跨行政区创新体系建设中的政府间博弈分析

◆张 省 杨 倩

新中国成立70年来，我国的区域经济发展格局不断优化。区域经济是国民经济体系的重要组成部分。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，区域经济发展必须加快转变发展方式。党的十九大报告提出了建设现代化经济体系的目标，并将实施区域协调发展战略作为重要举措之一。促进区域经济协调发展，必须充分发挥地方政府的作用，着力建设跨行政区创新体系，通过一个跨行政区的协调机制，整合有着密切联系的地方政府、企业、高校、科研机构以及中介组织等技术创新关联度较强的要素，组成一个相互作用的创新网络系统，创造一种新的更为有效的资源配置方式，从而推动产业结构升级，充分发挥区域的竞争优势，促进区域经济协调发展。同时，政府在创新体系建设中发挥着重要的作用，不同的地方政府可能采取不同的政策行为，对政府间的博弈行为进行分析，有助于推动跨行政区创新体系的建设。

一、跨行政区域创新体系

龙开元[1]认为，跨行政区域创新体系是指不同行政区域的政府、企业、科研院所以及大学进行紧密的联系，并创建一个统一的创新环境，多方进行相互协作、不断创新而形成的体系。孙超英、贾舒[2]指出了跨行政区域的区域创新体系与基于行政区的区域创新体系之间的区别：一是跨行政区的企业之间会在创新的基础上进行创新链与产业链的联系，保障资金、人才、技术等各种要素的自由流动；二是跨行政区的政府具有引导各个创新主体进行跨区域合作的职责；三是跨行政区的创新主体之间共享基础设施；四是跨行政区域内部要有共同的创新文化氛围，以此促进创新知识扩散。许超[3]认为，跨行政区域创新体系是指有着相似之处的不同行政区划突破传统行政区划概念，建立相应机制推动创新知识的频繁流动以及因创新要素之间的密切联系而形成统一的创新环境。

随着区域协调发展战略的部署，跨行政区创新体系的建设变得尤为重要。在创新体系的建设中，地方政府发挥着重要的作用，地方政府需要对行政区域进行深化与细化，并且充分发挥政府的行政权力去统筹规划和推动跨行政区创新体系建设。地方政府不仅是跨行政区域创新体系重要的创新主体，更是各行政区域创新体系建设的具体实践者[4]。因此，地方政府之间的相互作用成为建设跨行政区域创新体系的关键因素，研究跨行政区域创新体系的形成基础和动力支持，必须要分析政府间的博弈行为。

二、“原子区域型”政府博弈分析

国内的区域创新体系研究大部分是有关行政区域内部的重点城市创新能力分析[5][6]，而打破行政区划进行跨行政区域创新体系的研究很少，这与国外的区域创新研究大相径庭。国外的区域创新研究一般不以行政区域为研究边界，而强调某一区域内特定的社会和文化因素，如著名创新区域的麻省128号公路、筑波科学城和硅谷，就不是按照行政区域来划分的。

一般而言，区域创新体系建设的初期是在某一行政区域内进行的，但随着创新要素的流动、创新思想的扩散，行政区划往往成为区域创新体系建设的阻碍，这种壁垒人为地制造出高额的交易成本，降低创新的效率[7]。由于难以形成知识流动、要素互补和资源共享的创新网络，封闭的行政区域创新体系会对区域经济产生一种刚性约束，造成产业同构和重复建设，导致市场分割和不良竞争等，最终削弱区域经济的竞争能力。

行政区划方式僵化导致我国的区域创新体系建设方式是“自下而上”，通常是几个省市经过长期的创新交流、合作而初步形成了区域创新体系框架后，中央政府才出台规划跨区域的创新体系政策，长三角就是一个例子。出现这样的情况与我国的国情是有关系的，僵化的行政区划形成“原子化”的地方政府，它们不热衷于创新投资，只愿意搭其他地区创新成果的便车。我们可以用存在公共物品情况下帕累托最优的萨缪尔森（Samuelson，1954）[8]条件来解释这种现象。

假设在全国一盘棋理念指引下，区域创新是一种公共物品，创新成果一旦被研发出来可以由中央政府向地方推广；在进行创新过程中，各地方政府经济实力相同，创新动机相同，每个地方政府资源提供创新且创新总供给越大，全国收益越多。

假设有n个地方政府，每个政府只使用创新物品和其他物品。第i个地方政府使用创新的效用函数为Ui(qi，g)，qi表示第i个地方政府使用其他的物品，g表示使用的创新。假设整个社会在生产可能性边界上进行生产，那么社会中的两种物品必然符合生产可能性边界方程：

假设给定是除第一个地方政府以外的其他政府的效用，最优化配置要求第一个消费者的效用最大化，该最大化问题可以表示为：

最大化拉格朗日函数为：

帕累托最优的一阶条件是：

两式整理可得：

该式子左边表示某个地方政府为了多使用1单位的创新产品而愿意放弃的其他物品的量；右边表示所有地方政府为了生产1单位的创新产品而必须放弃其他物品的量，也可以写成创新产品和其他物品的价格比（Pg/Pq）。

如果假定效用函数取柯布－道格拉斯函数形式Ui=pαigβ（0＜α＜1，0＜β＜1，α+β≤1）。整理预算约束条件下的地方政府最优的均衡条件，可以得到经济水平相同的地方政府提供相同的创新产品，此时总供给纳什均衡为（M为总预算收入）：

两者比率小于1，可见创新产品纳什均衡供给小于帕累托最优供给，存在供给不足的现象。（Cornes和Sandle，1986）提出供给不足的程度与效用函数有关，而且随着更多成员的加入有扩大的趋势，此外供给不足的程度会随着创新收入分配的差距的扩大而减弱（Olson，1982）。

根据以上的博弈模型，我们可以作三点讨论：

第一，因为原子化地方政府博弈的结果是创新不足，所以创新产品的提供，尤其是前期投资大、见效慢的创新平台建设应由更高一级的政府或者中央政府来投资，以确保创新资源在某一区域内聚集。

第二，由于纳什均衡创新供给与帕累托最优供给的差距随着参加博弈的数量的增加而扩大，所以在决定建设跨行政区创新体系时应考虑该体系中所包括的省市地区的数量，数量越多，博弈越复杂，最终损害的是整个体系的创新能力。

第三，创新收入平均分配时的纳什均衡小于不平均分配时的纳什均衡供给，在收入分配差距大时，创新产品的自愿供给会演变成“智猪博弈”，即贫穷的地区会坐等富裕地区先行创新，而自己享受创新带来的正外部效用。

三、“引擎带动型”政府博弈分析

由于中国区域经济发展的不平衡性，地方政府在跨行政区域创新体系构建中的地位和作用也呈现多样性，表现为跨区域地方政府创新合作模式的多元化，其中一个比较常见的跨行政区政府创新合作关系的方式为“引擎带动型”[9]。在我国已经成型的跨行政区创新体系中，长三角模式最为典型。在“引擎带动型”跨行政区域创新体系构建中，经济地位较强的地方政府需利用其经济优势起到制度政策先导作用，作为“引擎”，为区域间的创新要素流动提供良好的平台；经济条件较差的地方政府往往是“被带动”，创新动力不足，会产生“搭便车”行为。

“引擎带动型”跨行政区域创新体系构建中地方政府的合作行为可以用博弈模型来解释[10]。先假设跨行政区域创新体系中只有两个地方政府，它们的合作创新活动无交易费用，而且创新成果完全共享。我们用A和B分别代表“引擎”政府和“被带动”政府。A、B两政府的创新投资分为两个部分H和J，H表示创新平台的建设投资；J表示创新成果的研发投资；HA为“引擎”政府的创新平台的建设投资，HB为“被带动”政府创新平台的建设投资，JA为“引擎”政府创新成果的研发投资，JB为“被带动”政府创新成果的研发投资。假定两政府创新投资收益函数符合柯布－道格拉斯形式：

这里 0＜α，β，γ＜1；α+β≤1；β+γ≤1。因为投资于创新平台建设会产生正外部效应，而引擎政府投资创新的动机更大，所以α＜γ。在这个博弈模型中，我们主要分析的是两个政府的投资资金选择，假定这是一个静态博弈，即对方的投资金额给定。我们用TA、TB分别表示两个政府可用于投资的总预算资金。引擎政府在满足预算约束条件下最大化收益函数是：

带动政府在满足预算约束条件下最大化收益函数是：

解上述最优问题的一阶条件，我们可以得到引擎政府和带动政府的反应函数分别是：

从两个反应函数我们可以看出，带动政府在创新平台投资每增加一个单位，引擎政府的最优投资就减少一个单位。引擎政府在创新平台上的最优投资总规模是大于带动政府在创新平台投资总规模的。整理见下式，可以得出是存在纳什均衡的。

此纳什均衡是：由引擎政府投资所有的创新平台建设，并将剩余资金投资于创新成果的研发，带动政府把全部可用资金投资于创新成果的研发。

此纳什均衡是：如果引擎政府的预算资金小于该政府理想的创新平台投资但大于带动政府理想的创新平台投资，那么带动政府把全部可用资金投资于创新成果的研发，引擎政府把所有资金投资于创新平台建设。

此纳什均衡是：如果引擎政府的预算资金小于带动政府理想的创新平台投资，那么引擎政府所有资金投资的创新平台建设，带动政府把可用资金投资于创新成果的研发，直到理想状态，然后将剩余资金投资创新成果的研发。

通过以上博弈模型的分析，我们可以得出以下结论：

1.处在经济中心地位的地方政府在建设跨行政区域创新体系中有投资创新平台的责任，经济条件差的地方政府没有动力投资于具有正外部性创新公共物品。在建设跨行政区域创新体系中，各行政主体的责任是不同的，体系建设过程也应该是分阶段的，要明确各个阶段地方政府的作用，一般而言，有关于创新基础设施建设需要由龙头政府来承担。

2.要建立创新收益激励机制。我们的前提是假设总预算资金独立于预算资金的分配格局，事实上创新的收益需要一个合理分配。如果创新收益全部归引擎政府所有，那么仅从引擎政府的角度看对两部门的投资比例是合理的，但是“挤出效应”导致投资于创新平台建设的资金要小于现在的水平。

3.在建设跨行政区域创新体系中，要充分考虑到创新平台和创新成果的地域特殊性。有些创新成果是不可能“外溢”到其他地域的，这类成果需要由地方政府来投资，而且地方的最优投资就是跨行政区域内的最优投资，我们应该防止对这类产品的过度投资。

四、政府囚徒困境的解脱

基于上述政府间的博弈分析可以发现：“原子区域型”政府间博弈的结果是创新产品的供给不足，“引擎带动型”政府博弈会导致搭便车行为，由于跨行政区域内创新产品具有公共物品的性质，它的提供成本需要每个地方政府来共同分摊。事实上创新产品的提供问题和囚徒困境一样，不论是经济地位平等还是不平等，总有多数成员选择不合作，宁愿采取“搭便车”的博弈策略，这最终导致创新产品不能充分提供，整个体系内创新动力不足。政府必须找到办法摆脱囚徒困境。解决这个问题的办法是让每个地方政府如实说出自己对创新产品的偏好，也就是对创新产品的真实估价，要价高者付费更高，这就解决了因创新产品统一定价而导致的囚徒困境问题。

这种解决思路的困难在于地方政府并没有说实话的激励，利益动机驱使它们不会主动说出对创新产品的偏好程度。为了准确揭示博弈方对创新产品的真实需求信息，我们可以设计某种机制来驱使参与各方说实话。

假定有三个政府1、2和3参与博弈，它们要选择某一数量的创新产品L，或者某一数量的S。如表1所示：如果1选择L而非S，那么它的收益为30；2如果选择S，其收益是40；而3选择L的收益是20。为了使整个区域内的选择最大，我们将每一种选择的收益加总，数值多者获胜。表1显示L的选择获胜，因为L的50超过了S的40。

要想每个地方政府的选择能够反映其真实的偏好，设计缴费机制如下：将除了第i个政府外的其他政府的所有选择加总起来，并找出哪一种选择获胜。然后将第i个政府的选择加总进去，并找出哪一种选择获胜。如果第i政府的加入没有改变选择的结果，那么他将不用付费；如果结果因之改变了，那么它就要付费，其数额等于由于它的缺席使得另一种选择获胜而得到的净胜数。在这种机制下，参与博弈者当且仅当他的选择对于哪方获胜是决定性的时候，它才缴费。

根据这个规则，每个地方政府都有激励去如实说出自己的真正偏好。这是因为，如果1所申报的收益低于20，则S将获胜；而如果它所申报的收益大于20，则L获胜。2和3面临的选择和1相同。这种机制不存在利益动因去鼓励低报自己的偏好，因为这会冒失败的风险；博弈方同样也不会去多报，因为这又会冒多缴费的风险。

以上的博弈模型只是从理论上探讨了跨行政区域创新系统建设中地方政府跳出囚徒困境的可能性。具体机制设计如下：

1.建立协调跨行政区域创新体系建设的中介性组织。创新活动并不是单方面进行的，在其创建的过程中需要引入一些社会化的组织来为其提供帮助，跨行政区域创新体系的组织建设可以引入第三方力量如仲裁机构，对不参与创新合作的地方组织给予惩戒。在囚徒困境的问题上，跨行政区域政府可以充分发挥各个领域专家的力量，建立一个区域合作的组织，对各种政策的制定等提供建议与帮助，同时，也可以通过该组织的帮助来制定区域的整体规划以及制约制度，帮助各个地方政府之间形成统一的认识，确定共同发展的目标。

表1 三个政府间的博弈

2.建立跨行政区域管理委员会。跨行政区域管理委员会不属于政府机构，也不是一种政治性组织，它是一个政府间的组织，基于这种特性，可以将跨行政区域委员会作为区域创新中的管理机构。同时，它不应该由地方政府管理，应当直接交由中央政府进行管理，隶属于中央政府的派出机构，而且可以将管理委员会设置为跨行政区域协调中的核心机构，并为地方政府的决策提供指导，这样可以有效地避免地方政府陷入囚徒困境。

3.形成创新产业互补运行模式。出现囚徒困境的一个主要原因就是创新产品具有太多的相似性，作为公共产品被提供出来的时候每个成员的评价近似。我国长期僵化的行政区划导致地方政府各自为政、恶性竞争、产业同构、重复建设，区域比较优势得不到发挥。根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算公式，计算出来上海与江苏的产业结构相似系数为0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而浙江与江苏的相似系数竟高达0.97。跨行政区域内的地方政府可以根据自身产业发展的优劣，进行产业结构调整，形成支柱产业功能互补，一来体现了各地区独特的发展优势，二来不容易造成恶性竞争的局面，从而达到双赢[12]。

五、结论与启示

首先，本文主要通过构建博弈模型研究“原子区域型”和“引擎带动型”政府之间的博弈行为，发现政府陷入在创新不足以及“搭便车”行为的囚徒困境，并提出方案解决政府的囚徒困境。通过本文分析我们可以看出：跨行政区域创新体系建设离不开地方政府作用的发挥，也只有具有行政权力的地方政府，才有能力去统筹规划和推动跨行政区域创新体系建设。跨行政区域创新体系建设要以行政区域创新体系建设为基础，脱离行政区域单独讨论跨行政区域创新体系建设是不现实的。

其次，跨行政区创新体系建设还面临着许多困难，促进区域经济协调发展，推动经济发展质量，要重新认识地方政府的职能，从而使创新体系建设可以有效地解决发展与合作困境。地方政府也是基于某种特定的利益而存在的，在各种策略的选择上，地方政府一定会基于自身利益最大化做出决策，基于此，需要建立一个完善的利益协调机制，以保障各个地方政府之间的合作。资源互补是建立创新体系的重要前提，针对各个区域内不同的资源，地方政府之间应该进行磋商，从而保障利益的合理配置。在跨区域创新体系中，各个地方政府应当明确的表达自身的利益诉求，同时，也必须保障区域内的利益共享机制建设。不同的利益主体之间会存在利益分配不平衡的情况，需要建立合理的利益共享机制进行相互协调。另外，建立健全利益补偿机制。对不同经济发展水平或者说不同获利程度的地方政府应建立利益补偿机制，提升跨区创新体系中整体经济发展内动力，增强经济一体化活力。

最后，无论是借鉴国际经验还是考察国内实践，区域创新体系不能受行政边界的限制，而应当是一个开放的体系。建设跨行政区域创新体系不仅是一个地方经济发展的局部问题，更是一个提升国家竞争力的战略问题。中央政府和地方政府要培养“创新自觉”意识，在区域创新体系建设进程中发挥引导作用，以实质性的行动推动跨行政区域创新体系的发展。