易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的机制与模式

韦俊峰，陆保一，明庆忠

（1.云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明 650500；2.桂林理工大学 a.旅游与风景园林学院；b.广西旅游产业研究院，广西 桂林 541006；3.云南财经大学 旅游文化产业研究院，云南 昆明 650221）

一、问题的提出

易地扶贫搬迁是我国面向“一方水土养不起一方人”的深度贫困地区所实施的开发式扶贫战略，与“五个一批”其他扶贫工程相比，易地扶贫搬迁涉及迁出地和迁入地（安置地）两大空间系统，是一项复杂的社会系统工程，适合于环境非常脆弱且自然资本、物质资本、社会资本和生计手段都比较缺乏的贫困地区及其对应家庭[1]。进入脱贫攻坚决胜期，易地扶贫搬迁的工程实施难度更大，面临着搬迁资金与安置土地的双重约束，这推动了搬迁模式的重构[2]。2014年新型城镇化战略实施以来，标志着我国进入以新型城镇化引领扶贫开发、由减贫向脱贫转变、全面建成小康社会的新阶段[3]，新型城镇化日益成为贫困地区扶贫开发的全新发展空间和要素组织平台[4]。特色小镇是落实新型城镇化战略部署的重要抓手和有效载体，是新型城镇化与乡村振兴的重要结合点。当前，在中国特色新型城镇化道路与有中国特色的精准扶贫之路殊途同归、特色小镇深入推进期与易地扶贫搬迁攻坚期双期叠加的时代背景下，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出易地搬迁脱贫“要紧密结合推进新型城镇化”；《国家发展改革委 国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》提出“在贫困地区推进特色小（城）镇建设，有利于为特色产业脱贫搭建平台，为转移就业脱贫拓展空间，为易地扶贫搬迁脱贫提供载体”。

既有研究主要呈现出易地扶贫搬迁研究（国外没有这一概念，与之对应的是生态移民[5]）和特色小镇研究独立并行的特点，而将易地扶贫搬迁和特色小镇作为直接研究对象联系起来的探索付之阙如，很多学者是在易地扶贫搬迁与特色小镇其中一方或双方的上位概念层次上进行间接探讨：1）新型城镇化与扶贫开发。新型城镇化、贫困地区的减贫与发展关系到我国全面建设小康社会的大局，如何有效对接新型城镇化和扶贫开发两大国家重大战略体系是深入研究的重要前沿课题[6]。相关研究主要集中在农业转移人口市民化与扶贫开发、优化城镇村空间格局与扶贫开发、城乡发展一体化与扶贫开发、“四化”协同发展与扶贫开发等几个方面[4]，提倡搭建新型城镇化助推扶贫开发的制度链条和改革配套政策保障体系，实现新型城镇化与扶贫开发的双轮驱动[6]。2）特色小镇与扶贫开发。杨靖三认为特色小镇建设与精准扶贫在发展内涵和发展思路上具有契合性，但两者的对接在特色培育、要素配置、政策配套和公共服务等方面也存在制约因素[7]；基于特色小镇助推脱贫攻坚的机理，吴碧波识别出了特色小镇的若干建设模式：企业带动模式、政府引导模式、优势农业模式、文化民俗模式、边境口岸模式、旅游休闲模式、健康疗养模式、特色制造模式、混合模式[8]。3）新型城镇化与易地扶贫搬迁。基于“搬迁人口向城镇集中有利于充分发挥城镇的位置效应和经济联系效应”[9]这一立论基础，立足于贫困地区、生态移民扶贫开发区、滇桂黔石漠化片区、少数民族地区等不同地域类型，相关研究主要探讨了新型城镇化背景下的扶贫开发路径[10]，民族地区反贫困[11]，扶贫移民城镇化途径、模式、挑战、适应性[12-13]及政策，以及搬迁人口市民化[14]等问题。

由是观之，囿于国内外不同的发展语境，国外相关研究难以纳入我国易地扶贫搬迁与特色小镇建设结合研究的范式，国内在直接聚焦特色小镇和易地扶贫搬迁二者互馈机制的针对性研究上存在不足。在易地扶贫搬迁以特色小镇为载体实现搬迁安置模式创新，特色小镇通过融合易地搬迁扶贫支持功能实现动能转换的问题导向下，研究以迁出地和安置地的双向互动为视野，从易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的作用机理出发，构建了二者的整合机制和模式，冀望于促进易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的定量模型构建与实证研究，并为促进易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合及成效评估提供理论参考。

二、易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的互动机理

特色小镇以“人的城镇化”“产业建镇”“城乡联动”“体制机制创新”“共建共享的社会治理模式”为特征，是新型城镇化、农民就地就近城镇化的有效载体。在特色小镇产业培育与建设、功能空间布局、体制机制建设等开发建设环节充分考虑到易地扶贫搬迁战略需要，因地制宜融入易地扶贫搬迁安置功能，这不仅是特色小镇建设“城乡联动”“创新体制机制”“共建共享”的内在要求，而且有利于最大化发挥易地扶贫搬迁城镇化集中安置的优势、促进搬迁群众的素质性长效脱贫。总之，以人为本的新型城镇化和以人的素质性脱贫为目标的扶贫开发具有价值目标的一致性[4]。

（一）特色小镇安置对易地扶贫搬迁的作用机理

以围绕引起贫困的相关复杂问题和因素来理解贫困并给予多种解决方法的集成分析框架[15]—可持续生计方法（the sustainable livelihoods approach，SLA）在解释搬迁群体的可持续生计状态方面具有天然优势。其中，英国国际发展机构（DFID）建立的脆弱性—可持续生计分析框架[16-17]得以广泛应用，该框架主要包括5个部分：环境/背景脆弱性、五大生计资本（人力资本H、自然资本N、金融资本F、物质资本P、社会资本S）、政策机构或过程、生计策略和生计输出，其动态作用过程可简单表述为：农户家庭如何根据其所拥有的生计资本状况有效应对环境/背景脆弱性的冲击，抓住政策、机构和过程中的有利因素而采取正确的生计策略并产生预期的生计结果，以达到改善未来生计状况的目的[1]。

易地扶贫搬迁的特色小镇安置涉及搬迁户生产生活空间的迁移和职业迁移，其对搬迁户可持续生计的影响是全方位的，其作用机理为：1）空间迁移带来迁出地人类活动减少和环境/背景脆弱性的缓解；2）空间迁移带来贫困户生态、生产、生活环境的置换，提高了他们对自然资本的可利用限度；3）由资源承载力严重不足地区、公共服务严重滞后且建设成本过高地区、地质灾害频发易发地区、国家禁止或限制开发地区、地方病高发地区等迁出地，迁移到具有完全不同区位条件的特色小镇，会改变搬迁户的社会资本组成；4）特色小镇的特色产业培育与产业扶贫相结合，可为搬迁户的职业迁移提供途径，保障其基本的就业创业机会和金融资本积累机会；5）特色小镇较完善的基础设施和公共服务可为搬迁户提供存量较为丰富、结构较为合理的外部可利用物质资本。另外，易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的政策对接设计、机构组建和过程管理，对搬迁户的空间迁移和职业迁移过程，以及迁移后的生计策略调整、生计资本结构与生计输出水平也具有重要影响。

（二）易地扶贫搬迁对特色小镇建设的影响

迁移需要耗费资源，是一种投资行为，而且是一种能够增加人力资源生产率的投资行为[18]。因此，从迁移主体的角度出发，迁移被舒尔茨（Schultz）、贝克尔（Becker）等普遍认为是人力资本投资的一种重要形式[19]。易地扶贫搬迁是一种由政府引导的迁移活动，属于政治性迁移、非自主迁移，政府是易地扶贫搬迁的主要投资主体。近年来政府部门在整合资金用于保障易地扶贫搬迁城镇化安置工程的开展、提高搬迁户的人力资本水平上取得了积极成效，但迁移作为促进资源配置的一种双向过程，也会使迁入地的资源环境、人口和劳动力供给结构、空间结构、产业结构、社会文化结构发生变化。

具体来看，易地扶贫搬迁对特色小镇建设的作用机理主要体现在以下几个方面：1）易地扶贫搬迁安置功能的融入，可有效调动社会资本注入特色小镇的积极性，实现特色小镇政策性金融、商业性金融、开发性金融与扶贫金融的整合，提高特色小镇建设资金来源渠道的多样化；2）易地扶贫搬迁支持功能的融入，要求特色小镇形成扶贫、产业、城镇、人口、文化、旅游等功能有机融合的空间发展载体和平台，有利于促进特色小镇建设的动能转换、充分彰显特色小镇建设成效；3）搬迁群众迁移到特色小镇，会通过集中或分散的安置设施建设导致特色小镇空间格局的变化，以及基础设施和公共服务空间配置和供给的压力；4）搬迁群众的进驻会带来特色小镇人口和劳动力组成的多样化，但搬迁人口的资本构成往往都很薄弱，这可能会降低特色小镇的人力资源生产率；5）搬迁后续产业扶贫的需要，会促使特色小镇重新审视既有特色产业的就业容纳能力及其与搬迁群众生计资本构成的匹配性，这可能引致特色小镇产业结构的适度调整；6）迁出地和迁入地有着各自特定的社会文化运行逻辑，易地扶贫搬迁的特色小镇安置会对特色小镇的社会文化秩序产生冲击，并进而对特色小镇治理提出新要求，特色小镇需要基于对自身与搬迁群体关系的重新确认来进行社会文化调适。

三、易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的机制

易地扶贫搬迁迁出地与特色小镇这两个节点之间存在着资源势差，有势差必然会产生资源的横向流动，只不过在资源流向上，迁出地属于源地（资源的流出倾向大于流入倾向，资源的输出性比较强[20]），特色小镇属于汇地（资源的流入倾向大于流出倾向，资源汇入性强[20]）。易地扶贫搬迁的资源流动性质不同于南水北调、西气东输、北粮南运等以自然资源为对象、从资源高势区向低势区的资源流动，而是一种以人力资源为对象、从资源低势区向高势区的要素资源流动工程。考虑到资源流动的两极性，可将易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合水平视为特色小镇整合自身高势资源和迁出地低势资源的效果，即“易地扶贫搬迁—特色小镇建设”整合水平：

式中：Rt+1代表搬迁后迁出地的生态修复，以及土地等资源的利用水平和效率；Tt+1代表搬迁后特色小镇的安置资源配置水平与结构。

进一步说，面向易地扶贫搬迁与特色小镇建设的政策对接，研究识别出了二者在金融、产业、空间、人口（市民化）、社会文化5个方面的整合要素。另外，借鉴DFID框架中的“环境/背景脆弱性”和“政策、机构与过程”这两个概念，研究还识别出了易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的主要制约项、随机项。综上，可将式（1）演化为：

式中：Mt+1、It+1、LRt+1、Ct+1、St+1分别代表搬迁后易地扶贫搬迁金融与特色小镇开发建设金融（政策性金融、商业金融、开发性金融）的整合、特色小镇空间重构整合搬迁安置需要、基本公共服务对象整合搬迁人口与特色小镇既有人口、搬迁扶贫后续产业设计与特色小镇产业培育整合、搬迁人口社会融入与特色小镇文化建设整合。Vt、Lt分别代表迁出地当前状况下的环境/背景脆弱性、搬迁人口的生计资本结构与水平约束。在无法严格认定不同资本之间重要程度差别的前提下，研究假定五大生计资本组成的结构越接近正五边形结构，即不同的生计资本越平衡，生计的可持续性越强[15]。ɛt+1为政策、机构和过程随机因素对整合水平的影响。

综上，并鉴于易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合水平输出反过来会对搬迁户的生计资本和特色小镇安置地产生反馈作用，研究从要素、结构、过程、效应等一体化角度构建了易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合机制（图1）。

易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合水平的输出涉及到前因后果、正负反馈，以及政策、机构和过程的影响，二者之间的整合机制可动态描述为：1）搬迁前的自然状态下（初始时刻t），搬迁户所面临的环境/背景脆弱性程度，以及生计资本结构与水平对整合水平的输出具有先在的结构性制约和负反馈作用，约束条件越多、制约程度越深，则整合水平越低，其中迁出地环境/背景脆弱性与农户的生计资本之间又发生着直接和间接的相互加强或削弱作用[1]。2）易地扶贫搬迁的特色小镇安置决定了特色小镇在开发建设中要重新配置各种要素资源，并按照“人口迁移—资源整合—产业建构与生计资本优化—社会文化适应与融入”的逻辑，整合易地扶贫搬迁金融与特色小镇开发建设金融；在充分考虑搬迁安置需要的前提下，进行特色小镇空间规划设计和空间重构；特色小镇基本公共服务体系覆盖搬迁群众；特色小镇产业培育和建设要充分考虑搬迁后续产业扶贫致富问题；特色小镇文化建设要致力于构建新的小镇社会网络体系和治理结构、促进搬迁人口的社会适应与身份融入。3）五大整合内容实施后所输出的特定整合水平，会通过影响搬迁群众的生计策略选择和生计输出结果，改变搬迁户原面临的环境/背景脆弱性及其生计结构和水平（在图1中用由灰点到黑点的变化来表示这种正反馈作用），而特定的整合水平输出结果，也会对特色小镇的空间结构、产业结构和社会文化结构产生影响。4）以上动态过程，同时会受到易地扶贫搬迁与特色小镇相关政策、机构和过程等随机因素的影响，如随着全面脱贫目标的实现，易地扶贫搬迁金融、土地增减挂钩的政策过程将会发生变化，但其他动态迭代过程仍会继续。

四、易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的模式

图1 易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的机制

易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合指基于群众自愿，结合搬迁规模与搬迁户生计资本结构、迁出地与特色小镇迁入地的空间距离、特色小镇的性质与安置条件等维度，合理选择既有特定小镇作为安置地或建设专门的易地扶贫搬迁特色小镇，进行自然村整体搬迁或分散搬迁、集中安置或分散安置的新型扶贫开发模式。具体来看，易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合模式的选择，至少需要考虑以下4个维度的不同类型组合：

第一，根据搬迁规模、迁出地与特色小镇的空间距离、特色小镇安置能力等限制，可将以特色小镇为安置载体的易地扶贫搬迁对象区分为整乡搬迁、跨乡镇搬迁、整村搬迁、跨村分散搬迁等类型。

第二，根据特色小镇性质，可将其分为正式进入国家和省（自治区、直辖市）级政府投资建设或培育序列的特色小镇①指住建部主导推荐的全国特色小镇、国家体育总局推荐的全国运动休闲特色小镇、国家林业和草原局推荐的全国森林特色小镇（试点）、农业农村部推荐的全国农业特色互联网小镇（试点），以及省级（自治区、直辖市）特色小镇。；企业依托特色村寨、景区等自主打造的序列外特色小镇；以及融入了特色小镇建设理念，但区别于传统意义建制镇概念，且具有一定规模的特色小镇型集中安置点。在某种程度上，后两者只具有序列内特色小镇的部分特征和功能。

第三，根据特色小镇的安置形态，可将其分为3类：1）依托序列内特色小镇作为创新创业平台（又分为先进制造类、农业田园类或信息、科创、金融、教育、商贸、文旅、体育等现代服务类）和特色小城镇作为建制镇（又分为卫星型、专业型和其他类型）的特点进行非农安置或农业安置；2）依托企业以特色村寨、乡村旅游景区等载体自主开发建设的序列外特色小镇，进行旅游等特色产业安置；3）城镇化集中安置的扶贫开发功能导向下，专门建设的主要面向搬迁人口市民化的生产生活非农安置型特色小镇。

第四，根据特色小镇作为易地扶贫搬迁载体的尺度，可将特色小镇安置方式划分为：1）特色小镇安置点，即利用特色小镇的点状空间，集中开辟出一处或多处集中安置点，其与特色小镇原有居民区相对独立；2）特色小镇安置区，即不划定特定的集中安置点，分散安置搬迁群体，其与特色小镇原有居民区相对融合；3）特色小镇安置地，即特色小镇作为易地扶贫搬迁的排他性安置地存在，小镇内基本无其他居民。

由此，可将易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合模式简单区分为一体式和协同式两种（表1），即易地扶贫搬迁与既有特色小镇建设协同式，以及依托专门建设的排他性易地扶贫搬迁特色小镇，实现易地扶贫搬迁安置与特色小镇建设一体化。

表1 易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合模式

五、结论与政策建议

（一）积极谋划政策对接

“政策、机构和过程”对易地扶贫搬迁与特色小镇建设的整合水平输出具有重要影响。实现迁出地和特色小镇安置地要素资源在城乡融合发展意义上的有序流动、平等交换和合理配置是推进易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的关键环节，这个环节直接或间接涉及到人口城镇化、土地、投融资、产业、公共服务等一系列政策供给和资源配置，这要求相关决策者在充分识别当前易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合所面临的多重约束和政策突破空间的前提下，开展扶贫搬迁与特色小镇对接政策的设计，特别是要研究特色小镇助推易地扶贫搬迁的制度链条和配套政策保障体系，以及搬迁后迁出地在生态修复、复垦、农业现代化、田园综合体建设等方面的制度安排。

（二）重点关注搬迁安置后的可持续生计问题

易地扶贫搬迁后的可持续生计问题是搬迁群众“稳得住”的关键。因此，特色小镇安置工作宜遵循“空间贫困—迁移（空间迁移和职业迁移）—易地扶贫搬迁与特色小镇开发建设整合—人力资本积累与提升—改善其他生计资本要素—搬迁后续可持续生计保障”的思路进行，重点通过依托特色小镇建设迅速提高安置地的基础设施和公共服务水平，以及安置地承载聚合作用；依托特色小镇生产平台建设、展示平台建设、服务平台建设②根据《住房城乡建设部 国家开发银行关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》（建村〔2017〕27号），生产平台包括标准厂房、众创空间、产品交易等，展示平台包括展示馆、科技馆、文化交流中心、民俗传承基地等，服务平台包括旅游休闲、商贸物流、人才公寓等。，搭建搬迁群众后续脱贫发展平台；依托特色小镇创业创新成本低、进入门槛低、各项束缚少的优势，为具有创业意愿和能力的搬迁群众搭建创业创新平台和载体；在尊重小镇现有格局、保持小镇宜居尺度、传承小镇传统文化的前提下，为搬迁户营造宜居、可融入的生活空间。

（三）因地制宜选择整合模式

不同的特色小镇，往往具有不同的易地扶贫搬迁支持与安置特点。因此，对于易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合模式的应用，应避免将搬迁人口抽象为均质化群体、将特色小镇抽象为均质化空间的倾向，并在此基础上细化开展易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的规律和机理探析，以及开展多尺度、多类型的典型地域模式与路径提炼。其中，多尺度包括迁出地与特色小镇安置地之间的不同距离尺度、搬迁规模尺度和空间集中度、政策区域尺度（集中连片特殊困难地区、国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发工作重点县）、区域板块尺度（东部、中部、西部）；多类型指易地扶贫搬迁迁出地各类型区与不同类型、不同建设阶段、不同镇企结合形态的特色小镇之间的组合。

（四）提高特色小镇治理水平

易地扶贫搬迁的特色小镇安置，是一种有效的空间贫困陷阱跳出过程和生产生活生态空间置换过程，但也会对小镇空间结构、产业结构和社会文化结构产生潜在不利影响，这无疑对特色小镇的治理水平提出了更高的要求。因此，政策制定者和管理者宜在具体的整合模式下，在易地扶贫搬迁与特色小镇建设整合的整个生命周期视阈下，科学研判易地扶贫搬迁对特色小镇建设的影响机理。在此基础上，可从特色小镇的定位与功能重构、精准治理、规划与设计、产城人文融合、政策供给、产业空间组织与转型升级等方面提高特色小镇的治理水平和韧性，以更好地巩固特色小镇作为易地扶贫搬迁安置新型载体的地位和作用。