迁，人们衡量事物的标准会发生变化，原先法律条文的相关含义也需要与时俱进，才能更好地适应时代需求。若过于笼统，则自由裁量的空间较大，类型化的规制作用将会受到限制，也无法通过立法对症下药。但是就目前自然资源部确定的三项关于《矿产资源法》修订中环境保护部分的重点而言，可以以其为“树干”，进一步“开枝散叶”。故问题就在于如何“寻枝”，搭建《矿产资源法》环境保护部分的“脉络”。

本文采取的方法是“求同存异”，寻找需求共性。具体而言，本文提供的思考路径就是着眼于现实中旨在实现矿业綠色发展的实践——绿色矿山建设，通过分析各个省份出台的绿色矿山建设方案中关注的焦点问题，归纳共性，与自然资源部明确的三项重点、关于绿色矿山建设的中央地方成熟政策和经验相衔接。此种方案的优点在于其可以充分反映不同地区在绿色矿山建设中关注的焦点问题。当然，此种方案是否可以成功贯彻，要受到一些条件限制。比如，一是其分析的基础，即各个地方的绿色矿山建设方案的科学性需要先行论证;二是并非我国各地均颁布了该类方案，是否具有普适性也是应该加以分析论证的。本文取材于现有可寻数据，以下图（图1）做简要说明：

下图中横轴代表各个省份关于绿色矿山建设的相似规章制度，换言之，即为各省在绿色矿山建设方案的制定和实施中对于共同关注的问题所采取的措施。纵轴表示该制度对应的省份数量，数值越大，表明该制度方案越应作为考虑对象。（注：目前，网上公布的关于已经制定绿色矿山建设方案的省份和自治区、直辖市等共有18个，分别是河南省、湖北省、湖南省、 江西省、安徽省、陕西省、甘肃省、河北省、内蒙古、新疆、宁夏、重庆、广东省、海南省、云南省、浙江省 、吉林省、山东省）。

以上归纳的问题时主要是采用计算机相关软件进行分析统计，鉴于手段局限性，以上数据仅供参考，不做详解展开，本文重在提供分析路径。对于图表中横轴中描述的各项措施，需在其互相联系的基础上进一步归纳。接下来要做的，就是以此为基础，和自然资源部确定的《矿产资源法》修订中关于环境保护部分三项工作重点相对接，层层筛选论证，确定“枝”，则“枝干”齐，“枝干”齐则可有的放矢，对症下药。

三、《矿产资源法》修订和绿色矿山建设经验结合对策

首先，要明确的是这三者之间的关系。其实，虽然在该步骤中貌似是提到了“三方”，其实归根结底是中央和地方（各个省份、直辖市、自治区和先进试点）“两方”之间的关系，地方在编制时通常主要参考与绿色矿山建设有关的中央层面的相关政策、标准、文件及相关学术论文、著作等资料，所以三者之间必然会有“交集”。中央的文件侧重于宏观的原则性指导，地方侧重于根据中央决策进一步制定详细方案贯彻落实。地方在根据中央的文件精神指导下实施的方案，一方面会考虑到哪些文件中提到的内容是对“自己”足够重要的进而加以重视，体现在文件中，这实际上也类似“自动筛选”功能，假设各个地方对中央层面的文件决策的某些地方均加以重视，则说明重视之处可能有普适性，无论各个地方都需要加以实施，而这也符合一部基本法所要管辖的范围，基本法中涉及条文应该具有广泛适用性;另一方面，各个地方因为有所差异，自然也会考虑到自身的实际情况，不同地区制定的政策文件也会有所不同，从而因地制宜，这种具体差异自然无法由基本法全面顾及，也无需在其中有所体现。

其次，换个角度，就三者之间的“交集”而言，先进试点的成功经验一方面是对中央层面成熟的决策的检验，另一方面由于其自身的独特性也可以与中央层面的决策规范起到一个互补的作用。实践是检验认识的真理性的唯一标准，推进绿色矿山理念在《矿产资源法》中深入渗透不能仅仅靠理论上的分析，现实依据才是其最终的落脚点。

最后，对于“交集”如何融合，如何上升到基本法的高度，成为《矿产资源法》的一部分不单单要有现实中试点的实际实践作为支撑，也不能忽视用科学的理论依据来反复检验，否则，实践中的经验仅仅只能停留在经验层面，难以上升为“科学”，要想走得快，走得远，理论和实践缺一不可。

四、结语

综上所述，以绿色矿山建设经验推进《矿产资源法》修订是进一步贯彻生态文明理念的有效途径。绿色矿山建设是生态文明理念的体现和实践，也是《矿产资源法》修订所需。前者侧重于理论规范，后者侧重于实践检验，理论与实践结合，更有助于为我国矿业长远绿色发展保驾护航。

参考文献

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[2] 矿山环保将列为《矿产资源法》修订内容[J].有色冶金节能，2019，35（06）：57.

[3] 乔繁盛.建设绿色矿山发展绿色矿业[J].中国矿业，2009，18（08）：4-6，16.

[4] 侯华丽，吴尚昆，蒋芳，等.新时代我国绿色矿山建设规划的思考[J].中国矿业，2019，28（07）：81-85，93.

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[7] 王珺.转型发展的不确定性与试点推广机制——40年的实践与展望[J].开放导报，2018（05）：9-1.

基金项目：大学生创新创业项目，项目编号：S201911415041。

作者简介：秦颖，女，中国地质大学，本科。