底土资源立法研究

张景舜，孟 磊

(中国地质大学(北京)经济管理学院，北京 100083)

资源环境的开发问题复杂化隐蔽化是我国资源利用过程中的重点问题。随着自然资源开发利用的高速扩张，资源空间的管理制度亦须进一步的明晰。明确底土资源的概念、范围有助于减少资源利用管理漏洞，提高资源利用率和环境保护效率，底土资源概念是实现国家资源统一管理理念的重要一环。

1 底土资源的基本概念与范围

底土资源是一个国家领陆和领海的地下资源部分，是地下物质、能量、结构与空间的总称。底土资源概念实际上是把矿产资源与其周围的环境因素(物质、能量、空间等)统一起来，形成区别于地表土地资源的地下“大资源”概念[1]。底土是国家不可分割的一部分，包含于领土内。

底土资源既包括底土中可以有效利用的或者已经资源开发利用而形成的空间孔隙，也包括底土中包含的已探明储量或者未探明储量的自然资源，如矿产资源、水资源、热能资源等。在底土空间中的各类底土资源活动主要是勘探查明地下存在的多种资源，具体可以分为科研活动和经济开发活动。科研活动具体有资源勘探、历史考古等活动；经济开发活动包括城市中的交通运输开发活动、公用事业管线的铺设,以及在探明的稀有或有利用价值的矿产资源区进行的挖掘活动等。

从地球信息科学角度，底土空间不同于日常生活的地表空间和飞行空域乃至大气圈更外部的地球外部圈层。目前人类对于地下钻探的最大深度为苏联科拉学院在帕钦加地区钻了一个深井，最终深度为12 260 m。地壳平均厚度为17 km。人类活动所能及的范围小于自然地壳结构深度。底土资源利用范围归属于地球内部圈层。

底土生态环境的保护随着经济生活水平的提高，工业化和城镇化不断提高也变得更加重要，底土环境中的资源问题也在复杂化、多样化，对底土空间资源的活动规制间隙也不利于对非法破坏和开发活动进行有效规范。底土资源保护立法也需要随着生产生活的发展不断完善。从区域内的底土空间角度解决保护立法与开发立法衔接不顺的问题。立法规范利用底土空间资源将更有利于底土保护与经济开发有效结合。

图1 底土资源和表土资源Fig.1 Subsoil and topsoil resources

2 底土资源立法的历史经验和国外经验

2.1 晚清末期矿产资源立法

在古代底土资源的利用与社会生产密不可分，从青铜器到铜器再到铁器，伴随着生产方式和效率的不断提升，底土资源规制方式也在不断发展。晚清时期封建制度接近结束，底土资源法律在国外法律移植过程中得到了发展，底土资源规制从片面化的奏章到形成一步相对系统化的法律。

《大清矿务章程》是近代以来第一部系统性较为完整的底土资源法律，并且移植了部分国外资源法律，在内容上对资源以及外商投资进行了细致的规定。章程分正章和附章两部分，在正章中的地权规范部分，第十三条对底土资源进行了定义[2]。其把土地分为两层，即地面层和地腹层。地面层为所有人即业主日常使用深度，用途为耕地或建筑用地不包含矿务。地腹层为地面层以下部分，深度不限。除此之外，章程第一次作出了底土资源国家所有的规定，并规定了矿藏开采后利润分配以及赋税。

2.2 国外经验：美国底土资源立法

英美法对于具有共同所有和公共使用性质的物没有建立起公法上的物权制度，他们将信托理论运用于公共管理领域，从而建立起类似大陆法系公法物权理论的公共信托理论，这一理论成为国家管理、使用自然资源的重要理论基础[3]。美国的底土资源所有制度基于公共信托理论将底土资源规定为信托人的财产，此处的信托人为全体公民，而国家为受信托人，国家以全民授权的方式来管理底土资源，与大陆法系国家中法律规定底土资源归国家所有是两种不同的理念。

学界以土地所有制体系、特许权体系、要求权体系对各个国家的公民财产权利和矿产资源权益等方面进行归纳[4]。土地所有制体系和特许权体系的区别在于底土权和表土权是否统一，土地所有制法律体系中的底土权和表土权统一为土地所有权；特许权法律体系中以许可经营的方式将底土权和表土权分离，强调国家所有权；要求权法律体系源于古典所有权制度，以王爵制保护贵族阶级权利和无主物权制鼓励资源勘探开发为内容。

美国矿产资源及其开发立法的法律机制，以矿业立法为重心，采取了私权(采矿权)配置和运行的主导机制，在大陆法系语境之下则可以表述为以私权的取得、变动为中心的运行机制。从法律机制特点来说，美国矿产资源开发法律制度是一种兼有私法规范和管理规范在内的综合调整机制，但该机制设计遵循私法优位主义[5]。美国底土资源立法在资源权利保护上重视资源权益的取得和变动的同时以行政手段提供对社会公共利益的保障，实现社会效益和资源权益的有效调节。

2.3 国外经验：澳大利亚底土资源立法

澳大利亚同为英美法系国家，其矿产品出口占其年出口额的大约三分之一，矿产资源分布集中，澳大利亚对底土资源的管理是通过矿产资源管理实现的，将矿产资源权分为探矿权、采矿权和评价权。矿业权的实现方式主要为许可勘探、权利宣告、资源开采和资源出租等方式。昆士兰州为澳大利亚重要的矿产资源生产地，矿产开采量为澳大利亚第一，该州通过矿产资源法在信息服务、税收优惠等方面鼓励矿业投资，在制定资源勘探规划的基础上设立投资计划基金资助私人勘探，提供对偏远地区相关活动的政策倾斜措施[6]。昆士兰州政府制定的资源生产安全类法对矿山社区原住民的土地利益和安全保障作出了尤为重要的规定，要求矿产开采方与社区进行必要的磋商沟通，保证对社区社会保障措施的投入。

2.4 国外经验：俄罗斯底土资源立法

俄罗斯于1995年颁布《俄罗斯底土法》来管理底土资源权，将底土空间中的所有可利用资源纳入底土范围进行管理，包含了资源权益从探明到开采再到生态恢复管理的完整过程，同时在法律法规上与其他相关的自然资源法律互补，对地质勘探工作、底土保护保障提供了法律依据。俄罗斯的底土资源管理不同于英美法律国家的矿产资源权益制度，将矿产资源管理扩大到涵盖全部底土资源范围和种类的资源空间管理。俄罗斯的底土国家所有制度下，底土与底土内资源具有整体性，底土空间内资源在被开采后，许可使用权人才能对开采到的资源进行权益转让，而底土许可使用权是不可转让的。正因如此，俄罗斯没有矿产资源法，其对矿产资源管理的方式是通过各大范围的底土空间资源管理来实现。

表1 底土资源立法经验总结Table 1 Summary of subsoil resources legislative experiences

3 我国现行底土立法分析与评价

我国的底土资源权《宪法》中规定除集体所有的资源外的矿藏等自然资源，都属于国家所有,即全民所有中体现。底土资源使用权的取得在《矿产资源法》中规定探矿权和采矿权的取得必须依法分别申请、经批准取得。底土水资源的保护分别通过《水资源法》《水污染防治法》对陆地内底土水资源和水环境进行保护，严格控制开采地下水，饮用水优先的原则。而在《矿产资源实施细则》中规定对地下水资源的勘查，适用《矿产资源法》和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用《水法》和有关行政法规。海洋底土资源利用方面包括《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《铺设海底电缆管道管理规定》等，海洋底土中范围内的海岸带底土和海岛底土又因特殊的地理位置不同于陆地底土，其底土规范上存在空白[6]。从空间权角度，我国《物权法》第136条中规定建设用地使用权可以地上和地下分别设立，但是对底土空间权益未作出具体规定。

2019年8月经审议表决通过的《资源税法》在应税资源规定上统一了税目，对目前探明矿种基本覆盖，我国资源税收法律进一步完善，征税范围进一步拓展。目前对广域自然资源的立法征收以及征缴计量方法的明确体现了不断深化的自然资源保护和节约利用，是未来底土空间资源规划改革的重要进程。

《中华人民共和国自然保护区条例》规定禁止在自然保护区内进行开采活动。而在自然资源保护区内法律使用过程中，由于条例法律位阶低于矿产资源法和水资源法，在资源法中没有明确规定的情况下对于审批通过的资源开采利用区和保护区重叠时无法进行有效保护[7]。

所有权角度上，大陆法系国家立法以国家所有为基础通过物权制度对空间资源进行规制，不同于英美法系的公共信托理论。国家所有权体现在产权和主权在底土空间资源所有权上。底土空间资源所有权属于国家所有权的一部分，其同样具有公权和私权二元性；如城市底土空间中构成地基的空间结构、生态保护区的地下生态基础等自然资源在公共公益用途上具有公权属性，在市场化公共权益资源时其交易效益却低于保护效益。

矿业权实际上是底土空间资源权利的一部分，将空间权具象为矿产资源权。但是矿业权仅仅体现在矿产资源的范围内，而实际利用过程中底土空间资源权中其他空间资源的权益并行使用。造成目前无法对底土空间综合利用形成完善的制度保障的局面。矿产资源的勘探利用在短期内创造了可观的经济价值，而从长期发展角度来看，涵盖全面的底土空间权利制度可以解决原有资源损耗和监管缺位。

我国实际行使底土资源权或所有权的主体在不同的地区、不同的矿藏所在地可能不尽相同，有可能是多个政府部门。以权益金、使用费等多种方式对底土资源活动进行规制很难明确责任主体，底土资源管理面临有偿使用税费在设置上的理论依据不清晰、税费标准不合理、计征方式不完善、所规制的产权体系与实际补偿对象不一致等问题[8]。在资源税法制定过程中对应税资源进行立法征税解决了费用项目不统一，交易成本高等问题。

4 构建我国底土立法的建议

4.1 明确底土资源的法律概念

立法明确底土资源概念将为底土资源所有权和底土资源使用权提供法律依据。我国现行立法从资源种类和保护方式进行规制，存在一定的局限性，明确底土空间资源概念是国家资源战略的重要组成部分，有利于底土资源利用管理的法律建设，底土资源法律制度建设在国家安全法治建设体系中处于重要地位。底土资源概念涉及环境生态安全、土地土壤安全、资源安全保障的方方面面，牵一发而动全身。立法明确底土资源概念是我国大资源统一管理理念的必要实践。

底土资源确权是立法明确底土资源概念的基础环节。解析底土资源权利人保护和救济方式、理顺底土资源监管主体和执法主体的法律逻辑关系依赖于底土资源确权。我国对地表权和地下权没有统一定义[9]，明确底土资源法律概念应当通过立法将底土资源使用权明确为特定空间资源权。纵向空间利用中的空间权与物权具有相似性[10]，现行立法单单从底土内各类资源角度对排他性支配活动进行规制会限缩空间权人对权利的支配，例如上文中提到的水资源勘探活动需要通过《矿产资源法》进行规制，而水资源利用行为活动则通过《水法》进行规制，以及自然保护区与矿区重叠的情况。 通过立法将底土资源权具体明确为空间使用权，从用益物权角度上有助于实现对权益客体统一规范，化解资源价值矛盾。

4.2 构建底土资源规划和储量管理制度

构建底土资源规划制度是底土资源利用的前提和基础。将底土资源规划纳入国土空间规划中是国家空间发展指南、可持续发展空间蓝图的一部分,各类底土开发保护活动皆需要在底土资源规划下进行。底土资源规划制度可以通过与现行的土地利用总体规划和城市规划制度联系并制定具体细则。在制度完善上从规划上评估相关空间区域的环境承载力，确保生态保护红线区内底土资源保护功能性、质量性、优先性。底土资源规划制度将有助于推进我国空间规划体系架构的形成，从空间规划体系内国土空间和国际空间的联系，再到国土空间中土地规划、城市规划、底土空间规划并行统筹，最终形成完善有效的可持续发展规划体系。

底土资源规划的目标包含对底土资源储量的有效管理。在对底土资源前期储量数据的获取和真实性验证中，逐步向全流程化监管过渡，而非仅仅包含专家评审阶段一刀切。专家评审制度作为底土空间储量管理的一部分，无法对开采全流程负责，资源利用单一储量评估不足以保证底土空间资源安全。底土资源利用重中之重的生产阶段，对日产率和储量利用率等数据指标以及比率变化过程电子化、公开化、数字化监督进行立法规范能够行之有效的对底土空源进行质量监控。通过底土资源储量评估结果市场公示、行政考核评价、多部门联合执法等机制防范违法行为，保障底土资源区储量安全。底土资源储量管理可以利用区块链技术建立防伪溯源和信息披露制度提高后置储量问题处理速度和处理质量、优化行政执法效能。

4.3 完善底土资源生态补偿制度

城镇化规模不断扩大，城市未来发展过程中土地流转面积更大、方式更多，底土资源开发后生态恢复也需要更丰富的措施提供保障和路径。空间内土地用途属性的变更对底土资源保护和开发制度也提出了新的要求。

建立底土空间资源生态补偿制度需以立法明确阶梯式标准和补偿主客体。底土空间勘探资源开采高成本和高风险性于一般交易品不同造成了底土资源受益方与底土资源保护方权益不均衡。我国的资源权益制度目前以行政监管为主，底土空间所涵盖的资源权益补偿方式不全面。立法分类统一区域生态补偿标准，将生态补偿费区别于救济赔偿、环境排污费等。同时通过建立第三方评估程序和规范第三方服务主体，促进底土资源生态补偿标准实施。底土资源利用生态补偿涉及到的农用地、工业地、城市住宅用地变更、集体经营性建设用地之间变更过程中的表土权和底土资源权衔接和交易流转尤为重要。例如，底土生态修复工程和开采区土地复垦工程需要制定相关底土工程恢复率指标和标准，制定控制底土生态功能性恢复总体治理规范要求，包含信息规范、主体条件、设施配置等方面。

5 结 语

底土资源是我国底土空间管理中的重中之重，对于目前底土资源域活动的有效规制，可以借鉴国外有益的经验，同时结合我国具体国情，在各地细分的空间环境下，在底土空间不同的资源分布下，既从私权属性角度规范要素分配，理顺底土资源公权私权关系，又能兼具底土空间开发社会保障措施。

本文通过对底土资源的基本概念、底土资源的国内外立法和研究现状进行分析，将关于底土资源在底土权益、法律规范、制度措施等几个方面分析底土资源在现行立法中的局限性，提出立法明确底土资源概念、构建底土资源规划和储量管理制度、完善底土资源生态补偿制度的可行性措施。