关于全面实施预算绩效管理的研究

张鑫 河北省滦州市财政局

预算绩效以支出结果为导向，要求在预算编制、预算执行和监督过程中更加关注预算资金的产出和效果，并根据资金使用效果相应调整财政资金投入方向；预算绩效更加注重支出的责任和效率，要求用更少的财政资金办同样的事，或用同样的财政资金，办更多的事。总之，预算绩效能显著提升财政资金的使用效益，有效避免财政资金低效无效、闲置沉淀等问题发生，因此，全面实施预算绩效管理工作势在必行。

一、我国预算绩效发展特点

纵观我国预算绩效实施情况，大致包括以下几个特点。一是起步较晚。自上世纪90年代开始，我国政府逐步进行了部门预算、国库集中支付、非税收入等一系列改革，力求从投入方面对财政资金进行控制；2013年，党中央提出“建立预算绩效评价体系”；党的十八大报告进一步指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”；2018年，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求力争用3-5年时间基本建成三个全面的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。总体来说，我国预算绩效的改革的步伐已经加快，但当前仍处于摸索阶段。二是法律保障不充分。我国2014年修订完善的《预算法》中，首次将“讲求绩效”作为预算编制的原则之一，在预算编制、预算审查和批准、预算执行和监督及决算等各个环节，对绩效均提出了具体要求，体现了我国预算绩效管理的理念。但由于实施条例仍未出台，法律规定又比较宽泛，实际执行时法律约束力明显不足。三是财政部门推动为主。目前预算绩效工作的开展主要是以财政为主、部门为辅。以河北省为例，实施预算绩效的基础工作，包括完善部门文本信息、梳理“部门职责-工作活动”目录、设定绩效目标指标体系等，均由财政部门提前做好后下发部门，再由部门参照模板进行修改。既增加了财政工作量，又不利于发挥部门的主观能动性，不利于预算绩效管理工作的推进。

二、当前薄弱环节

（一）预算绩效推进阻力大。由于我国预算绩效实施时间较短，且主要是以财政部门推动为主，导致中央、省与市县之间、财政部门与其他部门之间对预算绩效的认识差距过大，主要表现在：中央、省不断出台制度文件，完善绩效目标指标体系，以期能够通过推进绩效预算改善服务质量、提高服务水平、强化财政资金使用效益；而市县级部门尤其是非财政部门，推进预算绩效工作往往是为了达到检查要求，一定程度上阻碍了预算绩效工作的全面推进。

（二）绩效指标设定难。预算绩效的难点在于如何通过已设定的绩效目标指标开展有效的绩效评价，从而达到监督整体项目产出效益目的。目前，全国范围内尚缺乏一套统一的绩效目标指标体系，只能由各地自行探索适合本地实情的管理模式，导致执行情况不一。以河北省为例，就近两年执行情况来看，尽管河北省财政厅下达了绩效目标指标体系模板，但由于各部门业务纷繁复杂，不能完全涵盖所有重点项目内容，这就需要单位自行设置符合职责活动的绩效目标指标，但由于缺乏可参考模板，由部门仅凭工作经验主观设定优良中差标准，无法设置出科学、精准、专业的绩效目标指标，严重影响了项目绩效评价工作。

（三）绩效评价效果不佳。目前，绩效评价工作的开展方式主要包括部门自评、财政评价、聘请第三方评价等方式。无论采用哪一种方式，绩效评价报告质量都不高，财政部门无法通过绩效评价报告衡量出真实的资金使用效果，这无疑与通过开展绩效评价达到提高财政资金使用效益的初衷背道而驰。

三、提升预算绩效发展对策

（一）强化法律约束。为切实发挥预算绩效的作用，我国应参照国际上绩效预算实施较为成熟国家的做法，不断加大立法保障力度，明确责任主体，为预算绩效的推进、评价结果的应用提供全面的法律保障，从根源上规范绩效预算工作开展，切实发挥绩效预算对提高财政资金使用效益的作用。同时，应由法律明确各级政府为预算绩效实施的主体，扭转当前由财政一家推进改革的被动局面，以确保预算绩效顺利推进。

（二）完善绩效指标体系。面对纷繁复杂的工作活动，中央、省应在统筹考虑绩效指标的易得性、可靠性和真实性的基础上，尽快制定出一套内容全面、科学合理的绩效目标指标体系，使绩效评价工作有据可依。同时，中央、省应尽快出台绩效评价如何与下年度预算挂钩的办法，制定切实可行的量化标准，以降低预算安排项目的主观性，不断完善绩效评价结果应用体制机制。

（三）突出绩效评价重点。具体的说，可从两方面来考虑：一是以整体情况为主开展绩效评价。对项目实施总体情况较好的部门，如预算安排的项目均按计划正在实施，或已完工的均达到了预期效果，产生了较好的社会效益，在下一年度预算安排资金时优先对该部门资金予以保障；反之，则相应削减下一年度预算安排资金；二是以具体项目为主开展绩效评价。如部门年初预算安排项目虽整体实施情况不理想，但已完工的某些项目实施效果优，产生了较好的社会反响，达到了预期的产出效益和社会效益，则在下年度预算安排资金时，对该部门该类项目予以重点保障；反之，如部门项目大部分实施情况较好，但某些项目造成了资金浪费或闲置，则相应削减该部门下年度该类资金安排。总之，通过全面开展绩效评价工作，得出整体客观的绩效评价结果，帮助政府筛选出应重点保障项目或应剔除项目，以便在下年预算安排时能够分类安排财政资金，以切实达到优化资源配置，节约支出成本，将财政资金使用效益最大化。