行政事业单位内部控制制度的建立与完善分析

姜海燕

摘 要 改革开放四十年以来，我国经济建设和社会发展都取得了巨大进步，行政事业单位作为政府职能部门，在经济、社会发展中承担着公共管理和社会服务职能，发挥了重要作用。本文阐述了行政事业单位内部控制建设的现状，指出了内部控制建设中存在的问题，并从增强意识、提升素质、健全制度、加强监督等方面针对性地提出了改善对策，以期为建立健全行政事业单位内部控制体系提供参考，提高行政事业单位的管理水平，促进行政事业单位的长远发展。

关键词 行政事业单位 内部控制 问题 对策

一、前言

党的十八大以来，全国自上而下形成了反腐倡廉、厉行节约反对浪费的良好风气，各行政事业单位严格贯彻落实中央八项规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》及关于公务接待、公务用车等多项管理办法，持续开展党风廉政建设。行政事业单位建立一套全面、严谨的内部控制体系，是落实上级精神、全面深化改革的重要切入点。《行政事业单位内部控制规范（试行）》2014年1月1日正式实施以来，各行政事业单位都建立了一套适合单位自身的内部控制体系，但是由于人员不足、专业水平有限、缺乏有效监督等原因，还存在制度不完善、执行效果差等现象，需要不断完善、优化。

二、行政事业单位内部控制特点及问题研究的必要性

行政事业单位内部控制具有以下特点：不论规模大小，所有行政事业单位都必须建立一套涵盖单位运行各环节的内部控制体系，实施范围广;行政事业单位内部控制是通过制定制度、实施措施和执行程序，对单位提供公共服务、进行经济活动的风险进行防范和管控，目的性强;行政事业单位内部控制的依据主要是相关的法律法规，如会计法、预算法、招标投标法、国有资产管理办法，政策性强;行政事业单位内部控制的主要内容是对单位运行各环节行使的权利进行约束，加强监督，保证行政事业单位依规行使管理权利，有序、健康发展。

加强行政事业单位内部控制，梳理各工作环节的风险点，建立有效的防腐机制，是单位保持廉洁性的重要途径;建立系统的监督机制，使每一步工作流程、每一笔预算资金使用都处于监管之下，接受上级部门和社会大众的监督，有利于提高工作效率和服务质量。

同时，内部控制与风险管理息息相关，内控的首要环节就是对单位所处的内部、外部环境进行分析，在收集、研究相关数据的基础上进行全过程管理。针对行政数据，可以把握现阶段单位发展的态势，并对未来的社会动向进行预测，为单位后期活动的开展提供依据，降低运营风险;针对财务数据，通过对历史数据的分析，建立与单位实际情况相符的财务预算并严格执行，对偏离预算目标的情况，及时采取应对措施，降低财务风险。

三、行政事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制意识淡薄

我国的行政事业单位由来已久，部分单位已经形成了一套固化的管理方式和决策意识，缺乏集体决策机制。而行政事业单位内部控制建设起步较晚，也就是近几年才开始全面推动，部分单位管理层人员内控意识淡薄，没有充分认识到内部控制的重要性，忽视内部控制在单位运行中的作用。管理层的不重视会引起单位其他人员对内部控制工作的不认可，导致内部控制建设难以推进。对单位决策者来说，只注重完成具体工作目标，不考虑单位发展前景，重业务轻管理，也是内控意识缺乏的表现。

（二）工作人员专业水平偏低

行政事业单位由于考核机制宽松、年龄层次偏大等原因，学习缺乏动力，整体学习氛围不强，进行内部控制培训的效果不佳。由于人员编制的限制，往往无法安排专人负责内控工作，特别是规模不大的行政事业单位，内控工作往往由行政人员或财务人员兼职负责。行政或财务人员缺乏内部控制的理论知识，又没有实际操作过，仅仅通过简单的培训或自行研究文件，无法制定出符合单位实际情况的内控制度。

（三）内部控制制度不完善

由于行政事业单位内部控制建设起步晚、推进慢，有的单位还未建立起一套完整的内控制度，有的单位各内部部门“各司其职”，仅根据自己部门的情况制定了相应的内控制度，各部门之间缺乏联系，导致内控制度内容零散，缺乏全面性、系统性，削弱了内控的约束和监督作用。有的单位主要职能、具体业务流程发生变化后，没有及时根据新情况修订原内控制度，无法适应新变化的需要。

（四）内部控制制度执行效果较差

有的单位内控制度编制完成后，没有及时向全体工作人员传达，内控工作仅仅落在几名部门负责人身上;因为执行内控制度会改变原有的决策机制，增加新的工作流程，部分单位工作人员不适应，认为内控降低了工作效率，将制度“束之高阁”;有的单位内控制度流于形式，平时工作中敷衍了事，往往等到被审计或上级部门来检查时，才临时抱佛脚补流程、补资料，应付审查，没有将内部控制真正地落实到实际工作中。

（五）缺乏有效的监督体系

行政事业单位内部控制缺乏有效的内外部监督。内部层面，行政事业单位一般规模有限、人员编制紧张，很难设置独立的內部监督部门，内部监督工作往往由财务人员兼任，既制定又监督，没有做到不相容岗位相分离，容易产生舞弊行为;而且受到专业知识的限制，兼职内部监督人员无法对所有业务做到全面、有效的监督，容易产生权利漏洞。外部层面，由于我国行政事业单位的自身特点，除了上级部门安排的专项审计、领导离任审计等以外，行政事业单位一般不会主动找社会审计机构对单位内部控制进行监督，外部监督效果较差。

四、行政事业单位加强内部控制建设的改善对策

（一）提高工作人员内部控制意识

提高内控意识是内控体系建设的基础。《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位负责人应充分认识到内部控制的重要性，认识到自己在单位内控建设中的重要职责，在内部工作中起到统领全局的作用。单位应成立内部控制领导小组，由单位负责人任组长，压实领导责任。同时通过内部培训、经验交流会等形式，加强宣传和引导，让单位其他人员积极参与到内控建设中来，把内控制度落实到每一位员工身上，提高内部控制意识，在单位内部形成良好的内部控制氛围。

（二）提升工作人员业务素质

内部控制体系建设是一项覆盖面广、专业要求高的工程，不仅需要熟悉单位运行各环节的风险点并加以管控，还需要把握不同环节的内在联系，形成一套紧密联系又相互制约的有机整体，这就对工作人员专业素质提出了更高的要求。首先，单位工作人员要不断加强本专业知识的学习，根据新法规新政策不断更新知识体系，如财务人员认真学习新的政府会计制度、采购人员及时了解政府采购的新规定。其次，单位要通过组织员工参加内部控制的培训、邀请专业人士开设讲座等方式，使每位员工都认识到自身岗位的风险点，学会如何防控风险，并且及时掌握内部控制的新变化，并应用到工作中，与时俱进。

（三）建立健全各项内部控制制度

一套完整、有效的内部控制体系，应涵盖单位运行的各环节，同时还需与法律法规、单位运行特点、单位规模相适应。行政事业单位应根据自身特点建立内部控制制度，具体来说包括单位层面（建立组织架构，进行风险评估等）和业务层面（制定预算管理、收支管理、政府采购管理等各项业务内控制度）两方面。同时，内控制度不是一成不变的，当外部政策、单位职能、发生变化时，应根据新的风险点修改、完善原来的内控制度，建立长效的内控管理机制。

（四）加强内控制度执行效果

内控制度的严格执行是内控系统的关键环节。单位应建立科学、有效的内控考核机制，定期考核内控执行情况，将考核结果与个人年度考评、经济收入挂钩，对执行效果较差的员工，可以采用内部谈话、通报批评等惩戒形式，督促员工严格执行内控制度。

另一方面要加强信息化建设，用信息手段监督业务开展的各个环节。例如，建立一套财务系统，设置预算编制、计划下达、资金支付、资产购置等模块，可以及时、全面监督财政资金使用情况;建设项目较多的单位，可以建立一套财政出资建设项目管理系统，从项目立项、招标管理、合同签订、工程计量及变更、竣工验收等环节，全过程监督建设项目运行情况。信息化系统可以有效界定每个岗位的职责，设置权限，并且每一步流程都可以有迹可循，防止人为篡改。同时应加强员工信息技术方面的培训，让每一位员工都可以掌握信息系统的操作流程，熟练运用，让信息化技术真正为内部控制工作服务。

（五）建立和完善内外部监督体系

有效的监督机制对内部控制的实施效果至关重要，行政事业单位需要建立和完善内部控制的监督体系。内部层面，一方面，单位要加强内部控制的自我评价，定期检查内控实施情况，将实施结果与最初订立的评价目标相比对，分析偏离预期目标的原因，研究对策，并及时反馈给单位管理者;另一方面，单位应设置独立的内部监督部门，可由负责纪检、监察的部门担任，对单位日常业务活动进行事前、事中、事后全过程的监督，发现内控制度存在的问题，提出整改意见并督促落实。外部层面，要加快外部审计机构对行政事业单位审计的频次，及时发现问题，同时要不断推动承载信息传播的公共平台的建设，让社会公众对单位工作效率、实施效果作评价、提意见，不断完善各项工作机制，充分发挥外部监督的作用。

五、结语

在依法治国、从严治党的大背景下，行政事业单位内控建设的重要性不言而喻。经过近几年的大力推进，行政事业单位的内控建设取得了较大的成效，但在人員配置、制度建设及运用、加强监督等方面，还有很大的优化空间。内控建设是一个长期的、不断改进不断完善的过程，行政事业单位可以通过加大人才培养、推进制度建设、有效利用信息化手段等途径，进一步优化内控体系，充分发挥内控的重要作用，不断提高服务水平，提高社会和公众满意度。

（作者单位为苏州工业园区市政工程部）

参考文献

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