我国城镇职工基本养老保险地区差异的研究

仇晓今

一、引言与文献回顾

社会保障作为收入再分配的一种手段，有利于促进社会公平、构建和谐社会，而基本养老保险是整个社会保障体系中最重要的项目。然而，由于我国制度上存在的缺陷以及统筹层次过低，养老待遇给付地区发展不平衡不充分的现象亟须改善。此外，我国城镇职工基本养老保险的法定缴费率过高也伴随着低待遇与基金地区失衡的现状。面对如此严峻的形势，如何优化城镇职工基本养老保险制度、缩小地区差异、促进社会公平，成为中国亟待解决的问题。

我国学者对于基本养老保险地区差异进行了大量的研究，主要集中于地区差异状况、成因以及解决路径三个视角。

从基本养老保险地区差异状况的视角来看，各学者以不同的指数分析法阐述地区差异的程度，彭海艳运用GE指数分解法以及基尼系数分解法总体分析了我国社会保障支出的区域差异。欧阳琼则利用广义熵指数分析区域间差异和差异贡献率。林治芬和孟达思以缴费率、赡养比、总负担率、基金备付率4个指标来研究我国各省城镇企业职工基本养老保险负担差异。殷金朋则利用泰尔指数测算社会保障支出的地区差异。从基本养老保险地区差异成因的视角来看，学者们主要从制度、人口、经济等层面分析，郑秉文、郑功成认为地区分割、缺乏统一合理的制度是造成地区失衡和损害制度公平性的原因之一。邓悦和汪佳龙认为人口结构和经济发展不平衡导致我国养老基金结余的地区差距非常显著，这种差距同时也造成了福利水平和养老保险责任的不对等。从基本养老保险地区差异的解决路径的视角来看，多数学者认为需要改变现行的“碎片化”制度，提高统筹层次。郑功成认为目前低层次统筹的基本养老保险制度不利于劳动力的自由流动，损害市场经济的公平。郑秉文也认为养老保险建立统一制度是大势所趋。李连芬和刘德伟、古钺和明方向认为全国统筹能够更好地发挥基本养老保险风险共担的功能。

在已有研究的基础上，通过最新数据对各地区城镇职工基本养老保险制度的现状进行阐述，并利用实证对造成地区差异的原因进行深入分析，提出了相应的改革方向。

二、我国城镇职工基本养老保险的地区差异现状分析

我国各省的经济发展水平不一、人口结构不同，以此为基础建立的城镇职工基本养老保险现状必然存在地区差异。本文主要通过各省份财政负担状况、养老保险基金的负担状况、养老金待遇水平以及制度替代率、抚养比等指标来具体分析我国城镇职工基本养老保险的地区差异现状。

(一)财政负担现状的差异比较

社会保障制度的发展离不开财政的大力支持。养老保险是社会保障制度中最重要、投入最大的项目之一，研究各省社会保障财政支出差异可以帮助我们更好地分析养老保险的地区差异。我国31个省、市、自治区2018年的财政负担现状如表1所示。

表1 2018年各省财政负担情况

从财政收入来看，北京、上海、江苏、浙江、山东、广东的财政收入超过5000亿元，而海南、西藏、甘肃、青海、宁夏的财政收入都小于1000亿元；从财政支出来看，广东、江苏和山东的财政支出超过了10000亿元，而海南、西藏、青海、宁夏的财政支出低于2000亿元；从社会保障支出①在《中国统计年鉴》中为“社会保障和就业”指标。来看，四川和广东的社会保障支出高于1500亿元，而西藏和宁夏低于200亿元，相对较低。

社会保障财政负担是指政府用于社会保障支出占财政支出的比重，比重越高，说明该地区的社会保障财政负担越重。从表1可以看出，辽宁、黑龙江的社会保障财政负担超过20%，而福建、广东、西藏的社会保障财政负担在10%以下。总体来说，我国各省份财政负担存在明显的差异。

(二)城镇职工养老保险基金负担现状的差异比较

我国各省的养老保险制度在城镇职工基本养老保险基金收支、结余方面有着巨大的差异，2018年各省城镇职工基本养老保险基金的收入、支出、累计结余、当期结余情况如表2所示。

表2 2018年各省城镇职工基本养老保险基金负担情况

如表2所示，从基金收入角度来看，2018年广东省基金收入位居全国第一，江苏、浙江的基金收入也超过了3000亿元；而海南、西藏、青海、宁夏却不到500亿元。从基金支出角度来看，上海、江苏、浙江、辽宁、山东、四川的基金支出超过了2500亿元；而海南、西藏、青海、宁夏的基金支出却不到500亿元，地区差距十分明显。

城镇职工基本养老保险基金累计结余为收支相抵后的累计余额，这一指标可以衡量各省份养老基金未来支付能力的大小，关系到退休人员未来生活的安定以及社会的稳定。从表2中可以看出，除黑龙江的累计结余是负数以外，其他省份基金累计结余总体情况良好。广东省的累计余额最高，占全国累计余额的20%以上，而青海、西藏的累计结余小于200亿元。而就基金当期结余来看，2018年辽宁、黑龙江、湖北、青海当期出现负结余，入不敷出，财政压力极大。

(三)城镇职工养老金待遇水平及制度抚养比、替代率差异比较

城镇职工基本养老保险待遇水平差异是以城镇职工年平均养老金这一指标分析，城镇职工年平均养老金是当年基金总支出与当年离退休人数的比值。

表3 各省份2013～2017年人均养老金发放月平均待遇

从表3可以看出，各地的实际待遇水平呈现出明显的区域差异，即经济发达地区高待遇给付、经济欠发达地区较低支付水平。超过一半省份的养老金月给付待遇高于全国平均水平，除了北京、上海等高经济水平省份，也有云南、西藏、青海等老龄人口较少的少数民族聚集省份，而吉林、重庆、黑龙江、江西等省份则低于全国平均水平。

养老金替代率是指离退休劳动者年平均养老金与就业人员年平均工资之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。如表3所示，山西、安徽、西藏三个省份的替代率水平较高，都超过了65%，而北京、重庆、上海的养老金替代率较低。可以看出低工资水平、经济欠发达地区，其养老金替代率也高；而高工资水平、经济发达地区，其养老金替代率不高，当然这也有发达地区为吸引投资降低社会保险缴费率因素的影响。

抚养比是离退休人员与企业参保职工人数之比。抚养比越大表明劳动力人均承担的抚养人数就越多，也就意味着劳动力的抚养负担就越重。如表3所示，抚养比最低的省份是广东省，只有14.86%，这意味着七位在职职工抚养一位离退休老人；而抚养比最高的省份是黑龙江省，78.82%，这意味着每1.27位在职职工就要负担一位离退休人口的养老，养老压力还是很大的。其次东北老工业基地由于历史遗留问题以及人口外流因素，相比东部江苏等省份，养老金平衡压力很大。

三、我国城镇职工基本养老保险地区差异的原因分析

我国城镇职工基本养老保险地区差异的形成主要与财税体制、经济发展水平、人口流动以及产业结构等因素有关，但影响最深远的还是分税制改革。因此，本文利用近十年的省级面板数据，探讨我国城镇职工基本养老保险地区差异的原因。

(一)模型设计与变量选择

参照张晏和龚六堂、庞凤喜和潘孝珍，本文设计如下面板回归模型：

其中，i表示地区，t表示时间，εit表示扰动项。 pensionit表示被解释变量养老金水平，考虑到数据的可及性，本文采用各省人均养老金发放月平均待遇来衡量各省的养老金水平。InDCperit和ExpDCperit表示核心解释变量，代表财政分权。本文主要采用收入分权度和支出分权度两个指标来衡量财政分权：收入分权度指标＝各省预算内人均财政收入/全国预算内人均财政收入；支出分权度指标＝各省预算内人均财政支出/全国预算内人均财政支出。controlit表示控制变量，本文选择的控制变量主要有：制度赡养比、工资增长率、经济发展水平、人均财政收入、人口密度、城市化水平、经济开放程度和产业结构。

(二)描述性统计

本文选取了2009～2018年31个省、市和自治区的面板数据。①数据主要来自《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国劳动统计年鉴》、31个省份的统计年鉴、国家统计局网站数据库以及EPS数据库。表4报告了各变量的统计特征，表5则报告了各解释变量之间的相关系数，可以看出各解释变量的相关系数基本都是显著的，所以可以认为不存在多重共线性。

表4 描述性统计分析

表5 解释变量相关系数矩阵

(三)实证分析结果

本文在探讨我国城镇职工基本养老保险地区差异的原因时，分别使用混合面板(POLS)、固定效应(FE)和随机效应(RE)模型，结果分别报告在表6第(1)、(2)和(3)列。面板F检验和LM检验结果都表明拒绝混合面板模型，而由Hausman检验的结果可以看出，Hausman统计量的值为95.98，相对应的概率为0.0000，表明在1%的置信水平上拒绝原假设，采用固定效应模型更合适。

表6 基准模型回归结果

续表

续表

由FE回归结果可知，从财税体制上来讲，收入分权度对各省养老金水平具有负向影响，并在1%水平上显著，表明收入分权度越高，养老金水平越低。而支出分权度对各省养老金水平具有正向影响，在1%水平上显著，表明支出分权度越高，养老金水平越高。各省财政分权程度不同，进一步影响了各省养老金的平衡。

人均财政收入与各省养老金水平正相关，在1%水平上显著，这一指标间接代表了各省的经济发展水平，表明经济发展水平越高、越发达的地区养老金水平也越高。同时城市化水平与各省养老金水平正相关，也在1%水平上显著，本文以非农业人口占总人口的比重表示城市化水平，实证结果表明城市化水平越高各省养老金水平也越高，而劳动力流动人员作为非农业人口中的绝大多数，其养老保险转移接续难问题需要引起重视。

产业结构与各省养老金水平负相关，且在5%水平上显著，本文以第二产业即工业增加值占地区生产总值比重代表产业结构，实证结果表明工业占比越高的地区养老金水平越低。正如东北老工业基地，离退休人口基数庞大，产业增加值却不高，养老金水平也不高。而东部沿海地区以服务业和高新技术产业为主的经济发达省份，产业增加值高，养老金水平也高。

四、结论与政策建议

我国31个省、市、自治区在财政负担、养老保险基金结余、养老金待遇水平、替代率以及抚养比等方面有明显的地区差异，这种差异的长期维持，不利于我国真正建成统一的劳动力市场。地区间城镇职工基本养老保障的差异过大是当前我国社会经济转型和发展过程中必须着力解决的问题之一。财政分权、经济发展水平不一、劳动力人口流动问题以及产业结构等因素是造成我国城镇职工基本养老保险地区差异形成的主要原因。因此，为实现地区均衡，促进社会公平，实现养老保险风险共担的作用，本文建议如下：

(一)统一顶层设计，明晰分担机制

地方政府要认真履行完成预算征管、积极偿还历史债务，兼顾效率与公平，中央要对地方行使监督责任，确保个人账户养老金能够按时足额发放。从分担机制上讲，可以借鉴新中国成立初期实行养老保险制度的成功经验。当时地方上缴30%养老金给中央，由全国总工会负责在全国调剂，现在可以由各省上缴30%左右养老金给中央，由人力资源与社会保障部来负责在全国统一调剂。

(二)强化信息技术支撑

建立健全与基础养老金相匹配的全国性一体化互联网信息系统，有利于解决全国范围内劳动力流动人口的养老保险转移接续难问题，实现跨区域业务办理的无缝衔接，促进各地基本养老保险基金余缺的即时互济，风险共担。

(三)优化产业结构

中国正进入创新时代，政府的政策目标应该从关注经济目标转向解决就业和社会保障等社会目标，尽快优化部分欠发达地区的产业结构，创造公平公正的市场环境，实现高质量发展，有利于缓解不同地区之间养老保障不均衡的问题。