新时期城市公交站场建设投融资政策研究

文/郭思臻、肖刚、苏小军、吴可

1 公交站场建设管理现状

1.1 行业管理

在我国大多数城市，公共交通运营管理及公交站场建设主要归口于城市交通主管部门，但在整个建设过程中仍然需要规划、发改、财政、城建等部门深度参与和密切配合。以重庆市为例，市交通局负责编制主城区公共交通基础设施规划和年度建设计划、核定公交站场建设项目主要交通功能等；市规划和自然资源局负责将公交站场布点规划纳入城市总规和控制性详细规划管理和颁发建设项目的规划许可、建设许可以及对规划设计方案的审批和规划验收等；市发改委负责公交站场建设项目立项和工可及概预算的审批、建设资金平衡等；市财政局负责对公交企业建设的公交站场按政策规定安排项目资本金；市城乡建委负责公交站场建设项目初步设计和施工图设计审批以及项目建设管理、质量监督和竣工验收等。

1.2 建设模式

国内大部分城市公交站场建设管理机制实行“建管一体化”，由公交站场建设公司作为投资主体。如杭州公交集团隶属于杭州城投集团，下属公交站场开发公司负责公交站场的建设与运营管理；长沙市公交站场主要由长沙市公共交通投资有限公司负责建设和运营管理；成都市公交站场是由成都市公交集团隶属的成都公交站场建设发展有限公司负责建设和运营管理；深圳市主要由交通公用设施管理局负责统筹推进交通枢纽、场站内充电设施建设。重庆市根据划片经营的特点，主要有三种模式：一是建管分离模式，即主城区二环以内公交站场由开投集团下属的枢纽集团负责建设、公交集团负责使用和管理的模式；二是主城区二环以外东城公交公司建管一体的模式；三是由主城各区政府负责推进的开发建设业主配建公交首末站的模式。

1.3 建设资金

国内各个城市对于公交站场的补助形式各不相同。总体而言，越来越多的城市采用大型站场政府全额补助、小型站场开发商配建的模式，对于有开发价值的站场则采用综合开发方式筹措资金。广州公交站场建设政府补助约7000 万/年，由于该市公交基础设施体系已较为完善，每年建设需求相对较少，不下达具体站场建设任务[1]。重庆市一般公交站场政府补助30%资金，公租房首末站补助比例一般能达到80%，剩余资金缺口由企业自筹。

2 公交站场建设面临的困境

2.1 建设资金保障不足

大部分城市的公交站场建设资金的主要来源为建设业主自筹、燃油税补助资金等，资金缺口较大，加上公交站场公益性质突出，建成后基本无收益，没有条件进行综合开发的公交站场建设资金筹措更加困难。

2.2 综合开发存在障碍

2．2．1 具备综合开发条件的公交站场数量少。以重庆为例，目前具备综合开发条件的公交站场仅占规划公交站场的13．7%，导致公交站场用地综合开发收益不能完全弥补公交站场建设资金不足的缺口。

2．2．2 综合开发程序较为复杂。公交站场建设用地属于交通设施用地，主要通过划拨方式取得，在土地储备部门向公交站场建设主体供地确权的过程中，需要对用地指标、公交功能进行论证，编制并提交工可、设计方案等审批材料，周期较为漫长。

3 公交站场的经济学特征

3.1 公交站场的产品属性

公交站场的主体功能是公共交通服务，服务对象是全社会公众，它的经济属性特征主要表现在基础性、公共性、服务性和正外部性几个方面[2]。

基础性：从经济和社会层面来看，公交站场作为公共交通基础设施的重要组成部分，它所提供的产品和服务，是居民出行和生产经营等活动的基础条件，是必需的投入品；它提供的产品和服务价格最终将成为其他行业部门产品或服务成本中的一部分。

公共性：公交站场由全体公民享有，任何人对于公交站场的使用都不会让其他消费者的利益受到损害，都不能拒绝其他消费者对公交站场进行消费。公交站场所占有的土地资源归国家所有，公交站场在建设过程中，项目的立项、征地、搬迁等工作必须要政府进行协调配合才能顺利完成。

服务性：主要表现在公交站场不仅能为乘客基本的位移服务，也提升了乘客将交通出行作为一种生活体验的价值；公交站场建设为资源的集约利用提供了共享公共空间，属于基本平台；公交站场本身提供的公共的、便捷的交通服务可以创造出明显的空间效用和时间效用；公交站场的衍生产品也间接地为提高经济效益提供了服务，如交通信息服务、候车休息区、广告宣传等。

外部性：公交站场的建设和供给会产生巨大的正外部性，它所能带来的经济和社会利益已经超过人们对其支付的费用，难以向受益者收取投资回报，主要体现在公交站场建设规模的扩大及采用的技术更新等因素，使公交站场所在的交通区位优势得以改善，在集聚人流、土地升值、就业扩大、城市空间布局优化等方面具有重大作用。

3.2 政府在公交站场建设中的地位和作用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”公交站场作为重要的交通基础设施产品，是各级政府需要加强协调、监管、行使政府服务职责的重要领域。主要体现在以下几个方面：

3．2．1 公交站场具有很强公益性，需要政府加大投入保障供给。

3．2．2 公交站场的垄断性和战略性，要求政府对资源实施管控。

3．2．3 公交站场系统的复杂性和市场影响力，需要政府统筹管理。

3．2．4 公交站场是政府推进基本公共服务均等化的重要载体。

3．2．5 公交站场节能减排、公共安全需要政府强化市场监管。

4 公交站场建设投融资政策建议

4.1 稳定资金来源，保障公交站场建设资金

加快公交站场建设，强化用地保障。以公共财政形式，在政府财政拨款、规费征收及返还资金、土地出让金、城市维护建设资金等各类资金中，设立公交站场建设专项基金，加大公交站场建设的扶持力度，推进城市公共交通站场建设步伐。在项目建设中减免大配套费、破绿费、破路费等政策性收费，综合开发项目的经营过程中涉及的营业税、房产税、土地税等相关税费，政府在站场建设项目审批和建设过程当中能够给予公交站场设置广告设施、综合利用项目中设置LED 大屏幕等特许经营权，达到项目自平衡。公交站场具有很强的公益性，在同等条件下，政府投入应优先保障不具备综合开发条件的公交站场建设。

4.2 引导发挥市场作用，积极推行综合开发模式

加大公交站场用地综合开发力度，在现行规范标准基础上，在容积率、绿地率等方面予以适度放宽，提升公交站场的综合开发效益，综合开发收益用于弥补公共交通基础设施建设和运营亏损。同时，研究制定在项目建设中减免政策性收费以及综合开发项目涉及的营业税、房产税、土地税等相关税费的优惠政策。建立综合开发监管机制，确保公共交通基础设施原有功能和规模不缩减，确保开发收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。

4.3 创新投资补助管理政策，促进公交站场可持续发展

根据公交站场的产品属性以及公交站场发展实际情况，提出以下四种补助政策：

4．3．1 分类补助，建立政府投资卡机制。由于地方政府财力有限，建议根据公交站场分类分级标准，实行差异化投资。制定公交站场补助管理办法，明确财政补助资金优先支持在主城区公共交通体系构建和完善过程中起关键作用的公交枢纽站场，如位于城市重要客流通道或公租房公交首末站等。通过分析城市公共交通需求，构建公交站场重要度评价指标体系，梳理公交站场建设优先级。对于优先级靠前的且没有综合开发条件的纯交通功能公交站场，建议将补助资金比例提高，根据优先级不同明确补助比例从50%至100%不等。

4．3．2 成本规制，建立统一的公共交通财政补贴体系。目前，城市公共交通财政补贴主要分为两大类，一类是运营补贴，另一类是公交站场建设补助。运营补贴主要包括政府购买服务（免费优惠换乘补贴、特殊人群补贴、车辆更新、燃气补贴等）。从国内外的公共交通财政补贴政策发展趋势看，公共交通财政补贴将逐步从定额补贴转向成本规制，即逐年核算整个城市公共交通体系的收入和成本，明确公交企业具体的财务情况，在保证公交企业一定收益率的基础上，对亏损部分给予全额财政补贴[3]。公交站场建设作为公共交通体系的基础设施，其建设资金将纳入公共交通体系建设成本统筹考虑。

4．3．3 统一标准，提升公交站场补助比例。根据公交站场的社会性和服务性属性，借鉴深圳、成都、武汉等城市对纯公益性公交站场全额补助的经验，对纯交通功能的公交站场提高资本金补助比例，对公租房首末站建设实施资金全额补助政策。针对综合开发公交站场，建议进行单个项目的成本收益测算，全额或按一定比例补助资金缺口。

4．3．4 打捆平衡，统筹年度建设资金需求与综合开发收益。在制定每年度公交站场建设计划时，合理安排纯交通功能公交站场与综合开发公交站场建设数量，估算综合开发收益与建设所需资金之间的差值，编制资金平衡表，缺口部分由政府补助。同时，落实土地配套、广告收益、综合开发容积率调整等优惠政策。

5 结语

公交站场是现代城市的重要基础设施，也是准公共产品。因此，政府一方面应该加大对公交站场建设扶持力度，分类制定补助标准，研究将公交站场建设成本纳入公交运营成本中统筹考虑；另一方面，应该发挥市场引导作用，强化公交站场的用地综合开发，拓宽公交站场的建设资金来源。