绿色发展视角下生产与消费行为转化的机制研究

李 岩，赖 玥，马改芝

(中国人民大学 环境学院，北京 100872)

在全球经济与生态环境遭遇重大挑战的今天，走绿色发展道路是当今世界各国面临的共同选择。绿色发展的本质是一方面要求把环境资源作为社会经济发展的内在要素，以解决现行经济运行机制所造成的生态环境后果；另一方面要求对人类文明从物质层面、体制层面、技术层面、文化层面实行全方位的变革，以便重构经济、社会和环境之间良性互动的新型关系。绿色发展对于中国有着极为重要的现实意义：中国改革开放四十年来经济高速发展的同时，也带来生态环境的重大挑战。20世纪90年代以来尤其是近十年环境问题的凸显，迫使我们反思问题的本质和解决问题的有效途径。传统的发展模式不能解决经济与环境之间的矛盾，只有探索适合中国特色的绿色发展道路才能真正实现经济与环境的协调统一。

绿色发展模式的推进需要经过一个从思想层面到制度层面再到实践层面的自上而下的过程。党的十七大确立了“以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，并首次提出要建设生态文明，基本形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费方式”；党的十八大则首次将生态文明建设提升到中国特色社会主义“五位一体”总体布局的新高度；党的十八届五中全会提出了包含“绿色”在内的“五大发展理念”，从战略到具体方法上对生态文明建设进行了总体规划和顶层设计；党的十九大首次提出绿色生产与消费，将绿色发展理念贯穿整个经济系统之中。应该清楚意识到，绿色发展是一个长期艰苦而渐进的持续改进过程，将绿色发展理念落实到经济可操作层面是复杂的系统改良工程。

一、 绿色发展必须以绿色生产和消费为基础

社会经济活动的物质基础均来自于自然系统：人们从自然系统中获取各种资源(包括能源)，通过生产将其转化成具有各种使用功能的产品；在原材料向产品不完全转化的过程中产生的各种废弃物和污染物以及产品消费过程中产生的废弃物，因最终失去使用价值被废弃，都将回到自然系统中，所以社会经济活动的过程就是一个自然系统与经济系统不断进行物质流交换的过程。环境问题是由于自然系统与社会经济系统物质流交换过大导致(见图1)，自然系统流向经济系统正向物质流过大导致资源枯竭、生态系统退化等；社会经济系统向自然系统的逆向物质流导致环境污染，因此解决环境问题的关键核心需要控制两个系统之间的物质流交换。

传统的经济发展模式以扩大生产规模和消费规模来促进经济的增长，由此对自然系统的压力也在不断增大[1]，导致经济越发展环境压力越大。1989年，英国经济学家Pearce在《绿色经济蓝皮书》中首次提出“绿色经济”，其核心观点围绕资源、环境、经济和社会的协调，实现经济的可持续发展。绿色发展强调经济系统、社会系统与自然系统的共生性和发展目标的多元化，即三大系统的系统性、整体性和协调性。环境问题伴随着经济活动的全过程，解决环境问题就必须改变生产和消费的方式，在微观层面最大限度地降低外部不经济性，在宏观层面实现资源效率的最大化运行[2-3]。

绿色生产和消费的转化本质上是在整个经济系统过程中实现环境影响最小化、资源利用最大化的目标，这一目标可以实现社会福利损失的最小化。作为经济人的生产者和消费者，其追求自身利益最大化与社会福利损失最小化之间存在一定的矛盾。作为环境代言人的政府，一方面需要通过制度保障来规范生产与消费的外部不经济性界限；另一方面需要给予环境要素合理定价，以经济手段激励生产者和消费者的行为改进。绿色生产和消费密不可分，生产为了消费，消费通过市场倒逼生产行为的改进。构建适合企业环境信息公开的市场机制，可以实现法律制约、经济手段激励之外的市场导向机制。本文着力研究如何通过制度保障和政策激励双重效果的作用，最大限度化解社会福利损失与生产消费行为人的利益最大化之间的矛盾。

绿色发展的转化主要有三个特征：第一，生产与消费密切相关联，消费领域的物质减量与循环不仅仅是消费者的责任，更需要生产领域在产品设计的初期就充分予以考虑。第二，生产过程的环境影响需要沿着产品生命周期全过程进行预防，实现生产过程的污染预防和废弃物最小化。第三，生产和消费普遍具有外部性，且绝大多数是外部不经济性，所以经济活动过程中会造成社会福利损失。原有经济发展模式中，社会福利损失的减少是通过事后补救性的措施来实现，如生产的末端治理、消费中的生活垃圾处理等，社会福利损失的补救不仅需要耗费大量的成本，在处理过程中还容易二次产生其他的环境问题。绿色发展以预防为主替代事后补救，针对产品生命周期可能造成资源效率低下和环境污染的关键环节进行预防性的控制，以避免或尽可能减少环境问题的影响。

绿色发展过程中首先需要转变政府的角色[4]，因为公共管理的有效性不再绝对取决于政府的权力和强制性，而应该由政府主导设计适当的机制，通过各种利益相关者的共同参与，运用市场机制发挥企业和消费者的主动性和主体功能。简而言之，政府作为环境公共物品的代言人，需要赋予环境以适当的市场价值，企业绿色生产转化的环境有益性能够转化为企业的品牌价值和中长期的经济效益；消费者明确感知其环境合理性[5]，愿意通过消费行为的改变减少消费过程中的环境影响。与此同时，绿色消费反过来会进一步促进企业绿色生产的转化[6]。

环境作为公共物品，明显存在着市场失灵。无论是传统发展模式还是绿色发展模式，政府作为环境的代言人和公共利益的受托人，在发展过程中都扮演着不可或缺的主导角色[7]。在传统的发展模式下，我国政府以环境规制为主要手段，基本延续着以政府为单一治理主体的、具有控制导向的社会秩序。从环境治理主体看，无论是从宏观政策制定方面，还是在微观层面的环境监督和评估方面，治理权责都过度集中于政府。从环境政策手段看，命令控制手段所占的比重处于较高的水平，经济激励和社会参与手段不足，使得企业和公众社会主体在环境治理事务中很被动。从环境治理方式看，运动式治理占主流，常规治理没有走向前台。政府的公共管理以社会福利最大化为绩效考核目标，而环境行为人——企业和消费者都是经济人，管理者和行为人的目标客观上存在着偏差，无法要求企业和消费者为了公共利益而牺牲自身利益。在严格的公共管理之下，企业以仅仅达到政府管制的最低要求为目标，难以实现企业外部不经济性的本质。经济的发展伴随着企业数量和规模的不断增加，随之而来的就是环境污染日趋严重，生态危机不断恶化，环境纠纷日益增多。

二、 绿色生产是围绕清洁生产的环境持续改进

《中华人民共和国2017年统计年鉴》显示，2017年我国工业GDP占比为40.5%，工业实体经济在国民经济发展中具有不可替代性，且工业的环境影响强度大，其规模增加带来的环境污染、生态退化以及资源枯竭等已经越来越制约经济和社会的进一步发展，改变这一困境就必须改变现有的生产模式，实现绿色生产。

1. 约束企业环境成本的内部化

目前我国企业大多采用末端治理方式，即生产过程产生的各种废弃物、污染物在排放到环境之前统一处理，处理的过程并不会为企业创造经济价值。因此，若环境法规不健全，企业往往会钻漏洞。2017年国家在重点行业开始试点排污许可证制度，将排污总量与浓度控制相结合，有效杜绝了企业的投机行为。

随着经济发展和技术水平的提高，国家应逐渐严格环境标准。从国家宏观层面来看，提高各种污染排放的阈值有利于淘汰落后产业，实现环境质量的改善。严格的环境标准让污染严重、技术落后的企业环境成本大大增加，使其处于竞争劣势。众多发达国家的经验均是逐步提高环境标准、淘汰落后企业并提高市场准入门槛以减少污染物的总排放量、改善环境质量。从企业微观层面来看，如果不能降低企业的边际成本曲线，随着环境标准的提高，企业的单位环境成本在不断增加，一定程度上就会加重企业的负担，对整个经济的发展起到抑制作用。

经济发展的变化会带来新的环境问题，对政府的管理能力提出了更高的要求，管理者应该审时度势，及时予以规范，有效防范环境影响风险，提高经济运行效率。如，我国原来在水资源利用方面不存在污水灌溉情况，随着水资源紧缺和城市污水处理量的增加，缺水的北方城市污水灌溉菜地成为实际，由于我国没有相关法规规定，用污水种植的蔬菜中微生物、致病菌等难以计量。如果我国参照以色列的做法，制定污水灌溉的法规和强制性标准，进行相应的处理，不仅能扩大生活污水的使用范围，而且能缓解北方城市缺水现状，提高水资源利用效率。

完善的环境法规和标准体系需要强有力的政府监管予以落实，才能真正起到有效约束企业环境行为的作用。我国从2015年在全国范围内开展环保督查，各地均不同程度地反映出监管的不足。环境监管的缺失也从一个角度说明以往的发展存在唯GDP论，地方政府官员为追求任期内的政绩往往忽视环境损失。环境违法的企业，由于人为降低其环境成本，相较于环境守法企业反而在市场上更具有竞争优势，往往会造成“劣币驱逐良币”的逆向选择。众多企业没有环境守法的意识底线，也是政府长期监管不足累积的结果，强化企业的环境守法意识就必须增大其违法成本，实行常态化的监管，逐渐构建企业的环境守法意识底线。企业只有构建了环境守法底线，明确自身必须将外部不经济性内部化，才会选择适合自身的行为模式。

2. 提高企业绿色生产转化的积极性和主动性

完善的法规和标准体系以及有效的政府监管迫使企业环境守法，如果清洁生产的成本低于末端治理，企业将主动采用清洁生产。绿色发展要求企业逐步由末端治理向清洁生产转化。清洁生产是围绕清洁的生产过程、清洁产品以及清洁能源采取的全过程的污染预防性战略，降低了企业的边际成本曲线，无论是企业的环境成本还是整个社会福利损失都呈现最小化趋势，这种行为模式与绿色生产和生态文明的理念相契合。

清洁生产的环境效益和社会效益远远优于末端治理，但前期的预防性经济成本和技术创新能力很大程度上制约企业绿色生产的转型。清洁生产是全过程的污染预防，前期投入的预防成本和审计成本较高，短时间内清洁生产没有经济优势。但是，随着时间的累积，清洁生产过程产生的环境损失远远小于末端治理，企业为环境合规付出的经济成本优势才逐渐显现，因此企业存在短期利益和长期利益之间的矛盾与均衡。企业清洁生产远比末端治理产生更多的环境正效益，由于环境效益的公共属性，企业产生的环境效益并不能为企业带来直接的经济收益，与企业利益最大化的本质相互矛盾，因而在没有政府公共管理约束条件下企业不可能主动进行行为模式的转化。政府为实现公共福利的最大化，一方面应减小清洁生产转化的成本和难度，另一方面应尽可能将企业的环境效益转化为企业的经济收益。

政府通过调整政策手段，降低企业清洁生产的成本，将会大大加速绿色生产的转化。清洁生产前期投入较大，通过财政补贴、税收减免、排污权交易可以降低企业投入的经济成本，将企业的环境效益部分转化为直接的经济效益，但充分发挥补贴和税收的市场杠杆作用，撬动绿色生产市场还需多重手段并用。清洁生产是以环境技术创新为先导的持续改进，企业技术创新构建在政府大力投入的基础研究和应用研究的平台基础上。日本钢铁业的一项研究表明，在20年间日本钢铁产业中单位吨的钢能耗强度降低45%，其中政府的技术平台贡献率最大，对能耗下降贡献接近五成。此外，降低企业的技术交易成本和构建良好的技术市场准入环境，也会降低企业生产转型的难度。在绿色发展大背景下，企业绿色生产的转化收益不仅包括直接的经济效益，还应包括品牌效益以及由此产生的商业机遇，市场作用的力量远大于政府的力量。只有清洁生产的预期长期收益远远大于末端治理，企业才会真正改变生产模式，向绿色生产转化。

3. 促进企业环境信息的公开化

企业必定追求利益的最大化，市场是检验企业发展的最佳平台，充分运用市场机制促进企业绿色发展的转化会达到事半功倍的效果。

企业的相关环境影响在市场上会引起不同的反应，信息透明有利于环境公共资源的有效配置。例如，世界银行研究表明，在成熟的市场中，企业好的或坏的环境信息能够引发股市市值1%～1.5%的波动。市场利益相关方对企业环境行为的反应远比环境规制给企业造成的经济影响大得多。运用市场杠杆力量的前提是企业的环境信息公开，企业为了自身的利益必定会努力改善自身的环境行为，同时也希望自身环境行为的改善能够被利益相关方获知从而转化为企业的自身利益。企业的环境信息公开不仅仅是企业的合规表现，也包括企业在绿色生产转化过程中将管理和绩效等展现给利益相关方，无论是供应链下游、相关投资方还是消费者等，都会更加全面了解、比较企业的环境影响，有效矫正市场的信息扭曲，将企业的环境成本真正纳入其竞争成本之中，更有利于公平竞争。

长期以来我国企业的环境信息没有得以公开，尽管2014年修订通过并于2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》中明确规定企业环境信息公开，给予其法律的地位，但是企业的环境信息公开还有很长的路要走。一方面，企业的环境信息公开需要完整的监管机制；另一方面，企业自身收集和理顺环境信息的管理能力亟待提高。没有企业的环境信息公开，环境管理就是政府与企业之间的二元博弈，政府监管的成本和效率会受到制约。企业的环境信息公开运用市场加入利益相关方，实现多方博弈，可以提高公共管理的效率。上市公司《环境、社会、治理(ESG)报告》中的重要组成之一就是企业的环境信息，企业环境信息的披露让投资商和其他利益相关方在金融活动中充分考虑环境风险，企业不良环境行为记录会增加环境风险；市场对企业环境行为的反馈机制也会增加企业环境成本，促进企业的全过程预防和改进。

三、 绿色消费对生产的倒逼机制日益显著

1. 绿色消费贯穿产品的整个生命周期

绿色消费包括绿色产品的购买、使用以及废弃阶段的行为方式，涉及产品的全生命周期过程。无论是购买对环境有益的绿色产品，还是最后废弃使其能够重新回到生产领域被循环利用，均是围绕着最大限度地提高资源的利用率和能源的使用率这一核心。

实现绿色消费不能单纯依靠消费者的意识和行为，而是需要根据产品的不同沿着其生命周期寻找改进的关键点，明确责任人，运用法律、行政、经济以及市场等多种手段从源头减少环境影响。

我国目前的环境标准以环境质量标准和污染物排放标准为主体，涉及产品的环境标准数量极少。产品的环境标准是针对产品在生产、物流、使用或废弃等各个阶段可能产生的环境影响通过标准的形式予以规范。产品的环境标准越来越受到国际社会的重视，如，欧盟的Rohs指令规定所有在欧盟市场的电子电器产品中不能含有包括铅在内的多种有毒有害物质，因为这些电子产品废弃后的环境风险不可控；德国大众要求汽车中可循环和不可循环的部件必须容易分离和拆卸，可循环的塑料部件根据种类明显标识，便于汽车报废后的分类回收和利用。我国多种电器产品强制性规定最低的能效，这种能效等级就是最典型的产品质量标准，能够为节能提供保障。消费产生的环境影响往往在生产过程中就已经形成，产品环境标准有利于在产品设计和生产过程中就将产品使用和废弃阶段可能产生的环境影响降到最低。

产品的使用阶段也会产生各种环境影响，绿色消费的核心不仅仅教育消费者改变消费习惯，让产品使用更合理、更科学，更为重要的是，如何通过制度设计实现产品功能效用的最大化，也就是产品加服务的模式实现较少产品满足社会经济发展的需求。最典型的例子就是共享单车，利用大数据服务平台实现用较少数量自行车满足多数人出行需要，大大减少生产需求，控制从自然系统向经济系统的正向物质流输入(见图1)。绿色使用可以提高使用效用，是政府、企业和消费者的共同责任。例如，电力公司现有的盈利模式是售电，售电数量与企业的利润成正比，也就意味着为了利润电力公司会鼓励消费者多用电，但越来越多的发电必定引发越来越多能源和环境问题。消费者在使用电力的过程中并没有足够的专业知识，不能保证电力使用效用的最大化。当电力公司改变策略时，不仅售电而且帮助消费者节约用电，尽管售电量减少但节点服务提供的增值更有利可图，电力公司可以用较少的发电实现利益最大化。政府也需要鼓励企业改变仅以生产产品为唯一目的行为，通过外部政策制度的安排改变企业的生产形式，利用服务功能实现更大增值。

2. 绿色消费的成本构成

绿色消费与传统消费相比较的额外收益是环境效益，但也需要付出额外的成本，经济学所指的成本包括经济成本、时间成本和机会成本。当绿色消费的额外付出成本超过消费者的心理预期时，就会严重抑制绿色消费的行为。

一般来说，绿色产品的价格高于普通产品。绿色产品在推向市场的初期由于生产规模小、技术成本高等众多原因，往往会有较高溢价水平。当绿色产品的实际溢价水平超过消费者支付意愿时，消费者购买或再次购买绿色产品的可能性就会明显下降。2016年联合国环境署联合中国人民大学环境学院在中国十个典型城市进行大规模的绿色消费调查，结果显示，中国市场的绿色产品实际溢价水平约为30%，受调查的六成消费者支付意愿在10%以下，说明绿色产品价格过高制约着绿色消费。

时间成本也是影响绿色消费的因素之一。消费者在购买绿色产品时需要花费时间成本，目前绿色产品品种较少，选择过程中增加了时间成本，尤其像食品、日用品等快销商品，消费者品牌忠诚度低，购买的随机性大，这会大大降低绿色消费行为的可能性。

绿色产品与普通产品的最大区别就是产品的环境属性，消费者购买绿色产品意味着替代普通产品，但绿色消费的机会成本不应忽略。机会成本过高，消费者难以重复选购绿色产品。

3. 绿色发展需要明确责任主体

生产为了消费，市场这一流通环节将生产与消费连接，生产、流通和消费的各个环节都会产生不同的环境影响。生产过程是将自然系统的各种资源和能源转化为具有各种使用功能的产品，生产不完全转化则会产生各种污染物和废弃物，也降低物质使用效率；物流是将产品从生产方交付至消费者手中，物流不仅消耗大量能源，也会产生废气；消费过程中最大的污染在于其废弃过程，各种产品在失去使用功能后就会重新回到自然系统。

绿色发展的核心内涵应围绕着全过程的污染预防和废弃物的减小化，预防替代事后补救，针对每个生命周期环节的环境影响进行系统分析，寻找能够减少环境影响的关键点，基于生产者责任延伸，责成能够最大限度减少污染的责任方实施污染预防，利益相关方分担经济成本。例如，大量电子废弃物产生的环境影响预防的最佳环节是生产商，政府根据有毒、有害电子废弃物种类及数量对生产厂商征收环境税，有利于生产企业从产品设计的源头减少有毒有害物质的使用，受益者分摊环境税成本。

明确经济活动中的环境责任主体和环境行为的受益方的前提下，政府协调各个利益相关方，运用市场杠杆和经济手段进行调整，实现各方利益的均衡。本着预防为主、谁受益谁付费的环境责任以及系统协调的原则，才能有效保证社会福利的最大化，提升环境管理的效率和有效性。

四、 绿色发展引发整个经济社会系统的物质流动模式变化

1. 绿色发展是系统转化的过程

正如环境问题的产生是长期累积的结果，环境问题的解决同样需要一个长期的持续改进的过程，平衡短期效益与长期效益之间的关系至关重要。洛杉矶雾霾治理五十年，泰晤士河污染治理恢复生态更是长达一百年。中国的大气污染、水污染、土壤污染以及生态系统功能的退化等一系列问题，是中国原有的粗放型经济发展模式的长期欠债结果，向绿色发展转化才能从根本上解决环境欠债问题，保证不会还了老债又欠新债。

应该清醒地认识到，绿色发展的转化不仅是生产方式的转化、消费模式的转化。伴随着生产和消费的变化，整个系统的经济利益分配及其之间的相互作用都会随之变化，也就是说绿色发展是一个长期改进的过程。由于社会经济系统的复杂性，在改进过程中必然存在着短期效益和长期效益之间的矛盾。绿色发展就需改变唯GDP论，使GDP与社会福利最大化相互协调。

绿色发展的转化需遵从社会规则和自然规律，所有的环境行为人都必然追求自身利益的最大化，绿色发展依赖于所有人的行为方式向环境友好转化，政策的调整有利于环境友好的行为实现利益最大化；利益相关方之间的利益冲突和一致性并存，政策的调整应促进各方利益的一致，才能保证各利益相关方的行为转化。

2. 绿色发展转化的逆向物流成本亟待解决

生产过程和消费领域废弃的各种产品，形成各种废弃物，这些废弃物直接进入自然系统，会造成巨大环境污染。如果能够重新回到生产领域被再循环利用，就是再生资源，减少环境污染同时也减少对自然系统的资源压力。绿色发展需要改变原有的物质单向流动的模式，逐渐实现物质的循环使用，进一步提高使用效率。

再生资源能够被重新利用的前提一定是其能够从生产和消费末端循环回到生产领域，由于物质循环的方向与传统的物流方向相反，故称之为“逆向物流”。废弃物本质没有经济价值，回到生产领域的众多环节所产生的逆向物流成本必须计算与考量，其中包括从各个末端的收集成本、运输成本以及中转贮存等成本。

再生资源与自然界获取的原生资源具有相互替代性，一旦逆向物流成本过高，造成再生资源价格高于原生资源，生产企业就不可能使用再生资源。逆向物流刚刚起步，尤其是在消费末端不能有效分类回收，造成进一步细分效率低下和成本高昂。例如，北京某企业将废弃的利乐包装材料重新分解并利用，但是利乐包装原材料回收的途径不畅，不能保证足量的包装材料进入企业，导致回收成本过高，企业处于亏损状态。目前，我国逆向物流的成本过高，导致循环利用产业的成本攀升，无法具有竞争力，对整个社会而言就是废弃物无法循环利用，向自然系统排放的废弃物越来越多。

降低逆向物流成本，一方面需要提高消费者生活垃圾的分类率；另一方面需要政府构建逆向物流的网络信息系统，打通物流通道，进一步降低物流成本，增强再生资源的竞争优势。

3. 绿色发展的转化过程中一些新兴的产业成为支柱产业

绿色发展伴随着物质利用效率的提升，一些传统的高能耗、高污染产业逐渐被淘汰或替代，从而导致经济高质量发展。同时，一些适应绿色生产和绿色消费的新兴技术和新兴产业会逐步提升占比，成为新兴的支柱产业。

首先，能够提高物质使用效率、减少污染的环保产业将成为新兴产业。德国的环保产业全球第一，2015年环保产业的规模达334.74亿美元，年均增长16.8%。我国目前的环保产业市场空间巨大，实际的环保产业有限，无论是环保技术研发的投入、环保企业的规模以及环保产业的市场竞争力都与发达国家存在巨大的差距。环保产业能够逐渐成为支柱产业需要以技术研发为基础，各国政府为了推动绿色环保技术的发展，均会以不同的方式加大相应的基础研究和应用研究的投入，为其研发奠定基础。

其次，潜在的市场必须挖掘才能转化成为真正的市场，政府推进绿色发展就必须大力发展新兴的产业。补贴和税收减免可以有效降低绿色产业的成本，同时必须有效撬动市场需求才能真正发挥经济杠杆的作用。欧盟新出台的政策就要求所有日化品包装塑料必须含有30%的再生塑料，促使企业采用再生塑料。

4. 部门管理向职能管理的转化是绿色发展的必然要求

绿色发展的转化不仅是生产方式的转化、消费模式的转化，伴随着生产和消费的变化，整个系统的经济利益分配及其之间的相互作用都会随之变化，也就是说，绿色发展是一个长期改进的过程。所有的环境行为人都必然追求自身利益的最大化，绿色发展依赖于所有人的行为方式向环境友好转化，政策的调整有利于环境友好的行为实现利益最大化；利益相关方之间的利益冲突和一致性并存，政策的调整应促进各方利益的一致，才能保证各利益相关方的行为转化。

绿色发展是整个社会经济的调整， 既需要各个环节的协调，更需要各管理部门的协作配合。我国原有的环境管理体制是部门管理为主，随着经济发展，部门管理的弊端凸显。每个部门都有管理职能但却无法承担完全管理职责，客观上降低了环境管理的效率。从部门管理逐渐向职能管理转化，有效克服管理部门之间的壁垒，才能真正适应绿色发展模式的转变要求。

我国的环境问题最早凸显于工业污染，工业污染的严重既有环境技术的制约，也有侧重末端治理的管理偏颇。工业污染造成的水和土壤损害，又进一步影响农业的生产和食品安全源头的控制。仅仅针对工业进行控制，根本无法达到环境质量的要求。农业的面源污染控制成本和难度极大，客观造成有机、绿色食品的成本升高，反过来对绿色消费又起了明显的抑制作用。所以，针对环境问题，从整个社会经济系统的角度来分析，才能实现系统的协调。

然而，众多部门的管理各司其职，管理角度也不完全一致，任何一个部门的管理不能囊括经济系统的全部，每个部门都确保自身管理职能的最大化，而各部门之间管理目标的差异性往往导致不协调。例如，从国家能源安全的角度考虑生物质能源的替代是经济可行的，但由于我国人口与土地生产力之间存在的巨大矛盾，生物质能源的来源是生物质，能源替代就会存在占用土地生产力的情况。部门政策从单一层面上看可行，放到整个系统中可能就会引发多种问题，而一个公共政策的实施需要占用大量的公共资源，公共政策效率的低下就会导致管理效果不尽如人意。我国目前的环境问题，从本质上说就是由于发展的不平衡、不充分造成的，也就是自然系统与经济系统之间的协调问题，经济系统自身无法实现这种协调，需要通过社会系统的整体协调与综合管理得以解决。