探讨取水许可制度、水资源论证制度在水资源管理中的作用

郭利荣

摘要：取水许可制度是水资源管理的一项重要内容，其实质是运用行政管理水制度，加强水资源的统一管理、开发及保护。而水资源论证是水资源管理中贯彻落实科学发展观、促进人与自然和谐发展的一项重要举措。本文对取水许可制度、水资源论证制度在水资源管理中的作用进行了论述。

关键词：水资源论证;取水许可制度;水资源;作用

取水许可制度及水资源论证制度是水资源管理的两项基本制度，水资源论证制度体现了水行政主管部门对水资源的科学规划及合理利用。而取水许可反映了水行政主管部门对取用水户取水的行政化管理，为区域水资源调配决策提供依据。随着社会的发展及经济水平的进步，对水资源的需求不断增加，取水许可及水资源论证的重要性日益突出。

一、水资源论证同取水许可证制度关系的界定

正确处理水资源论证制度与取水许可制度关系的原则是，取水许可制度的实施应以水资源论证为决策依据，但水资源论证的范围不应限于依法办理取水许可的项目，凡是取用水资源的行为，无论是否需办理取水许可，都需开展水资源论证。该原则的实质是强调扩大水资源论证制度的作用，全面符合此项目制度的立法原意。在这项立法上体现了为要设立水资源论证审批于取水许可审批这两项行政许可，并不违反实施行政许可的便民、高效原则。因水资源论证与取水许可是功能并不相同的两项行政许可事项，但这并非对同一行为同时设立两项行政许可。水资源论证的内容主要是判断经济社会发展的水资源需求是否能得到保障及对水资源条件的影响。若经过论证，认为水资源供给可保证社会经济发展的需求，并且开发利用水资源不会对当地水资源条件带来较大影响，则许可项目开工建设。其作用主要是为了项目决策服务，降低投资风险和保护水资源。但经过水资源论证的项目取得水资源审批后，并不意味着就一定能按项目所需而取用水资源。能否取用水资源及取用多少水资源，取决于该项目是否能获取取水许可证规定的取水限额。因取水许可的作用主要是用水配额的限制和管理，确保用水总量控制，所以项目获得取水许可证后方可取水。

二、取水许可制度、水资源论证制度在水资源管理中的作用

1、在宏观上控制水资源配置。水资源论证对取水户的拟取水源、取水、用水、耗水、排水量、水质等有明确规定，根据区域水资源综合规划、区域水功能区规划、区域水质评价标准，论证取水户提出的取、回水方案的合理性。目前，各地区对水资源量、水质、纳污能力都有严格限制。新改扩建设项目在本区域内拟投产建设，必须要有合理的水源，需水量必须在区域水资源开发量的限度内，不得过度开采水资源量。同时，拟排水水质必须达到排污标准。此外，水资源论证项目还鼓励取用水户进行节水工艺改造，采用再生水、循环水等一系列节水措施节约水资源。

2、通过行政干预，提高取用水户的节水意识。随着社会的发展，以往粗放式取水方式逐渐被淘汰，取而代之的是节水工艺取水。通过水资源论证，可告知申请取水的取水户在本次建设项目运行期间，可满足项目运行日或年取水量，改善水资源利用方式，以提高节水工艺。建设项目水资源论证通过后，由行政主管部门颁发取水许可证，然后根据取水许可证的许可水量或实际年取水量收取水资源费，并根据不同取水水源和取水用途，合理划分水资源费征收标准。实施这些措施，可提高水资源利用率，以实现节水意识。

3、为区域水资源规划和配置提供数据支持。通过水资源论证及取水许可后，水行政主管部门能掌握区域水资源开采量、利用率及利用量，对该地区未来工程建设需水量有一个上限的掌握，以优化水资源配置，从而避免了建设项目投产后的用水量短缺、用水量匮乏问题。

三、取水许可制度、水资源论证制度存在的问题

1、水资源论证项目与取水许可审批项目比例失衡。部分新改扩建项目未及时向水行政主管部门申请取水许可证，或申请取水许可证的取水户未进行水资源论证或未填写水资源论证表。因此，很难掌握该地区的实际开采量、利用率和利用量，这就给区域水资源规划带来了一定的困难。

2、取水许可审批管理技术薄弱。取水许可管理涉及不同行业的取水用户、不同取水用途，而且取水用户分布较广，监督管理工作量大。当前，虽然各级水行政主管部门比较健全，且配备了水资源管理办公室，但大部分取水计量仍靠走访调研、記录和统计，技术和管理方法落后，信息反馈慢，工作周期长，难以满足现代水资源管理需求，同时对取水设施的取用水过程情况掌握不够。

3、水资源论证深度不够。建设项目水资源论证是一项多学科、专业集成度高的系统工程，涉及水文水资源、水利工程、水生态环境、规划等多个学科，还涉及不同建设项目行业的相关专业和法律、经济、管理等学科，面对如此复杂的水资源论证工作，现有水资源论证资质单位与论证人员、论证项目知识面仍存在一定差距，而且论证的创新方法及手段较少。许多报告中表明：对于自己熟悉的技术方面，论证有深度;而对于不熟悉和资料匮乏的，论证深度不够。

4、很难把握取用水合理性。水资源论证主要关于以下问题：区内是否有水、建设项目取用水源是否合理、区内有多少水、项目能否给水、给水量等问题。其中，给不给用、给水量、用水方式等问题需通过合理的取用水分析来解决。建设项目水资源论证导则要求，取水必须符合国家与地方产业政策、水资源规划分配方案、水资源管理等要求，这是给不给用的前提。另外，根据业主提供的取水方案及用水工艺，对建设项目用水流程及相关用水指标进行分析，并与区域用水指标、国内外同行业先进用水指标、用水定额进行合理对比分析，这是取水量的关键问题，也是水行政主管部门审批建设项目取水量的重要技术依据。但由于因对不同行业的用水工艺和用水流程缺乏了解，对国内外同行业的先进用水水平了解甚少，因此，给项目用水指标先进性判断带来困难。

四、完善取水许可制度、水资源论证制度的建议

1、完善水资源论证制度的法规和技术体系。尽快完善水资源论证管理的相关法规、配套规章与政策文件，规范建设项目水资源论证的行为和管理工作。针对建设项目水资源论证资质单位，出台相应管理规定，提高从业门槛，规范执业行为。另外，需进一步分行业制定水资源论证技术导则。

2、统一明确取水许可延续管理。开展取水许可延续评估工作，主要对取水户延续取水事项进行复核，评估延续取水的合理性与可靠性、取退水影响、水资源监测方案及水资源管理制度等。可制定完善取水许可延续程序、评估方法和相关技术规范规程。另外，要加快制定和出台取水许可延续评估办法等，规定取水许可延续时，取水户应组织编制取水延续评估报告，经审批单位评估核准，才予以发放延续取水许可证。

3、健全取水许可制度，全面提高水资源管理水平。要进一步贯彻落实取水许可制度，加强取水许可监督管理工作，继续开展取水许可计划用水、取水许可计量取水、许可年报工作。同时，要严格审核发放和换发取水许可证工作，加大水资源费的征收和管理工作力度。提高规费征收率，规范使用范围，完善建设项目水资源论证资质申请审批程序，规范资质审批，加强对资质单位、评审专家和审查机关的监督管理。积极组织开展从业人员的培训，提高编制报告的质量。正确处理好水资源开发利用和维护群众利益的关系，处理好生活用水、生产用水和生态用水的关系，处理好综合开发和单一水能开发的关系，切实维护用水户的合法权益，从源头上防止损害人民群众合法权益行为的发生，把“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”落实到各项工作中。

参考文献：

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