国土空间规划下用地分类体系探究

李光亮

摘 要：作为规划编制的重要基础，规划用地分类体系，必须适应武汉市国土空间规划编制与管理的新要求，支撑各层级规划的编制，体现全域一体、逐级传导的规划理念。

关键词：国土空间规划;用地分类体系;应用

建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各撞向规划的指导约束作用，是党中央、国务院在机构改革背景下作出的重大部署。

1 研究的目的和意义

1.1 服务生态文明建设

树立并践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，建立健全自然资源规制体系，构建适应自然资源统一管理的规划用地分类，对耕地、湿地、林地、草地、园地、滩涂等各类自然资源特别是生态用地进行保护，推进生态文明建设。

1.2 适应自然资源机制改革

自然资源部被赋予统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复的职责。明确各类自然生态空间的管控范围和边界，需要以统一的用地分类体系为基础。

1.3 支撑国土空间规划

以多规有机融合为核心的空间规划体制改革成为我国当前和未来规划实施的主要任务。现行各分类体系设置目标、统计口径、标准认定等方面存在诸多问题，重构用地分类体系非常必要。

2 分类要求及依据

生态空间-生态红线、农业空间-永久基本农田、城镇空间-城镇开发边界“三区三线”划定是空间规划的基础工作，而土地利用分类及依此为依据的土地利用现状调查成果是“三区三线”划定的基础。从对福建省和贵州六盘水市开展空间规划试点研究的过程及经验看，中国现行的土地利用分类体系除了存在前面已论述的问题外，在以下三个方面与空间规划的要求尚存在较大差距，需要改进。一是耕地类型细化程度不够，不能满足永久基本农田划定和合理界定坡耕地实现生态退耕的要求。永久基本农田是指在农业空间内依法确定不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地，要求地形平坦、水源条件较好、距离村庄或道路较近的耕地应优先划定为永久基本农田。坡度在25°以上的坡耕地应及早实现退耕还林还草。二是园地尤其是果园类型划分不能满足空间规划关于农业发展布局的要求，对果园类型需要做适当细分。三是草地类型划分对人工草地没有给予足够关注，存在人工草地类型缺失问题。改进和细化耕地、园地和草地分类是空间规划对土地利用分类提出的新要求，传承和吸纳现有相关分类成果的合理成分是建立空间规划土地利用分类体系的有效捷径。按照现有相关分类成果被传承于空间规划土地利用分类体系的重要程度，可将其划分为主要和参考两类依据。

3 构建国土空间规划用地分类体系

在国家相关规程出台之前，梳理现行各类用地分类（城规、土规为主，林地、湿地、草地等为辅），继承各用地分类的优点，相互衔接，避其缺点，以三调工作分类为基础，创新建立一个覆盖全域、统一体系、内容全面的规划用地分类，为构建统一的国土空间规划体系提供基础。

3.1 用地分类体系

以土地主导功能为依据，根据国土空间规划三类空间，并结合第三次全国国土调查用地分类及城乡用地分类构建覆盖全域的，包括农业用地、建设用地、生态用地三个一级分类的用地分类体系。其中，农业用地是农业生产的依据，主要借鉴“三调”的农用地分类，并将林地和草地进行细分，分为生产性和生态性的，并分别划入农业用地和生态用地;建设用地主要承载人类的休闲、娱乐等活动，是人类建设行为的载体，主要借鉴城乡规划中建设用地的划分;生态用地与自然有关，用于保障生态安全，主要包括具有维护生态系统的用地。共分为3个一级类、17个二级类和54个三级类。一级类包括农业用地、建设用地、生态用地3类，二级类包括耕地、园地、生产林地、生产草地、设施农用地、农业附属用地、城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地、生态水域、生态林地、生态草地、自然保留地、湿地16类。

3.2 传导与管控

通过用地的一、二、三级分类体系，协调约束性指标的管控以及一张蓝图的继承，构建各级各类规划传导的基础。构建多层次的规划用地分类体系，适应目前单级土地用途管制分区向多级用途管制分区转变，随着分类分级“宏观—中观—微观”用途分区体系层级下移，分区管制的内容应愈加精细，相应的规划分类也应愈加精细。在县级总体规划阶段，一级地类和部分二级地类即可满足规划的要求;乡镇级、专项规划阶段，部分一级地类、二级地类和部分三级地类即可满足，通过用地分类体系实现总体规划对专项规划、下位规划的指导约束。详细规划阶段，三级地类可满足，通过地类逻辑关系实现规划落实和传导。

4 关于规划用地分类的建议

按照建设用地和非建设用地2个一级地类开展用地分类。

4.1 建设用地

此为一级地类，共划分6个层级，以满足管控纵向传导、横向衔接、不同层级规划编制及制图要求。具体而言，二级地类包括城镇建设用地、乡村建设用地、区域基础设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地。三级地类包括城镇居住用地、城镇公共管理与公共服务设施用地、城镇商业服务业设施用地等30个三级类，以及65个四级类、62个五级类、3个六级类。建设用地分类主要是在《城市用地分类与规划建设用地标准》《村庄规划用地分类指南》等基础上进行完善。完善内容包括：一是针对城镇建设用地，增补文化创意产业用地、创新工业用地的分类（M0）等适应新产业新业态发展需求。同时预留弹性空间，新增城镇用途待定用地（X）。二是对乡村建设用地进行补充完善，明确村庄居民点住宅用地定义，按照传统低层独户、新型农村社区、混合功能住宅，划分为3类农村住宅用地类型。结合新形势新政策，扩展三级类乡村产业用地內涵，并在第四级中细分乡村集体租赁公寓、乡村养老产业用地等用地分类。

4.2 非建设用地

非建设用地分类充分对接《第三次全国国土调查技术规程（TD/T1055-2019）》《土地利用现状分类（GB/T21010-2017）》《湿地分类（GB/T24708-2009）》等分类，将非建设用地分为水域、农田用地、种植园地、林地、牧草地及其他自然保护地等6个二级地类，在水域和农田用地内细分7个三级类，以及12个四级类。以农田用地为例，细分为永久基本农田和其他农用地2个三级类。考虑到制图精度，将其他农田用地中细分为一般农田、田坎、设施农用地、农村道路、坑塘水面、沟渠等6个四级分类，如有必要可结合“三调”数据细分到四级分类，这也有利于与土地利用专项规划地类（旱田、水田、水浇地）的对接。

5 结束语

土地利用分类是为开展土地资源利用调查和进行土地用途管控，依据土地利用方式、用途和覆被形式等将国家或地区管辖的陆地表层，按照一定的层次等级体系划分为不同土地利用类别的过程。

参考文献

[1]宋晓丽.不动产统一登记背景下土地分类标准的思考[J].中国国土资源经济，2017（2）：41-45.

[2]温荣伟.基于生态系统管理的滨海湿地“多规合一”空间分类体系研究—以东山湾为例[D].国家海洋局第三海洋研究所.2017.