场长考核激励机制对国有林场可持续发展的影响

蒋凡，罗掌华，王永富，田治威

(1.广西生态工程职业技术学院，柳州 广西 545004；2.北京林业大学 经济管理学院，北京 100083)

政绩考核是各级政府官员工作的“指挥棒”和评价工作成效的“度量衡”，指引着各级政府官员工作的重点和方向[1-2]。这种考核评价很大程度上决定了官员们的任免与升迁，从而影响到官员们的政治前途。改革开放以来，中国坚持以经济建设为中心，这一发展战略对各级政府经济建设指标的强调变得极为重视。因此，在一段时间内，中国将GDP增长率作为衡量区域经济发展的主要指标，并将其作为各级政府官员们最重要的考核标准。中国政府现有的行政管理体制是一种“压力型”政府管理体制，是由上级政府官员们制定各项施政目标和任务，并将该目标和任务逐层下达给下级政府的官员们来执行[3]；同时对下一级政府官员的执行情况进行考核评定，并根据完成情况实行奖励[4]。这种“压力型”的政府管理体制首先应用在中央政府对省级政府官员的政绩考核激励中，中央政府将GDP增长率作为省级政府官员们职位晋升选拔的主要政绩考核指标，并采用相对经济绩效排名的评估方式，让省级政府官员们千方百计的推进所任职地域经济的发展，以获取职位晋升的机会。这种政绩考核制度对激励省级地方政府官员完成中央政府制定的考核目标是一种非常有效的方式，也是改革开放以来维持中国各地经济持续高速发展最持久和最根本的原因[5]。同样，省级政府也会模仿中央政府的政绩考核制度，并通过同样的方式激励省级各职能部门官员，使得中央政府的GDP增长率考核目标被逐级放大。省级林业行政主管部门作为省级政府的下属行政职能部门，会受到省级政府官员制定的GDP增长率考核目标和任务的压力。因此，面对省级政府的考核激励，省级林业行政主管部门官员要想获得职位晋升的机会就必须充分利用本省林业资源，发挥本省林业资源优势不断创造GDP，提高GDP增长率。省直属国有林场作为省级林业行政主管部门的下属单位，场长的政绩也会受到上级主管部门的考核。由于国有林场场长的政绩与国有林场的发展息息相关，那么各级政府在以GDP增长率作为考核目标的背景下，会怎样影响国有林场场长的决策？国有林场场长又会如何“指挥”国有林场的发展，从而应对主管部门的政绩考核？国有林场的可持续发展是否会受到影响？为研究上述问题，该研究试图以H省直属的13家国有林场为例，通过收集相关资料并对6位直属国有林场场长访谈调研，分析国有林场场长应对上级主管部门的考核激励所采取的经济措施以及对国有林场可持续发展造成的影响，进而提出相关政策建议，为中国国有林场的可持续发展提供借鉴。

1 H省直属国有林场的基本情况

根据2017年H省直属国有林场年终考核统计数据：H省共有13家省直属国有林场，均为差额拨款公益二类事业单位，经营森林总面积58.73万hm2，在岗职工总数2.02万人，其上级主管部门均为省级林业行政主管部门。在这13家直属国有林场中，森林资源分布是不均的，主要表现在以下两个方面：一方面，林地位置分布不均。部分国有林场的林地分布在城市周边，潜在利用价值较高。在13家省直属国有林场中，有3家国有林场的部分国有林地分布在省城附近，2家国有林场的部分国有林地分布地级市城市附近，2家国有林场的部分国有林地分布县城附近。随着城市规模的不断扩张，城市周边的土地不断增值，这些靠近城市的国有林地为国有林场的发展提供了潜在的利用价值，比如国有林地被政府征收获得高额补偿；另一方面，国有林场经营的林地面积分布不均。在13家省直属国有林场中，经营林地面积超过7万hm2的有4家，4万hm2～7万hm2的有3家，3万hm2～4万hm2的有4家，3万hm2以下的有2家。显然，这13家省直属国有林场经营林地面积差距较大。

2 省级林业行政主管部门对H省直属国有林场场长的考核激励机制

由于省级林业行政主管部门对H省直属国有林场的场长具有人事任免权，可以通过人事任免或职位调动来激励H省直属国有林场场长工作的积极性，以实现省级政府官员下达给H省级林业行政主管部门官员的GDP增长率考核指标。在这种考核激励机制下，H省直属国有林场的场长们更为关心是否能调动到可利用资源更丰富的林场(比如林地靠近大城市、林地面积更多)或调离到可利用资源更匮乏的林场(比如林地在偏远的山区、林地面积更小)任场长，或者职位是否能保全，因为从场长的位置变为场党委书记或调研员会没有实权。国有林场场长调动到可利用资源更丰富的林场或者职位保全，能为其带来物质上和权力上的直接激励，以及由两者共同引发的精神激励[6]，其中物质激励是指随着国有林场场长调动到资源更丰富的林场，必然伴随着更多的可利用的资源，这在一定程度上可能会影响国有林场场长的“隐性收入水平”和“在职消费水平”；权力激励是指随着场长职位的保全，人力、物力和财力的调配能力能得到稳固；精神激励是指国有林场场长进入可利用资源更丰富的林场或者职位的保全，可能会给国有林场场长带来的精神激励主要包括：极强的自我成就感、社会地位以及声誉的提升等等[7]。H省级林业行政主管部门对直属国有林场场长实施考核激励机制，通过调动国有林场场长工作的积极性实现省级政府官员下达的GDP增长率目标，在2009年H省提出了《林业强省发展战略》并制定实施该战略的“三步走”计划后变得尤为明显。该“三步走”发展战略要求在2009—2010年先“打基础”，2011—2013年进行“攻坚”，2014—2015年对成果进行“巩固”。

3 H省直属国有林场场长应对主管部门考核激励采取的主要措施

3.1 采取短期内可见效的经济措施

省级林业行政主管部门官员的激励方式对H省直属国有林场场长形成了强烈的刺激，这就要求H省直属国有林场的GDP增长率指标要在场长任期内得到高速增长。为了在短期内获取政绩，提升国有林场的GDP增长率，增加自己竞争机会，这些国有林场场长们会不惜代价、不计后果的动用一切行政力量和资源支持自己的政绩。此外，随着中国干部流动速度的加快，国有林场场长在一个职位上任职时间的缩短，将进一步加剧国有林场场长们追求短期政绩目标的行为倾向[8]。因此，H省直属国有林场场长们往往更偏好于短期内可以见效的投资项目或者经济措施。

国有林场办企业发展林业相关产业，就非常符合短期内可以见效的投资项目或者经济措施。首先，办企业发展林业相关产业可以短期内使该国有林场的收入有一个大的飞跃。根据H省直属国有林场调研数据，H省直属国有林场场办企业数量、场办企业为国有林场创造GDP数量、场办企业创造的GDP占国有林场总GDP的比例(表1)，在2010年到2014年间有一个大幅增长的阶段：场办企业数量从2009年的25家增长到2014年的115家，增长幅度达到3.6倍；场办企业为国有林场创造GDP从2009年的14.1亿元增长到2014年的31.6亿元，增长幅度达到1.24倍；场办企业创造的GDP占国有林场总GDP的比例，从2009年的30.8%增长到2014年的58.8%，增长幅度达到0.91倍。其次，通过结合国有林场的资源优势或利用国家相关政策办企业发展林业相关产业，容易得到国有林场职工的支持，短期内容易实现。如利用国有林场丰富的木材资源办木材加工厂，开发利用靠近城市的自有土地资源办房地产公司，或者利用国家大力发展林下经济政策创办林下动物养殖公司。因此，为了提升国有林场GDP增长率，显示国有林场场长的政绩，H省直属国有林场场长们大力创办企业发展林业相关产业，获取短期见效的政绩。

表 1 13家省直国有林场场办企业的数量及创造的GDP

Table 1 Number of 13 state-owned forest farm enterprises directly under the provincial administration and create GDP

年份新增场办企业数/家场办企业合计数/家场办企业中归属于林场的GDP数量/亿元企业中归属于林场的GDP数量占林场总GDP的比例/%2007年1237.530.52008年1247.730.32009年1258.130.82010年164114.143.12011年125321.752.32012年257825.354.82013年199730.058.12014年1811531.658.82015年311826.953.92016年011825.551.82017年011824.750.5

3.2 发展资金密集型的林产工业

为了让省级林业行政主管部门官员看到自己的政绩，H省直属国有林场场长们往往更倾向于发展资金密集型的林产工业来发出信号。因为上下级存在信息不对称，通过发展那些规模大、投入大、难度大的“资金密集型”的林产工业(第二产业)，可以向主管部门官员传递自己的能力和政绩等信号，以此解决信息不对称所造成的政绩考核困难[8-9]。

为什么“资金密集型”的林产工业更能成为H省直属国有林场场长们发出证明自己能力和绩效的一个有效信号呢？从省级林业行政主管部门官员的角度来看，为解决上下级之间信息不对称，并能对国有林场场长的绩效做出正确评价，就需要一种能够区分国有林场场长政绩并可以客观测量的“有效信号”。资金密集型的林产工业就是一种比较理想的有效信号，因为在国有林场资金比较紧张的预算环境中，并不是每个国有林场场长都能够快速地动用可利用资金来做出政绩[10]。因此，在省级林业行政主管部门官员看来，能否快速启动并将资金密集型的林产工业投入运营，是区别国有林场场长之间能力和绩效的一个有效信号。

表 2 2017年H省直属国有林场场办企业中各产业情况

根据调研数据，2017年底在H省直属国有林场发展的林业产业中，各产业的企业数量、职工人数、占用资产和营业收入分布情况如表2所示。在H省直属国有林场发展的林业三大产业中，第二产业(“资金密集型”林产工业)的企业数量占企业总数的44.9%，林产工业企业中的职工人数占企业总人数的77.5%，林产工业企业占用资产占企业总资产的80.5%，林产工业企业中的营业收入占企业总收入的82.9%。由此可见，H省直属国有林场发展的林业产业中，“资金密集型”林产工业所占比例均显著高于其他产业。

4 考核激励对H省直属国有林场可持续发展的影响

H省直属国有林场场长们采取短期内可以见效的投资项目或者经济措施来应对主管部门官员的考核激励。然而，这种应对措施却给国有林场可持续发展造成了严重的影响。

4.1 产业低水平重复建设，造成国有林场资源浪费

H省直属国有林场场长们在这场考核激励的竞争博弈策略选择时，为了赢取自身的竞争机会，往往倾向于选择不与其他国有林场场长(潜在的竞争对手)合作，甚至不择手段的限制或削弱竞争对手[11]。因此，H省直属国有林场场长在发展林业相关产业上通常会选择“大而全”的发展战略，这一战略往往会导致各国有林场之间在产业发展上分工不明确。同时，这种不合作的态度或者“互相拆台”的行为，最终导致了这些国有林场在发展林业产业的过程中出现了严重的产业重复建设现象[6]。根据调研数据，118家场办企业中有苗木生产类企业15家(平均每家国有林场有该类企业1.15家)，木材加工类企业多达27家(平均每家国有林场有该类企业2.08家)，而且这些企业的规模普遍偏小。根据《关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号)的认定标准，在这118家场办的企业中，大型企业1家，中型企业32家，小型企业32家，而微型企业多达53家[12]。此外，这些企业的主营业务大多集中在林木板材粗加工、人工林种植和造林苗木培育等低端产品生产上。这种盲目的产业低水平重复建设，导致产业布局分散、产业规模较小和产业集中度低，难以形成规模经济效益，同时也引发了对林产品狭窄市场空间的非理性争夺，导致林产品市场秩序混乱和过度竞争，造成国有林场各类资源的极大浪费。

4.2 多数场办企业生产的产品在市场上竞争力低下

H省直属国有林场场长们为了短期内提升国有林场的GDP增长率，大力支持通过办企业的方式发展林业产业。这种催生的发展方式虽让场办的企业在规模上迅速扩张和数量上激剧增加，但并没有给国有林场带来经济发展质的飞跃，反而造成了国有林场在发展林业产业上由于扩张迅速造成技术创新能力低下、企业管理经验不足和管理方式落后等问题。而这些扩张迅速的林业产业大多是粗放的、低效率的经营[6]。一旦在外界经济环境竞争加剧，劳动力和资金等生产要素价格显著提高的情况下，这些企业的生产成本必然会大幅提升，从而导致场办企业在生产的低端产品上失去了价格优势，在高端产品上也没有技术竞争优势[13]。最终导致国有林场办企业发展林业相关产业过程中，由于生产的部分产品在市场上竞争力低下、产品库存积压严重和经营困难，经济效益逐步下滑，直到持续亏损，从而造成了H省直属国有林场的国有资产损失。

4.3 国有林场主业弱化，危及国家生态安全

2015年国务院印发的《国有林场改革实施方案》中对中国国有林场主要功能和作用定位为：国有林场是中国生态建设和修复的重要力量，是维护国家生态安全重要的生态屏障。然而，H省直属国有林场场长们在采取相应的经济措施来应对主管部门官员的考核激励过程中，耗费了大量的人力和物力来发展林产工业，与此同时国有林场保护森林提供生态服务的主业却被弱化，危及国家生态安全。

5 防止国有林场场长短视行为的政策建议

晋升激励对H省直属国有林场的可持续发展造成了严重影响，危及国家生态安全。为应对晋升激励，防止国有林场场长短视行为出现，促进国有林场可持续发展，该研究提出3项政策建议。

5.1 建立科学的国有林场场长政绩考核指标体系

过去，各级官员们在政绩认识问题上存在一定的误区，其认为“发展等同于规模增长”，企业发展就是生产规模的不断扩大与增长。在这种片面政绩观的驱动下，往往难以有效促进区域经济的快速发展。而正确政绩观的树立，更多的应是与科学的政绩考核评价体系、政绩考核评价标准密切相关[14]。因此，应建立一套科学合理的政绩评价指标体系，添加一些新的激励元素，改革中国现行的官员激励机制，改变以前以GDP增长率为导向的指标体系，将可持续发展等绿色GDP指标加入到现行的考核指标体系中，从根本上避免用GDP增长率竞赛的方式选拔官员，从而避免盲目发展产业造成的经济损失[15]。建议将森林资源数量和质量作为国有林场场长晋升考核的重要指标。在国家对国有林场功能明确定位下，应将森林资源数量增长和质量提升作为国有林场场长晋升考核的重要指标，以此促进国有林场场长聚焦主业并将森林资源培育放在首位，并在不断优化树种结构，努力提高森林的单位蓄积量，维护国家生态安全，向社会提供优质的生态服务等方面发挥重要作用。

5.2 完善国有林场场长选拔的监督机制

中国现行政府官员的绩效考核制度具有浓厚的“官本位”特点，即以“对上一级政府官员负责”作为政府官员行为的出发点，从而在绩效考核指标的设置方面往往带有很强的“官方”色彩，导致考核过程的封闭性使公众往往被排除在外[16-17]。那么，要遏制国有林场盲目发展林业相关产业的行为，就必须让社会公众对国有林场场长选拔实施有效监督和对国有林场场长的决策进行有效参与，充分发挥民众作用。因此，建议进一步提高国有林场场长政绩考核评价工作的透明度和公开度，建立各种规章制度，公开国有林场各项工作环节，通过多种形式将国有林场场长的政绩目标、考核标准、考核程序、考核方法，积极向群众公开。此外，在国有林场场长产生的方式上，要尽量避免由上级直接任命的方式，可以通过民众“用手投票”的评选机制对国有林场场长的行为构成较为有力的约束[18]。

5.3 规范国有林场场长的责任目标制度

规范国有林场场长发展林业相关产业行为，应建立一套“谁决策、谁发展、谁受益、谁就应该承担风险”的管理体制，从而改变国有林场场长发展林业相关产业行为“有权无责”的状态，有效防范廉政风险；同时，进一步完善国有林场场长发展林业相关产业的责任追究机制[19]。因此，建议将国有林场场长的任命期限与发展林业相关产业问题的暴露期进行有效匹配，在国有林场场长考核制度中显化发展林业相关产业的问责机制，即对国有林场场长的任期进行延长。除此之外，在短期任职的既成事实面前，也可以采用倒逼问责制度，形成有效的威慑预期，防止国有林场场长短视行为的出现[20]。