美国电子元器件出口管制体系对我国的启示

刘馨阳， 许实清， 郑丽香， 聂国健

（工业和信息化部电子第五研究所, 广东 广州 510610）

0 引言

我国对海外电子元器件仍有一定的依赖性,一旦受到出口禁运而断供, 整个产业将受到巨大的影响。 据海关总署发布的信息显示, 2019 年我国进口集成电路、 二级管及类似半导体器件等类商品的总数量约为9 240 亿片, 总金额约2.24 万亿元（人民币）[1]。

美国是世界上最重要的元器件制造国与出口国, 研究美国的电子元器件出口管制政策一方面有助于提升我国对电子元器件禁运风险的认识,及早做好应对准备； 另一方面有助于完善国内相应出口管制政策, 推动国内相应法律法规的出台。

1 电子元器件出口管制的特点

1.1 各国出口管制清单高度相似

出口管制政策不可避免地受到本国或地区的政治立场与历史政策的影响, 但很多国家出于本国对外政策和履行已签署的国际协议义务的考虑,在制定出口管制政策时都在不同程度上参考了国际上几个重要的多边出口管制集团的决议。 其中,主要有旨在管制化学武器与生物武器相关物项与技术扩散的澳大利亚集团（The Australian Group）；旨在管制可运载大规模杀伤性武器运载系统（不包括有人驾驶飞机） 及相关技术扩散的导弹及其技 术 管 制 制 度 （ Missile Technology Control Regime）； 旨在管制核相关物项与技术转让的核供应集团（Nuclear Suppliers Group）； 以及旨在管制常规武器及两用品（即可军用, 又可民用） 与相关技术转让的瓦森纳安排 （Wassenaar Arrangement）。

所以尽管美国、 欧盟和日本等国家或地区出口管制的具体制度存在较大的差异, 出口管制清单却有很高的相似度。 美国的两用品管制清单在电子元器件方面与欧盟相比, 仅增加了“本国原先按军品管制, 现在按两用品管制的非关键军用的电子元器件” 与“对涉恐怖主义国家或地区加严管制的电子元器件”。

1.2 管制水平保持修订

电子元器件的发展速度有目共睹, 新式器件层出不穷, 电子元器件的出口管制水平必须经常修订。 近十年来美国每年都在修订电子元器件出口管制水平, 修订的内容主要包括以下两个方面。

a） 扩展管制范围, 新增加元器件类别

自2008 年起, 美国新增了固态功率半导体开关、 微波振荡器、 微波频率合成器、 微波收发模块、 DDS 数字频率合成器、 光电调制器和磁随机访问存储器等类别的出口管制要求。

b） 调整现有的管制指标

随着行业技术水平的提高, 原先的制造技术可能已经普及至其他国家或地区, 或者出现了更先进的产品, 保持原有政策带来的国家安全收益显著地降低, 考虑到本国企业的利益, 放宽指标势在必行。 2009 年美国将可编程逻辑器件的出口管制指标设定为输入输出端口数大于200, 2013年放宽至500, 2015 年又进一步地放宽至700 并将累积单端串行收发器峰值传输速率新增为管制指标。

2 美国电子元器件出口管制现状

2.1 军品、 两用品并行的管制体系

美国现行军品、 两用品两套出口管制体系,各有一套完整的机构、 法律、 管制清单和管制流程。 电子元器件作为一种基础元器件, 具有广泛的适用性, 市面上可见的电子元器件基本都按两用品管制。

美国军品的出口管制由国务院下属的国防贸易管理委员会 （ Directorate of Defense Trade Controls） 负责, 法律基础是《军品出口管制法》（Arms Export Control Act）。 具体的实施条例是《国际军火贸易条例》 （International Traffic in Arms Regulations）, 其第121 部分 《美国军品清单》（The United States Munitions List） 是军品的管制清单。

美国两用品的出口管制由商务部下属的工业与安全局负责, 法律基础是《出口管制法》 （The Export Controls Act of 2018）。 具体的实施条例是《出口管理条例》 （Export Administration Regulations）, 其第774 部分的附件1 《商品管制清单》（Commerce Control List） 是两用品的管制清单。

美国出口管制体系如图1 所示。

2.2 一粗一细的出口管制清单

对于军用电子元器件, 军品管制清单《美国军品清单》 基本不论电子元器件的具体性能参数指标, 仅从电子元器件是否“为军事用途专门设计、 改装或调整” 的方面定性地确定出口管制范围。 近年来美国进行出口管制改革, 进一步地细化了《美国军品清单》 中的条款, 并将部分非关键军用电子元器件（如操作杆、 话筒） 移至两用品管制。

对于两用电子元器件, 两用品管制清单《商品管制清单》 按元器件类别给出了详细的判定指标, 管制范围覆盖通用集成电路、 真空电子器件、微波器件、 声波器件、 超导器件、 高能器件、 位置编码器、 晶闸管与晶闸管模块、 固态功率半导体开关、 传感器件和光电子器件, 以及互连器件等类别。 《商品管制清单》 覆盖了美国参加的瓦森纳安排、 导弹及其技术管制制度等国际协议的管制清单, 每当这些国际协议的管制清单发生修订时, 《商品管制清单》 一般于次年进行相应修订。 《商口管制清单》 3A001 类包含的元器件如表1 所示。

《商品管制清单》 中的电子元器件大致可分为以下3 类。

a） 高可靠元器件

此类元器件满足特定领域的高可靠性应用要求, 例如: 航天用（抗辐照） 集成电路, 质量等级为军用级的处理器、 存储器等。

表1 《商品管制清单》 3A001 类包含的元器件

b） 高性能元器件

此类元器件一般是决定电子设备关键指标的核心器件, 例如: 高性能的模/数转换器、 数/模转换器和FPGA 等。

c） 特殊功能元器件

此类元器件在民用领域、 军用领域均有应用,一般因成本原因, 主要用于军用领域, 例如: 高能量密度热电池、 特定频段的微波器件等。

《商品管制清单》 条款编号分析如表2 所示。

表2 《商品管制清单》 条款编号分析

2.3 审批流程与违法处罚

美国政府中直接参与出口管制执法活动的部门主要包括商务部、 国务院、 国土安全部、 司法部、 财政部和国防部等[2]。

军品出口管制较为严格, 所有的军品出口都必须经过审批。 违反军品出口管制条例《国际军火贸易条例》 构成犯罪的将面临最高100 万美元罚金与20 年监禁, 并永久禁止从事出口相关活动。

两用品出口需要根据出口目的地、 出口物项、最终用户和最终用途综合判定出口是否受限。 如果出口受控, 只要申请并获得出口许可证后, 仍可出口。 违反两用品出口管制条例《出口管制条例》 构成犯罪的将面临最高5 倍出口产品价值或100 万美元的罚金（取两者中较高者） 与10 年监禁, 并永久禁止从事出口相关活动。

3 美国对华电子元器件出口管制

美国是少数公开宣布实施多等级国别政策的国家, 虽然《出口管制条例》 第746 部分“禁止贸易令及其他特别控制 （Embargoes and Other Special Controls）” 中未明确将我国列为特别出口禁令的国家或地区（现有古巴、 伊拉克、 朝鲜、俄罗斯、 克里米亚地区、 伊朗和叙利亚）, 但美国对我国的出口管制仍是较为严苛的。

《商品管制清单》 配套有完整的国别分级体系, 所有受出口管制的物项都对应有适用的国别范围, 我国在该国别分级体系中适用于化学武器和生物武器扩散、 核不扩散、 国家安全、 导弹技术、 区域稳定、 犯罪控制和军火贸易等7 项, 仅不适用于反恐怖主义一项。 所以在《商品管制清单》 中, 除针对涉恐怖主义国家或地区的条款外,基本上所有的条款都适用于我国。 模/数转换器、现场可编程逻辑器件、 行波管和电池等众多在军用、 民用领域均有广泛、 重要应用的高性能电子元器件, 只要性能达到规定的指标, 大都要获得出口许可证后才能出口至我国。

此外, 截止至2020 年4 月, 在“最终用户黑名单” 即《出口管制条例》 的第744 部分的附件《实体清单》 （Entity List） 中, 我国大陆地区共有182 家以上单位或个人实体在列, 主要集中在航天、 计算机、 电子、 贸易和能源等领域, 数量较2019 年5 月增加了22%。

4 我国电子元器件出口管制现状

我国同样采用军品、 两用品并行的出口管制体系, 《中华人民共和国军品出口管理清单》 与《两用物项和技术进出口许可证管理目录》 分别是现行的军品和两用品的出口管制清单。 两个清单都涉及到电子元器件, 但是相关条款不够丰富、明确, 电子元器件仍处于出口管制的灰色地带。

《中华人民共和国军品出口管理清单》 中指出, 清单中所列军品的“零件、 部件、 辅助件、附件、 配件、 备件、 半成品和样品” 均属于受管制范围。 与《美国军品清单》 相比, 同样以定性的方式界定军事专用性质的电子元器件, 范围大体相当, 但《美国军品清单》 对抗辐照集成电路等类别进一步地提出了具体的性能指标要求。

《两用物项和技术进出口许可证管理目录》 中仅有 “一、 核出口管理清单所列物项和技术”“二、 核两用品及相关技术出口管理清单所列物项和技术” 和“六、 导弹及相关物项和技术出口管理清单所列物项和技术” 涉及磁体电源、 光电倍增管、 模/数转换器等21 项电子元器件。 与美国《商品管制清单》 的管制电子元器件相比, 我国两用品清单的管制范围较小, 仅覆盖了《商品管制清单》 中与导弹、 核相关的管制要求, 未覆盖两用品相关的管制要求。 这是因为我国是导弹及其技术管制制度、 核供应集团的签署国, 而暂不是瓦森纳安排的签署国的缘故。

近年来我国电子元器件出口量逐年上升, 部分出口元器件已达到美国出口管制水平, 目前相应电子元器件均按普通商品报关出口。 电子元器件作为高精尖技术产品, 部分核心关键类别具有巨大的军事价值, 无论是从国家安全的角度还是从外交战略的角度都不应放任其出口。

5 启示与建议

5.1 重视电子元器件禁运风险

美国国内一些专家认为, 既然国际市场已经不能被美国完全垄断, 就应当放开出口管制以保护美国企业在高科技产品上的竞争力； 而另一些专家认为, 国家战略安全高于一切, 一切放宽出口管制的行为必须慎之又慎。 尽管对出口管制政策一直存在争议, 从长期来看, 美国的出口管制政策不会有根本性的改变。 一旦国际局势发生变化, 美国通过现有的出口管制体系, 能够迅速地加严对某一国的出口控制, 而不对现有的出口控制审批业务造成过多的干扰。

2018 年以来美国商务部多次发布禁令, 对我国多家通讯领域企业设置禁运限制[3-4]。 这给国内电子行业的发展带来了深远的影响。

对于我国而言, 一切进口电子元器件均潜在着或多或少的禁运风险。 电子元器件是关系国防民生的核心资源, 一旦断供后果将非常严重。 因此, 必须在设计选用之初就开始重视电子元器件禁运风险, 有所应对。 同时加强国内行业能力建设, 增强国产电子元器件技术实力。

5.2 完善电子元器件出口管制清单及配套制度

我国在管制清单及配套制度的完善性与便捷性方面与美国相比仍有一定差距。 对比我国与美国的出口管制清单可以发现, 两者最直观的差异是我国的出口许可证管理目录中仅有以税目税率而不是以产品性能指标为分类原则的“海关商品编号”, 而美国的出口管制清单相应的是独立于海关商品编号体系之外的 “出口管制分类号码（Export Control Classification Number）”。

美国出口商报关时, 除了要填写海关商品编号之外还要填写出口管制分类号码； 等同于对照《商品管制清单》 自我审查出口品。 而我国出口商报关时, 仅填写海关商品编号； 对照《两用物项和技术进出口许可证管理目录》 审查出口品的责任落到了一线海关身上。

由于海关商品编号对应范围宽泛, 基本上不能锁定具体的商品类别, 这就要求海关人员要对动态变化的几千项的管制指标、 所有类别的出口商品都有着清晰的认识和准确的辨别能力, 其执行难度可想而知。

5.3 借鉴美国出口管制改革经验

美国的出口管制体系并非完美无缺, 早在2008 年美国就提出了出口管制体系的改革计划,目的是整顿政府机构协作效率低下、 许可证审批周期长的现状, 建立高效统一的协调机制。 改革主要围绕以下4 点进行: 1） 将军品、 两用品的出口许可证统一到独立的机构进行管制； 2） 制定唯一的出口管制清单； 3） 成立出口管制执法的专职机构； 4） 将各类出口许可证的申请与审批业务集成到统一的信息平台[5]。

我国国情虽与美国大不相同, 但在提升行政效率方面的追求是一致的, 我国可借鉴美国出口管理改革的成功经验, 建立适应我国国情的电子元器件出口管理体系。

6 结束语

近年来, 美国多次动用国家力量, 利用以电子元器件为代表的高新技术产品的出口管制, 对他国特定企业实施打压, 扰乱全球产业链、 供应链正常秩序, 损害包括美国在内的各国企业的利益。 本文分析了中美两国电子元器件出口管制现状, 一方面是要指出美国正在滥用出口管制措施,我国应加强应对禁用的准备； 另一方面是想说明我国出口管制制度在电子元器件领域仍有较大的完善空间, 希望有关部门能够充分考虑。