海南商事登记制度改革研究

于勇　刘莉　林岚

摘 要：商事登记制度是政府服务和管理经济社会的一项基本制度，对推进改革开放进程意义重大。本文阐述了目前国內部分地区实施“先证后照”的情况，回顾了海南省商事登记制度改革的历程，指出海南省“先证后照”登记制度执行中存在的问题，最后结合目前海南省实际情况，为海南实行“先照后证”商事登记制度改革提供了路径选择。

关键词：商事登记  先证后照  制度改革

中图分类号：F279.27 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）02（b）--03

1 海南实施“先证后照”的背景

随着海南自由贸易区（香港）的建设，商业登记制度占据了尤为重要的地位。商业登记制度是政府服务和管理经济社会的基本制度。通过培育市场经济的基本细胞，它会产生连锁效应，对整个经济和社会的发展产生重大影响。“证”与“照”关系的处理一直是以往所有商业登记制度改革的焦点。这是商业管理体制必须解决的首要问题，对推进改革开放进程具有重要意义。现行商事登记制度存在的弊端随着我国市场经济的发展日益显现，已无法适应市场主体和经济社会发展的要求。

“证”指的是商事登记前需要办理前置审批的许可证，“照”指的是商事登记主管机关颁发的营业执照。证和照的关系是商事登记的核心关系，把这两个关系理顺了，那么商事登记制度的弊端也相应解决了。目前，主管海南商事登记的机关是海南省工商局。

在行政机构改革和职能转变的“多米诺骨牌”当中需要推倒的第一张牌——商事登记制度改革。根据党中央、国务院的部署，全国各地已采取行动，开始改革登记制度。目前，深圳、珠海、东莞、顺德等试点地区已经取得初步成效。就海南而言，海南作为全国最大的经济特区，早在1993年就对以“先照后证”为主要内容的登记制度进行了改革尝试。先行先试有了经验的积累，也有对一些问题的反思，这使海南新一轮登记制度改革具有“先行优势”。

2 目前国内部分地区实施“先证后照”的情况

我国在2012年就开始对工商登记制度进行了一系列改革，主要是将一些沿海城市作为试点进行新的政策的实验，像深圳、顺德、珠海等。在改革中，工商总局逐渐在这些城市尝试新的改革措施，发布新的改革内容，特别是在工商许可证和营业执照这两方面制定实施了新的项目清单。

随着登记改革的深入，新的登记制度在运行时也显现出一些问题，主要包括以下四个方面：第一，在改革中，由于相关法律制定还不够完善，致使改革的内容没有足够的法律保障，给改革政策的实行造成了一定的困难;第二，在改革实验中，各方面的利益没有得到均衡，对于人民群众来说，制度的改革带来了极大的帮助，但是对于工商行业的管理部门来说，新的登记制度的改革使各方面的管理和利益受到了一定程度的影响，且需要行业管理部门在内部的监管、制度、管理等方面的实施上进行很大的调整;第三，改革的实施不可避免遇到了“空窗期”，这主要是由于当前的政策配套措施跟不上改革的进度，致使在登记监管上出现了监管不到位的问题;第四，登记制度改革进入新的阶段，即“宽进严管”阶段，但这个新的阶段的出现将会带来更多新的改革问题，像监管的法律配套条例的制定与修改等问题。

3 海南省商事登记制度改革的历程回顾与思考

3.1 海南省工商登记制度的发展历程

改革之初，省政府只规定了24个只能凭营业执照或批准文件经营的行业和项目，大大拓宽了业务范围，放宽了企业经营方式，实际上是现在全国实行“先照后证”“注册资本认缴制”的萌芽。

海南洋浦经济开发区在这方面更加先进：在“公产、私产都是自主财产，公营、私营都是自主经营，内资、外资享受同等国民待遇”的理念指导下，采取了更大胆和更具前瞻性的登记措施，例如允许设立外国公司和一人有限责任公司。值得一提的是，外国公司在洋浦的早期发展中发挥了重要作用。据粗略统计，1993—1997年，外国公司占洋浦公司总数的80%，贡献了70%的税收。正是这些场外公司支持了杨浦的上坡，并为其未来发展奠定了基础。迄今为止，洋浦幸存的公司中仍然存在外国公司，不容忽视。可以说，以洋浦为代表，海南在当时的企业注册模式和服务理念上，整体远远领先于其他省市和地区。

1993年海南工商登记制度的改革，极大地促进了海南市场经济的建立、外向型经济的发展、吸引外资的努力以及与国际市场对接的加快。这也让海南成为中国企业家成长的沃土。然而，在改革过程中，空壳公司和房地产泡沫经济已经出现，并带来了一系列问题。为了改变这种状况，2004年，省政府在原有24个项目的基础上，以规范性文件的形式，将只能凭营业执照或批准文件经营的行业和项目数量增加到204个，其中63个项目为预批准项目，141个项目为后批准项目。市县共103项，其中预审批78项，后审批25项。

自2004年以来，随着市场经济的发展和变化，中央政府向地方政府颁布了新的法律、法规和部门规章，行政许可项目的数量也有所增加，省政府曾几次进行清理、调整和取消，但始终没有走出“边减边增”或“明减暗增”的困局。目前，在商事登记的实践中，商事登记主管机关基本按照2009年11月由省工商局会同相关厅局研究制定的《许可目录手册》办理，共审查和批准了298个项目，其中69个项目在省级预先批准，123个项目在后批准。市县级前置审批81项，后置审批25项。还有部分市县工商局是按照以上《许可目录手册》和地方的政策规定综合起来执行。总之，目前全省工商登记机关对行政许可事项的把握并不统一，而且1993年海南工商注册改革“先照后证”的萌芽，经过近二十年的发展演变，在实际操作中又逐渐陷入了“先证后照”的故态复萌。

3.2 1993年海南登记制度改革的反思

从1993年登记制度改革的结果来看，我们只有解放思想，不断的学习新的理念和制度，跟上时代潮流的发展，才能更好的进行制度的改革创新。除此之外，海南1993年的登记制度改革经验还让我们明确了我国登记制度发展中的不足，还需要在以下方面进行完善：第一，改革理念不够深入，需要加以法律政策的完善;第二，登记制度改革推行困难，需要政府加以协调与宣传。

3.2.1 改革理念不够深入，需要加以法律政策的完善

我国在1993年的登记制度改革时，对于国际先进经验方法的学习还不够全面，仅仅只是学习了一些新的登记方法，让工商登记制度开始有了“先照后证”的最初形式，但是在理念上和原则上没有进行深入的掌握，还是坚持资本注册的三项原则，即资本确定，各个公司成立时的资本总额数必须有书面的章程，并且发起人要对所载明的资本金额加以认足;资本保持，公司在运行过程中，要防止公司资本的减少，应保持足够运作的资本金额，使公司有对债权人的偿债能力;资本不变性，公司不能随意的对公司资本总数进行增减。此外，1993年登记制度改革虽然放宽了登记的条件，但是在后期管理上却没有相应的监管体系，致使造成工商行业管理困难的局面。

3.2.2 登记制度改革推行困难，需要政府加以协调与宣传

在1993年的登记制度的改革中，还存在政府没有做好统筹兼顾的问题。登记制度改革涉及的部门有很多，但在改革时，大部分都采取观望态度，没有进行相互的协调沟通联系，使改革的推进非常困难。因此，登记制度改革需要政府进行一定的协调与涉及，加强各部门之间的联系。此外，在1993年改革时，人们的思想并没有完全得到解放，对登记制度改革也没有完全接受，害怕出现经济风险与损失。所以，政府还要加强改革思想的宣传，减少登记制度改革的阻力，使人们能够对登记制度改革加以认同与接受。

4 海南省“先证后照”登记制度执行中存在的问题

海南现行的商事登记制度，就是“先证后照”的模式。在营业执照没有取得的情况下，企业因不具备企业法人主体资格，很难展开招工、洽谈、签约、贷款等商事主体的前期准备工作。人为的提高了市场准入的门槛，不利于激发和释放全社会的创业热情。而且名目繁多、程序繁琐的前置审批属于一种非常规的经营成本，最终会通过提升商品或服务的价格而最终由消费者来买单，又增加了社会成本。

4.1 前置审批项目过多且经常变化，难以及时准确把握

经过第7轮的清理，共取消行政审批项目53项，下放市县行政审批项目40项。目前省级机关保留行政审批项目728项（含国务院下放衔接的20项），虽然行政审批清理工作稳步推进，但主要是对存量进行清理，对增量部分则缺乏集中审查、控制机制，前置审批项目不断发生调整变动，导致涉及工商登记的前置审批项目无法准确统计数量。另外，随着经济社会的发展，新兴行业不断涌现，对于新兴行业是否涉及前置审批事项，行业主管部门无法确定，工商登记人员更难准确把握。

4.2 前置审批与工商登记在操作过程中相互牵制，甚至存在冲突

涉及工商登记前置审批业务的部门众多，部门之间在审批流程、审批时间、尺度把握等方面存在差异。一是可能涉及的前置审批事项多，程序繁琐，周期长。如我省引进的中海油东方石化项目涉及的前置审批有环境影响评价文件、排放污染物许可证、危险化学品生产企业安全生产许可、危险化学品经营销售许可等15项。二是有时前置审批与营业执照之间互为前提，使得企业被“鸡生蛋”还是“蛋生鸡”的问题所困扰。三是前置审批之间有效期差异较大，有的三年、有的五年、有的没有有效期，有效期和工商年检时间不一致，容易导致工商年检的时候许可证还有效，但刚过完年检，许可证可能就失效了。四是前置审批换证验证时间不协调。相关部门对前置许可的年检、年审、换证时间自行规定，缺乏统一协调，导致时间五花八门。

4.3 部门之间职责不清，相互推诿，监管出现漏洞

“先证后照”将大量的行政审批项目与营业执照相捆绑，客观上导致发证的行业主管部门与发照的工商部门之间职责不清;而且行业主管部门将对市场主体经营行为的监管寄希望于工商部门的年检，导致市场主体取得许可审批之后经营行为未得到有效监管而出现漏洞。例如，在2012年海南“毒牛皮事件”中，对于环保评估许可文件是否属于工商登记前置审批事项，环保部门和工商登记部门之间的理解就完全不同。工商登记部门认为，相关法律法规并未明确该环境评估文件为前置审批事项，但是环保部门却坚持这属于前置审批事项。

5 海南省实行“先照后证”商事登记制度改革的路径选择

5.1 改革应争取地方立法支持

由于完善“先照后证”必然突破现行法律、法规，为了使改革具有法律保障，应充分发挥特区立法优势，争取立法支持。

一是需要省政府制定《海南经济特区商事登记办法》，其中明确市场主体登记条件、登记程序、工商登记机关的责任、市场主体严重违法失信行为的法律责任等事项，待完善和时机成熟后，提交省人大，尽快出台《海南经济特区商事登记条例》。

二是加快研究制定改革配套措施，建立配套制度和体系。例如出台相关规定，明确工商部门与各行业主管部门在登记、监管工作中的职责划分、流程等，建立与改革相适应的部门分工合作体系;出台信用制度相关规定，建立个人信用与市场主体信用相挂钩的信用监管体系;出台市场主体经营异常名录制度、市场主体年报制度、市场主体登记监管工作制度、查办市场主体登记管理案件办法等，为登记和监管工作提供全面制度保障。

5.2 進一步清理行政审批事项。

截至目前，海南行政审批事项已进行了七轮清理，其中省级行政审批事项减幅达52.8%，但清理行政审批事项仍然有很大空间和必要。在对省级行政审批事项进行清理的同时，加快市县级行政审批事项清理步伐。清理完毕后，编制全省统一的《市场主体登记前置审批目录》和《市场主体经营许可目录》并进行公示。清理可按照如下标准进行：

（1）对于必须由行业主管部门先对市场主体的主体条件进行审查的，保留前置审批。

例如银行必须经过国务院银行业监督管理机构对其主体条件进行审查，取得开业批复文件和经营许可证后，才能到工商部门办理设立登记。外商投资企业必须先取得商务部门的批准文件，再到工商部门办理设立登记。

（2）对于涉及市场主体经营资格的前置审批，一律改为后置审批。

例如环保评估许可文件、消防意见书、卫生许可证等均为经营资格的审批，应将其列为后置审批项目，由工商部门登记后，将信息传送至行业主管部门，再由行业主管部门督促经营单位办理。

（3）对于市场主体能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、社会能够自律管理的，取消或者下放行政审批。

对于某些涉及公共资源配置、自然资源开发利用的事项，利用公开招标、拍卖、挂牌、专营权转让、租赁、承包等市场机制，可以达到管理目的的，就可以考虑对该项政策进行调整或直接取消。

6 结语

商事登记制度意义重大，“先照后证”制度改革涉及诸多部门和法律法规，海南省政府需统一部署、在各部门积极配合下，才能确保改革顺利推进。

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