企业规章制度建设问题浅析

张室岱

【摘要】随着 “制度化”进程不断的深入，企业规章制度呈现“碎片化”、执行时符合度不高的现象屡见不鲜。本文指出制度设计和制定程序方面存在的问题，分析其问题根源并提出相应的对策建议，以期为企业更好地开展制度建设工作提供参考价值。

【关键词】制度建设;制度分级;流程管理;制度起草

一、制度设计和执行方面存在的问题

制度是企业成功的基石。但在企业的“制度化”进程中，多数企业尤其是大型国有企业普遍会面临着以下严峻的现实：

一是制度多到“剪不断理还乱”，且整体呈现“碎片化”态势;同一活动在不同制度中重复规范，且规范要求普遍存在不一致;条款表述模棱两可，各项制度各说各话，就是不说“普通话”。

二是制度已繁杂到连监管者自身都需要翻阅大量文件，甚至需要请出台制度的部门提供解释，才能厘清一项活动管理要求脉络;对于制度执行者，日常工作中遇到问题时，会更偏向于向有经验人请教，陷入“以人管人”而非“制度管人”的怪圈。

二、问题根源分析

（一）“单体制度分级”模式的弊端

出于方便制度认领、嵌套、分级审批等目的，多数企业会采取至少三级的文件架构模式来设计未来制度清单，亦可称之为“单体制度分级”模式，一般包括纲领性文件、程序性文件、操作性文件。然而该模式已不可避免地使企业陷入“制度化”陷阱：

一是下位制度找不到上位依据。理论上制度建设应由上至下，先出台上位制度，再层层往下，逐步细化形成下位制度。但现实中，由于程序性、操作性文件相对职能跨度较小、易于编写且能马上推行落地，因此编写者一般偏爱从下往上反向进行，顶层纲领性文件却鲜有问津，最终形成一堆“只见树木不见森林”的碎片化制度，使 “管理孤岛”现象更为加剧。

二是上下位制度相互混淆。“单体制度分级”模式下，虽各层级制度有明确定位，但实际多数人甚至连制度主管部门都很难真正讲清楚各层级的区别是什么，如一项制度名称为“管理细则”，实际内容却同“管理规定”般宏观而不具有可操作性，涵盖的业务广度也未达到“管理规定”的要求。上下位制度相互混淆会导致制度的大量重复建设，造成管理資源的浪费。

三是对于编写者来说，往往会由于临时出现的来自各方面的要求，而重新编制文件，但对新文件与已有文件是否存在重叠、冲突关心甚少。即使针对同一业务，也可能由于三个层级的文件分别由不同人员在不同时期编写而存在大量重叠、冲突的情况。

（二）制度表述欠规范

一是适用范围缺乏清晰界定。编写人员往往疏于对适用的管理事项和所约束的机构/人群进行充分研究梳理，从而导致制度内容边界不清晰、执行主体不明确，影响了制度的理解和执行。

二是忽视术语定义的研究。比如某企业的档案制度中“电子版文件”和“电子文件”两个名词交叉出现，而事实上，前者必须是在电子环境中生成并处理，而后者可能是通过转化后进入电子环境，而非直接从电子环境中生成。两类文件在多个管理环节要求都存在诸多不同，不可随意混用。

三是流程表述不规范。将“报告语言”、“教科书语言”与“制度流程语言”相混淆;流程描述时，缺少流程触发事件、活动执行主体不明确、缺流程输入输出或接口不清晰，条款表述欠精炼或过于简单、模棱两可等情况。

四是随着外部监管压力逐步加大，部门新建或修订制度更多只是为了应付外部检查要求，因此起草部门在主观上也存在不愿意“说清楚”的情形。

（三）“部门立法”机制的弊端

当前，职能部门起草和征集意见，制度主管部门审核，企业相关决策主体进行决策的工作程序已成为“企业立法”的标准流程。“部门立法”机制能保护部门的积极性，提高工作效率，出台的制度现实针对性也更强。然而这种模式的弊端也是显而易见的：

一是由于缺乏企业全局性的流程规划，流程边界由部门编写人员根据经验与喜好来决定，有的企业即使做了流程规划，但编写时还是将流程边界随意延伸，导致制度间的重复、矛盾和“真空”。

二是部门起草的制度经常会出现在同一业务链条上，涉及本部门的活动描述写得细致丰满，本部门外的流程活动多是一笔带过，无法满足业务整体的管理需求。

三是部门起草难免会从本部门立场出发，将部门思维带入草案中，比如将上位制度有关要求作扩大解释，或将职责不明确、存在交叉领域，按有利于本部门的角度进行规定。

四是即便在报批下发前，制度草案须履行一定的审核程序，但由于草案的立场和结构在前面的阶段已基本定型，审核部门只能进行个别修改，无法对制度整体的客观性、协同性和一致性起到真正的把关作用。

三、问题对策建议

（一）采用“一本制度分章节”模式

建议企业尝试“一本制度分章节” 模式，从而“倒逼”编写者更聚焦于整体的一致性、系统性和协同性。

采用该模式的企业需要对对现有制度进行整合，此处推荐两种较为实用的思路：

一是将同类事项的流程和管理要求并入职能归口部门主责制度。比如某企业经盘点，发现在档案管理方面，当前有五个部门分别出台了相关制度：

A部门是档案管理职能归口部门，分别出台了《档案管理办法》、《档案室工作细则》、《档案工作评价工作细则》;B部门、D部门分别出台了《审计档案管理办法》、《干部人事档案管理办法》;C部门出台的《会计核算管理办法》中，发现会计档案的内容散落在8个章节里;E部门出台的《公文管理细则》中，有一个独立章节专讲公文档案的管理。

针对上述问题，企业可通过一本《档案管理制度》涵盖上述所有内容。首先，要明确新制度的基本框架，一级章节标题可按照通用主干流程、各专业特殊主干流程和通用配套流程进行划分，包括“文件材料和档案管理”、“会计类文件材料和档案管理”、“审计类文件材料和档案管理”“档案配套管理”等几个一级章节标题。

章节内段落一般按照流程的流转顺序进行设计。如“文件材料和档案管理”主要包括：①档案室建设、软硬件配备;②归档范围、保管期限和归档时间;③文件材料的收集、立卷和归档;④档案的保管和开发利用。会计、审计等专业文件材料和档案管理的流程环节步骤也应按通用流程架构逻辑设置章节内小标题，从而保持与通用流程方向一致。

“档案配套管理”包括档案统计分析、应急管理、绩效评价和考核等内容。由于这些业务一般由其他部门主管且会有相应制度进行具体规范，因此档案制度中应避免长篇大论，重点应做好与其他制度的接口。

接下来，需要把原来各制度中的条款进行重新整理并匹配新设计的各级目录框架，经整理，原来的文件会被拆解，条款的摆放位置和顺序也可能会被调整。这样做的好处是：①下一步开展优化时，更容易发现内容重复、不一致或环节遗漏的问题;②有利于同类事项不同专业间流程的横向对比;③是可以发现有些环节的流程可以集成共享的情况。

二是将同一工作环节上来自于其他部门制度中的要求嵌入该项工作归口部门主责的制度。如某企业的《HSE管理体系》系列文件中，有十余项文件是对其他部门归口管理的工作中某几个或所有业务环节提出的HSE方面的要求，这些要求多数情况下的执行主体是工作牵头部门而非HSE部门，此类内容，未来不建议保留在HSE制度中，而是应将相关要求嵌入到工作归口部门主责制度对应的流程环节中去，从而有助于职能要求在业务流程中有效落地。

（二）制度应“说清楚”的三个问题

1.适用范围“说清楚”

在“一本制度分章节”模式下，一本制度体量往往较大，这就需要在开头增加一段全文“搜索引擎”，对各章节大致内容和适用范围进行简要阐述，这样打开一项制度，使用者便能快速了解每章基本内容，并有的放矢地进行阅读。“适用范围”应明确具体的业务分类、流程边界、适用的机构/人群等事项。

2.术语定义“说清楚”

首先，不建议企业直接将辞典中对应的名词解释直接作为制度的术语定义。制度中出现词汇释义很多时候需要在通用解释的基础上进行调整，使其适应企业特定的管理场景，帮助执行者更好地理解制度条款。

其次，企业可建立《通用术语集》，通过将各制度中散落的、出现频率较高的词语汇集成册，供各项制度共享调用，一方面可精简制度内容，另一方面也有利于各部门统一“制度语言”。

3.流程描述“说清楚”

流程是制度的灵魂，制度标准化的核心是要做到对流程的标准化描述。一般来说，一条流程活动完整表述包括：觸发事件+主语+输入+活动+输出+输出管理记录的用途。

触发事件：可以是收到某单据后＼在某个时间点等，缺少触发事件，执行者就不清楚在什么情况下要开始执行这条流程。

主语：主语是一个动作的执行主体，很多时候可能一个动作会由一个部门牵头，其他部门配合。此处，尽量不要写成“相关部门”，避免职责不清的情况。

输入：一般在制度里表述成“根据什么”，这里的“什么”可以理解为管理记录，比如方案、合同、表单等。输入的管理记录同时是另一段流程输出的管理记录，如果企业制度里找不到输出这个管理记录的一段流程活动，往往就是因为这项工作公司现在还没有开展，或者相关部门在梳理流程时遗漏了，此时，即可判断流程间存在断点。

活动：是执行主体应完成的规定动作。

输出：活动做完了也会生成相应的方案、合同、表单等管理记录。

输出管理记录的用途：流程活动输出管理记录后，会作为另外一段流程活动的输入，如果能找到另外一段被输入的流程，不同段的流程就连起来了，铁路就打通了。

做到上面三个“说清楚”，一方面能够方便制度的查阅、理解，促进制度的执行落地;另一方面，管理问题才能浮出水面被“显性化”，从而发现进一步优化的空间。

（三）优化制度制定流程

“部门立法”机制从源头上影响了制度的科学性、合理性、客观性。企业亟需突破该机制束缚，引入更为科学的“立法”机制。;;

首先，需要开展制度立项工作。立项需求来源于多个方面，如制度评估结果、企业中长期规划和年度工作重点、各类内审外查发现的制度设计和执行方面的问题、管理专项调查分析报告等。收到需求后，制度主管部门应开展进一步分析，并以流程为导向同时结合本文二（一）章中提出的思路对需求进行有机整合，将需求转化为下一步的行动计划，包括需要修订、新增、废除制度的计划。

编写新增制度时，可借鉴英国立法中的“起草专员制度”，由制度主管部门组织成立专项编写组，在公司范围内选拔具备扎实的业务理解能力、流程表达能力、系统思考能力、项目管理能力的专家负责制度起草。编写前，专家需要与有关部门充分沟通弄清问题的背景、现状和需求，并搜集编写素材。编写过程中，专家也要与部门保持密切沟通。

在“一本制度分章节”模式下，很多制度会涉及多个部门配合来完成起草工作，此时就要制定章节、段落编写分工明细表，先由部门执笔人完成局部内容的初稿，再由专家进行统稿、优化。整个过程中，部门主要把握制度实质性内容，而编写组则须把握制度整体篇章布局、语言措辞、形式统一以及与其他制度的协同性。此时，编写组已不只是简单将各部门意图“翻译”为制度形式，而是对制度的可执行性、客观性、科学性进行了一道把关，本质上是对制度审核程序进行了“前置”。因此，后续的正式审核程序可在一定程度上简化，主要侧重于跨部门内容的交叉审核。

涉及需要修订制度的，如果是要新增、废除章节段落或对原有内容进行实质性变更，应参考前面新增制度制定流程，加强前端起草阶段的质量控制;如仅是对制度执行过程中个别条款的适应性进行修改或补充，则可以部门为主，通过《制度修改单》的方式简化处理。

在引入“起草专员”机制初期，企业可成立临时编写小组开展工作，未来可逐步过渡到设立永久性内部机构来长期专门负责制度起草。通过专业化的分工，最大程度上保障出台制度的质量，捍卫制度的严肃性和权威性。

四、结束语

综上，企业出台制度的根本目的应是用以规范、指导执行者更好地开展日常工作，但如果制度只是为了“被检查”，其他时候便无人问津，制度便失去了它最本质上的意义。本文中提出的措施建议带有“变革”属性，具体实施中，推荐以“项目制”形式开展工作，为此，企业还需结合流程规划、项目管理、变革管理等相关理论，制定更为系统的解决方案。

参考文献：

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[4]王磊等.流程管理风暴[M].北京：机械工业出版社，2019.