区块链发展态势、安全风险防范与顶层制度设计

陈蕾 周艳秋

摘   要：提高运用和管理区块链的能力，安全有序地助力我国网络强国建设与数字经济发展，将成为“十四五”时期的重要任务。在区块链发展的动能与势能高速释放之际，需要顶层制度的同步“减震”来助推区块链的安全有序发展。把握区块链国际与国内发展态势，识别区块链内部与外部安全风险，是探索区块链顶层制度设计思路的重要前提。“十四五”时期，我国应确立法律治理与技术治理有机相融的立法理念，建立激励与规制耦合驱动的市场有效竞争机制，实现政府规划与企业战略同频共振的管理协同。通过攻克关键技术难题、推进产业创新进程、加强人才队伍建设，加快区块链技术布局，是推动区块链安全有序发展的根本之举;通过适时推进立法、完善市场机制、优化治理体系，强化区块链顶层制度设计，是推动区块链安全有序发展的保障之策。

关键词：区块链;安全风险;高质量发展;数字经济

中图分类号：F124   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）06-0044-14

现阶段，科技驱动力正从移动网络、大数据、云计算等平台层级向区块链这一底层技术层级转变。区块链成为信息互联网向价值互联网过渡的标志性技术[1]。2016年12月发布的《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》提出要将区块链纳入战略性前沿技术进行超前布局;2019年10月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十八次集体学习时强调，“目前，全球主要国家都在加快布局区块链技术发展”，我国 “要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口”，“加快推动区块链技术和产业创新发展”，与此同时，“要加强对区块链技术的引导和规范，加强对区块链安全风险的研究和分析，密切跟踪发展动态，积极探索发展规律。要探索建立适应区块链技术机制的安全保障体系，引导和推动区块链开发者、平台运营者加强行业自律、落实安全责任。要把依法治网落实到区块链管理中，推动区块链安全有序发展”。提高运用和管理区块链的能力，安全有序地助力我国网络强国建设与数字经济发展，將成为“十四五”时期的重要任务。

事实上，区块链作为一种新生科学技术，本质上是一种价值互联网[2]，是与实体互融、与万物互联的关键环节。区块链底层技术能够有效推动产品市场、要素市场、资本市场的直接交互式发展，从而在应用层面形成“研发—生产—交换—分配—消费”的供给侧智能创新，不断产生新的经济增长点。然而，区块链技术发展中存在的来自技术自身或技术以外的缺陷和负面影响，可能为区块链经济的迅猛发展埋下隐患。例如，去中心化匿名技术下的加密货币，可能沦为黑色交易的支付手段和利益链点;区块链的匿名性并非完全匿名，比特币交易者可能因身份被追溯而面临安全威胁;分布式记账虽然解决了“拜占庭将军问题”①，但共识机制仍然存在技术设计漏洞;区块链技术共识机制下的代码由于受制于人类思维，易受技术开发者偏好、逐利等因素的主观影响。因此，如何化解区块链发展中滋生的安全风险隐患，实现区块链安全有序发展，是价值互联网时代社会各界面临的共同难题。

目前围绕区块链展开的学术研究，主要集中在计算机科学和密码学领域，涉及经济、管理和商业应用等领域的相关研究成果总体偏少[3]。少数学者已经开始关注涉及区块链技术发展的制度设计问题。例如，基于实体经济视角，主张应当加强顶层设计和统筹，严格监管区块链技术的非法应用，加快区块链领域的标准体系建设[4];基于生产关系视角，认为区块链是“极致技术”与“极致生产力”创造出的新型生产方式，不能完全照搬西方建立在生产资料私有制基础上的货币制度，而应当体现物联网时代社会主义全民共建共享“生产关系”[5];基于法律治理视角，认为区块链技术能够减少法律运作成本，但不可能完全取代法律，相反，区块链自身存在的一些问题需要国家通过法律予以干预，实现法律与区块链互融[6-7]。应该看到，技术创新需要有制度对其进行有效约束，制度创新有利于减少新技术对经济社会的负面影响与冲击。区块链作为一种新的技术创新同样需要相关制度予以约束。

鉴于此，本文在已有研究的基础上，系统剖析区块链发展态势与安全风险隐患，并着力探寻区块链高质量发展框架下的顶层制度设计思路，形成推动区块链安全有序发展的相关建议。

一、区块链的国际与国内发展态势

区块链作为点对点传输、分布式数据存储、加密算法、共识机制等技术的集成应用，已延伸至数字金融、物联网、智能制造、供应链管理、数字资产交易等经济社会多个领域。把握区块链发展态势，识别区块链安全风险，是探索区块链顶层制度设计思路以及安全有序发展路径的重要前提。这里从技术进展、国际态势和国内态势三个方面剖析区块链的发展态势。

（一）区块链技术的核心进展

区块链记载了从原始区块到最新产生区块的全部历史数据，是分散和开放的数据库系统。“区块+链+时间戳”形式的区块链结构可追踪溯源到任一交易，具有开放性、匿名性、难以篡改、难以伪造等特点。区块链技术的核心进展重点体现在四个方面：一是点对点技术（peer-to-peer， P2P），实现任何节点均可发送有价值的交易信息，不仅有助于减少商业社会中的信息不对称，而且能促成商业社会交易主体的直接联动，提升经济运行效率;二是分布式记账功能，在系统中节点足够多时能够有效避免信息被篡改，提高信息的安全性和可靠性;三是非对称性加密技术，既保障节点参与人的隐私信息，又可使参与人无需事先建立信任即可直接交易，从而提升交易效率;四是共识机制，共识机制是区块链技术的重要组件，能够强化区块链上记账的统一性和准确性。

与此同时，区块链技术的数据层和网络层均处于不断升级和完善过程中。在耗能方面，通过现有共识算法，将计算哈希值改为计算特殊素数，并引入可验证随机函数实现结果的不可预测性，可以避免人为干预;在可扩展性方面，有向无环图的结构方式和分片技术可提高链上数据吞吐量，闪电网络等双层网络构造可提高链下数据吞吐量，形成多链协同的技术发展趋势。此外，在区块链技术的应用层，区块链技术自身及其应用层级也将迎来高速发展。Python、JVM（Java Virtual Machine）等技术与智能合约的结合成为发展趋势，有利于提升技术处理效率;2020年区块链3.0与5G技术的结合，将有效推进区块链具体项目的实施和服务产业的场景应用研发。

（二）区块链的国际发展态势

世界各国政府高度重视区块链发展，纷纷出台区块链相关政策举措，并成立了区块链管理机构。

1.各国推进区块链发展的政策举措

Facebook等互联网巨头联合发布的Libra白皮书，致力于创造世界全新支付体系，对货币主权、传统金融、线性电子三方支付等均形成了挑战。区块链技术支撑下的法定数字货币可能带来新的区块链支付变革，重塑金融基础设施。美国、德国、韩国、日本等国积极关注区块链发展趋势，纷纷制定产业战略规划，出台相关政策举措（见表1，下页）。在推进区块链发展的同时，它们还注重防范可能面临的风险。

2.国际性区块链机构的组建

随着区块链技术的成熟与应用拓展，2017年以来，各国政府、非营利性组织、研究机构、自然人等先后发起创立国际性区块链机构（见表2，下页），致力于解决区块链发展的新生问题，推动区块链国际化的技术研究，制定区块链国际统一技术标准。

（三）区块链的国内发展态势

这里从区块链相关政策制定、产业园区建设、服务平台搭建以及项目落地实施四个方面对我国区块链发展态势进行剖析。

1.区块链相关政策制定情况

2016年以来，我国高度重视区块链发展并将其定位为战略性前沿技术;国务院、国务院办公厅、工业和信息化部（以下简称“工信部”）、商务部、国家互联网信息办公室（以下简称“国家网信办”）、国家知识产权局、中国人民银行等发布了一系列政策文件（见表3），以引导、推进和规范区块链发展。

此外，广东、上海、重庆、浙江、北京等省份也出台了各类地方性支持政策，用以扶持和激励区块链产业的快速发展。例如，广州市黄埔区工业和信息化局、广州开发区经济和信息化局于2019年10月联合发布《加速区块链产业引领变革若干措施实施细则》;上海市杨浦区于2018年印发《促进区块链发展的若干政策规定（试行）》;重庆市经济和信息化委员会于2017年出台《关于加快区块链产业培育及创新应用的意见》。

2.区块链产业园区建设情况

我国各地方政府从行业标准、资金资助、生产研发、人才培养、场地租用等方面制定优惠政策，促使一批区块链产业园于2017—2019年迅速落地建成（见表4）。其中，广东、浙江、上海等的政策扶持力度较大，加之其已经拥有的产业集聚效应和科研人员优势，其区块链产业园不仅数量多，而且影响力大。

3.区块链服务平台搭建情况

“区块链+”是未来区块链技术脱虚向实、融入产业、服务企业的发展方向，企业间区块链服务平台成为企业未来合作的基础设施。Ethereum、Hyperledger Fabric和Corda属于三种较为主流的区块链智能合约框架，分别对应公有链、联盟链和私有链。BaaS（Blockchain as a Service，区块链即服务）是集链点搭建、应用开发、应用部署、运行监控于一体的服务平台，能够为企业用户提供创建、管理和维护企业级区块链网络及应用的服务。相较而言，BaaS的安全性更高，可扩展性也更强。腾讯、百度、阿里云、京东、华为等具有较强实力的企业纷纷开发BasS项目，并相继推出各种区块链服务平台产品（见表5），使其成为加速区块链服务实体经济的重要服务形态。

4.区块链项目落地实施情况

我国已初步形成区块链产业规模，产业链条涵盖上游的硬件制造、平台服务、安全服务和下游的产业技术应用服务，与产业发展相关的投融资、媒体、人才服务建设亦不断完善。2017—2019年，涉及政府服务、司法鉴证、商业服务、医疗养老、社会公益、环境生态、食品安全等不同领域的大批区块链项目得以落地实施（见表6），区块链经济加快发展。

二、区块链的内部与外部安全风险识别

区块链安全风险可分为内部技术风险与外部环境风险，二者分别来自区块链技术本身以及应用区块链的主体、客体和社会环境。这些安全风险为数字经济发展埋下了隐患。

（一）区块链的内部技术风险

区块链发展中的技術升级与迭代速度虽然较快，但依旧会因技术自身缺陷而产生安全风险。区块链内部技术风险主要包括信息安全风险和技术操作风险。

1.区块链非对称加密技术可能引发信息安全风险

区块链非对称加密技术具有匿名性特征，虽能保障节点参与人的隐私信息，但对于使用公钥发送、私钥解密的信息接收方而言，区块链应用技术的普及可能将解密次数和节点交易汇聚形成大数据，导致被“推断”乃至被“追溯”。一方面，节点参与人的私钥归个人所有，如若遗失，将失去节点上的资产控制权。即便是目前具有多重签名、多重认证的技术保障，也依旧存在因遗失等行为产生的信息安全绝对风险;另一方面，节点参与人的账户、身份、消费偏好、数据资产等在大数据背景下可能被“推断”，其数字身份还可能被“追溯”，而“推断”和“追溯”的权利归谁拥有以及如何管理尚不明确，这会进一步产生信息安全相对风险。

2.智能合约与共识机制漏洞可能引发技术操作风险

智能合约的条件触发即按约执行，能够提升节点交易可信度，但开发者编程语言不当、程序结构不完善等问题可能带来“可重入漏洞”，存储结构不同可能造成合约函数参数错误，这表明智能合约存在技术疏漏。与此同时，共识机制在短期内实现全网信息一致，可以避免信息不对称，但算力的竞争会使矿机联合形成矿池，当集中度高于50%时即存在节点信息被篡改的可能。这既是对节点参与人利益的威胁，又是对各节点平等去中心化机制的破坏。由此可见，共识机制亦存在技术疏漏。区块链的技术操作风险则伴随这些漏洞一并产生。

（二）区块链的外部环境风险

应用区块链的主体、客体和社会环境的不确定性，决定了区块链外部环境风险的存在，并具体表现为法律风险、市场风险和管理风险。

1.法律关系界定难及适用性弱可能引发法律风险

区块链初创者认为，代码即法律，代码具有类似于法律的约束性质。虚实同构、人机共处、算法主导的区块链经济不得不面对一系列法律难题。一是法律关系界定难。例如，数字和加密证券超出了我国证券法的品种范围，现有证券内涵难以对数字证券作出合理阐释;一些不法分子利用区块链传播违法的有害信息，实施网络违法犯罪活动，却因其匿名身份难以被溯源;“The Dao”遭黑客攻击导致巨额数字货币被盗事件，很难在开源软件编制或维护者、系统运行参与或使用者及“第三方”应用或服务提供者的范围内确定责任主体，也无法给予投资者救济[8]，相关法律争议接踵而至。二是法律适用性弱。我国关于区块链的基本立法处于缺位状态，《网络安全法》《反不正当竞争法》《电子商务法》等多是倾向于行政执法和经济监管，导致区块链权利主体在面临民事纠纷时不得不寻求交叉法律救济或执行竞合。法律关系界定难、法律适用性弱等问题，可能引致法律错位、性质不明、矫枉过正等法律风险。

2.区块链市场参与者不正当逐利可能引发市场风险

区块链技术赋能于实体经济已是必然，区块链市场参与者的不正当逐利行为可能导致市场失灵和引发市场风险。区块链市场参与者主要为区块链技术开发商、厂商和消费者。厂商在区块链技术开发商的支持下，通常是搭建平台实现经营，但不排除其也可以通过研发投入转型为技术开发商。无论是对于技术开发商，还是对于拟转型为技术开发商的厂商，都不可避免地具有“非中立”的主观偏好和逐利的目标。代码是区块链内部的运行制度，而代码的开发、维护与应用均会不同程度地受制于人类思维。偏好、逐利等因素的主观影响，一方面可能导致技术开发者在自行设计和应用初始代码实现经营的过程中，尝试通过不正当竞争，形成代码规则的技术垄断乃至市场的局部中心化垄断;另一方面可能导致区块链市场参与者受利益驱使而联合串谋，通过虚假意思表示造成永久性信用扭曲，产生参与者失信行为转嫁的低市场效率后果。因为区块链合约交易生成的哈希值在加盖时间戳以后组成的区块，将作为计算机程序的契约被执行且不可更改。

3.政府和企业组织适应能力有限可能引发管理风险

一般认为，面对新的经济增长机遇，政府组织与企业组织首先作出的反应是战略调整与转型。但面对区块链这种新兴领域，政府与企业可能存在管理人员执行度低、区块链复合型人才紧缺、区块链营运能力有限、技术保障能力不足等问题，常常会拖慢对发展机遇和战略调整应有的反应速度。以企业组织为例，尽管当前国家已将区块链纳入信息战略，但能够对此予以迅速反应和果断执行的企业数量较为有限。仅有少数实力雄厚的企业已完成内部架构的大规模调整，着手推动管理体制主动革新和升级迭代，并通过搭建区块链服务平台、实施区块链项目、参与产业园区建设等方式，寻求产业区块链破局之路。而与之形成鲜明对比的是，众多企业尚未对作出积极应对，有些甚至在战略上还未引起足够重视。这将导致部分企业错失未来潜在的经济收益，甚至面临竞争优势下降、综合排名落后、被对手吞并或淘汰等不利后果。这种战略前导性与结构滞后性并存的乏力现象，不利于数字经济的高质量发展。

三、区块链安全有序发展的顶层制度设计思路

在把握区块链发展态势和明确区块链安全风险的基础上，这里从借助顶层制度设计保障区块链安全有序发展的机理分析入手，探索基于区块链安全有序发展的顶层制度设计思路。

（一）借助顶层制度设计保障区块链安全有序发展的机理

一方面，技术通过作用于劳动者、生产资料和生产工具推动生产力的发展，促进了生产关系与服务组织的不断变革。但技术创新也在不断开掘着人类欲望的极限，于是技术对生态环境和经济社会的负外部性影响随之而来。为此，技术创新需要制度对其进行有效约束。制度是人类在物质生产过程中形成的具体生产关系，是维持社会稳定运行的规范体系，并具体体现在国家治理制度、行政管理制度、法律制度、经济制度、市场制度等多个层面。制度创新包含完善的制度设计和及时的制度调整，能够在新旧技术交割及新技术快速发展的过程中，减少新技术对经济社会的负面影响与冲击。据此，在区块链发展的動能与势能高速释放之际，也需要顶层制度的同步“减震”来助推区块链的安全有序发展。区块链可被视为社会生产力发展的加速器，顶层制度则可被看作调节社会生产关系、稳定经济社会发展的减震器。唯有二者协同创新，才能有效应对区块链内部与外部安全风险。

另一方面，纵观人类社会发展历史，封建制度中的租佃关系和资本主义制度中的雇佣关系，均为不同生产力水平所对应的生产关系;如今，工业社会中的区块链改变了商业信用中介模式，借助技术背书建立信任机制，带领人类进入“共享经济2.0”时代[9]。第一，在区块链节点中，劳动者拥有对其数字化生产资料的所有、占有、支配、使用、处置等权益，并进行秘钥保存，即生产资料归劳动者自身所有。第二，点对点技术摒弃C/S结构，区块链各节点的劳动者地位平等;Token①的发行使劳动者通过工作、投资、购买产品等多种形式获取Token，近似于持有企业权益，企业与劳动者成为利益共同体，区块链上生产者与消费者、股东与经营者之间的界限逐渐模糊;节点劳动者还可依据自身素质，自由选择进出多家企业，形成企业—劳动者的双选机制。第三，区块链既能通过智能合约技术达到实时分配，提高分配效率;又能通过共识机制形成Token，实现按劳公平分配。因此，区块链经济将产生全民共建共享的生产关系。众所周知，生产力与生产关系的矛盾是人类社会的基本矛盾，为了发展生产力，必须调节特定的生产关系。例如，可以通过调整现有经济体制，对经济社会运行的具体制度进行重新安排或创新设计。因此，着眼于全民共建共享的生产关系，我国有必要对与区块链相关的具体制度进行创新设计。

综上所述，强化顶层制度设计是区块链安全有序发展的重要保障。探索区块链高质量发展框架下的顶层制度设计思路，是区块链安全有序发展的关键命题。

（二）基于区块链安全有序发展的顶层制度设计思路

防范区块链内部与外部安全风险连锁联动，需要重点从法律制度、市场机制、组织管理三个层面，进行顶层制度设计。

1.确立法律治理与技术治理有机相融的立法理念

第一，明确“代码即法律”命题不成立。为应对区块链法律关系界定难、法律适用性弱引起的法律风险，厘清“代码即法律”是否为真命题显得尤为必要。传统法理侧重于在个人、国家、市场之间寻求协调竞争的动态权力，维护个人权益、公共秩序、国家安全的相对平衡;区块链则侧重于以技术自治方式实现全网各节点间利益均衡。区块链是否可以完全脱离传统法律制度约束，取决于区块链自治机制是否能够提供与传统法律相当的保障效力。这进一步表现为区块链能否做到对现有法律制度保障下的各相关领域不构成影响，以及能否与现有法律制度平行运转且互不干涉。实践证明，以上答案均是否定的，区块链并非“避法圣地”。因为区块链目前的自治范围仅存在于链上，只可保障部分交易主体权益;对于其他相关主体的权益保障以及区块链发展中的新生权益问题，仍需要通过法律制度予以解决。

第二，停止法律治理与技术治理之争。区块链智能合约是否等同于法律合同，目前在学术界仍存有争议。肯定者认为，智能合约具有“要约—承诺”结构，并附加了担保功能[10]，可以等同于法律合同;反对者则认为，传统法律合同追求法律效力意志，而智能合约自动执行“去意志”操作[11]，因而二者无法等同。笔者认为，智能合约确实在较大程度上呈现了法律合同特征，但区块链并非独立于人类精神思维之外的空创技术，技术开发者“非中立”主观偏好的潜在风险，仍需通过法律制度的补充约束加以防范;对于利用区块链实施网络违法犯罪活动的不法行为，更是如此。法律治理与技术治理之争的本质是信任机制之争。法律治理与技术治理都属于信用社会下的治理手段，二者之间并非不可调和。立法者应尝试在法律与技术构建的不同信任框架下寻求彼此融合的规制之道，避免无谓相争，这有助于实现相得益彰的治理效果，有效规避区块链法律风险。

第三，促进法律治理与技术治理有机相融。区块链法律制度的顶层设计，应确立法律治理与技术治理有机相融的立法理念，探求技术创新与法律制度动态博弈均衡，实现效率、公平、安全三元平衡，为区块链相关立法确定基准方向。通过立法，明确区块链法律边界和法律关系，制定区块链法律治理最低标准，同时兼顾法律规范的适度性，避免因法律约束过度而阻碍技术创新，为区块链发展提供适宜的法律保障。在具体立法过程中，一要构建以国家立法机关为主体，全链公民多维、多元、多方共同参与的立法模式;二要加强区块链战略研判和前瞻性部署，综合把握发展态势与趋势，将依法治网落实到区块链动态管理中;三要充分利用区块链技术，尝试将法律制度以代码形式写入区块链交易机制，保证其依法运行。

2.建立激励与规制耦合驱动的市场有效竞争机制

第一，从健全竞争机制入手化解市场风险。价格机制、供求机制和竞争机制共同构成市场机制。竞争机制又是价格机制与供求机制相互作用的结果，促使市场参与者在竞争中改进技术、变革管理、优化配置。因此，区块链发展面临的市场风险，应重点从竞争机制视角寻求解决路径。区块链经济中的市场结构理论上更接近于完全竞争市场。例如，區块链将各类各国市场进行链上链下连接，交易公开透明且没有限制，不仅吸引大量的买者与卖者，而且信息完全性得以实现。区块链也有利于建立市场博弈各方的信任机制，减少市场交易成本，降低市场进出壁垒，使资源流动性得以实现。但如前所述，这种理想化的完全竞争市场依然难以避免陷入技术垄断、局部中心化垄断或者低市场效率的僵局。因此，在加快区块链布局的同时，应注意有效规制市场参与者的不正当逐利行为。我们可通过市场竞争机制的健全和有效竞争市场的形成，化解区块链市场风险。

第二，注重创新激励与行为规制的均衡兼顾。区块链市场制度的顶层设计，应均衡兼顾对市场参与者核心技术自主创新的激励与不正当逐利行为的规制。通过自主创新激励，促进市场参与者发挥能动性，加大研发投入，克服技术缺陷，弥补技术漏洞，争夺有利市场，获取超额利润，从而加快推动区块链技术和产业创新发展;通过不当行为规制，加强市场参与者行为约束，杜绝厂商恶性竞争，防止厂商联合串谋，避免失信转嫁行为，从而维护市场秩序和市场规则，提高资源配置效率。唯有两者兼顾，才能真正形成激励与规制耦合驱动下的市场有效竞争机制。在具体制度设计过程中，要从如下方面着手：一是贯彻公平公正原则，对区块链经济中各市场交易主体一视同仁，保障公平竞争和公共利益，并合理引导区块链开发者、平台运营者加强行业自律，落实安全责任;二是坚持包容开放原则，建立“容错缓冲区”机制，允许区块链在市场应用中的试错与改正，逐渐把握和利用区块链应用的更新迭代发展规律;三是加强市场心理分析，做好区块链市场监管制度出台的影响评估，善于引导市场预期，及时消除市场隐患，探索建立适应区块链技术机制的市场安全保障体系。

3.实现政府规划与企业战略同频共振的管理协同

第一，政府组织通过整体规划与统筹协调，提高治理效率。政府应以区块链快速健康发展为基本目标，通过制定区块链发展整体规划以明确战略方向，同时通过部门牵头与政策指引实现统筹协调。现阶段，区块链发展已被列为我国国家战略，各机构分别结合信息化、新一代人工智能、软件和信息技术服务业、金融业信息技术、工业互联网等不同领域的发展对区块链进行整体规划和总体统筹，与之相关的一系列政策则从不同角度对区块链发展进行扶持和规范。这些都对区块链技术研发与前沿布局发挥了先导性作用。下一阶段，我国应以此为基础，继续从三个方面着手提高治理效率：一是将区块链直接作为国家重点规划对象，提高区块链顶层规划与统筹的针对性和指引性;二是建立跨部门、跨属地、跨行业的政府协调机制，保证多元主体共同参与，促进多流程节点共同监督，加强多部门监测及监管协调;三是积极调整政府组织管理形式，革新政务服务的运行方式，充分利用区块链技术优势降低服务成本、公开服务流程、助力政府诚信，形成实体空间与网络空间双向多元的政府治理体系，全方位提高治理水平。

第二，企业组织通过调整战略与优化结构，提升管理能力。在政府组织对区块链的整体规划与统筹协调下，企业组织应通过调整战略与优化结构，提升运营管理水平和区块链经济适应能力，实现政府规划与企业战略同频共振的管理协同。其中，企业根据政府组织顶层规划进行战略调整或转型后，更重要的是及时形成与之相匹配的组织结构，这是提升管理能力、降低管理风险的前提。目前多数企业均采用层级控制结构管理企业，包括事业部制组织结构、M型组织结构、SBU组织结构、矩阵制组织结构、H型组织结构等。这类组织结构的中心化控制程度高，中间层级多，决策耗时长，激励机制相对不足，容易抑制企业创新。对此，企业应尽可能采用区块链式的扁平化组织结构，借助区块链P2P网络架构，实现决策层与基层等各层之间的直接信息传递，避免信息扭曲、更改、失真等现象，大幅提升管理效率，鼓励员工自主创新。此外，企业的战略调整或转型，对员工的区块链营运管理能力提出了更高要求。区块链复合型人才的紧缺，成为传统互联网技术与区块链新技术交替的障碍，导致管理风险频发。因此，有必要从高等院校、研究机构等部门积极培育或者从国内外适度引进区块链人才，并注意不断增强其安全责任意识和技术保障能力。

四、推动区块链安全有序发展的具体建议

上文从剖析区块链技术进展、国际与国内发展态势入手，识别区块链内部与外部安全风险，并在此基础上厘清了借助顶层制度设计保障区块链安全有序发展的机理，提出了区块链高质量发展框架下的顶层制度设计思路。防范区块链安全风险连锁联动，推动区块链安全有序发展，应加快区块链技术布局，强化区块链顶层制度设计。

（一）多途径找准着力点，加快区块链技术布局

为加快区块链技术布局，应对区块链内部安全风险，建议通过多途径找准着力点。这是推动区块链安全有序发展的根本之举。

1.攻克区块链关键技术难题

要攻克区块链关键技术难题，占据区块链的理论最前沿、创新制高点和标准主动权。对此，“三元悖论”问题一直是区块链的技术瓶颈，即安全性、去中心化和可延展性三者不可兼得，区块链的安全系统、效率系统、分布式系统在耦合过程中会相互制约。于是，性能瓶颈、数据存储、资源消耗、隐私保护、安全机制、互操作性、可监管性等成为区块链技术难题的高频关键词。对此，我国应强化国家战略性区块链科技力量建设，加强底层技术基础研究，提高区块链原始创新能力，不断积累“十四五”时期数字经济领域的“生产要素”;继续推进账本、密码学、数据结构、共识算法等核心技术突破，积极克服技术缺陷和弥补技术疏漏，为区块链应用发展提供安全可控的技术支撑;积极汇聚社会整体力量，提倡区块链上利益相关者协同攻关，聚焦合作型产品开发和集体测试，多领域合作攻克技术难题;尝试组建国际性区块链机构，努力推进国际合作交流，把握区块链技术研发的国际动态，提升区块链国际竞争力。

2.推进区块链产业创新进程

现阶段，我国已初步建成若干区块链产业园，初步搭建数家区块链服务平台，“区块链+”也已落地政府服务、司法鉴证、商业服务、医疗养老、社会公益、生态环境、食品安全等领域，产业布局优势初步呈现。加快区块链产业发展和形成产业新优势，应以技术融合、功能拓展和产业细分为契机，优化区块链产业布局，夯实区块链产业生态，推进区块链产业创新进程。具体而言，要从如下方面著手：一是继续加强区块链与实体产业及实体经济的深度融合，进一步拓展“区块链+”在教育培训、社会就业、精准脱贫、社会救助等其他民生领域的运用，着力解决中小企业融资难、银行风险控制难、政府部门监管难等难题。二是继续推动区块链与前沿信息技术的集成创新，有效打通区块链的创新链、应用链和价值链，实现跨城市、跨区域、跨部门的区块链数据共享，促进跨行业、跨企业、跨平台的供需信息互联互通。三是继续引导实体企业数字化和智能化，发挥区块链在优化企业业务流程、降低企业运营成本、提升企业协同效率、建设企业信用体系等方面的作用，帮助企业把握数字经济中的主导生产权。

3.加强区块链人才队伍建设

区块链市场规模的迅猛增加，需要有与之相匹配的区块链人才队伍保障。区块链属于跨学科综合技术，人才需求类别多样、门槛较高，我国的区块链人才需求缺口正逐年加大，供需不匹配问题日益突出。面对这一刚性缺口，我国应建立完善的人才培养体系，打造多层次人才培养平台，培育高水平创新人才与团队，以此强化区块链人才队伍建设。具体而言，要从如下方面着手：一是鼓励有条件的高等院校开设区块链专业，设计涵盖基础知识、应用知识、实务知识、职业道德在内的区块链课程体系，对区块链人才进行跨学科培养;或通过开设区块链相关课程和布局配套实验室，开展区块链人才培训。二是鼓励研究机构与区块链企业共同成立区块链研究所。立足人才需求的不同类别，为区块链技术研发人才、专业应用人才、营运管理人才以及多专多能复合型人才“量身定制”有效的课程体系与培养方案;或立足不同岗位，对架构师、开发工程师、测试工程师、产品经理、项目经理进行分层次培养，并配之以合理的人才认证与评价体系，以尽快弥补区块链人才短板。

（二）多层面完善总架构，强化区块链顶层制度设计

为强化区块链顶层制度设计，应对区块链外部安全风险，建议多层面完善总架构，这是推动区块链安全有序发展的保障之策。

1.适时推进立法，弥合现有法律体系鸿沟

完善法律制度是防范区块链法律风险和促进区块链合法化发展的有效手段。建议适时推进和完善区块链相关立法，弥合现已存在的法律体系鸿沟。针对区块链技术的非法应用问题，建议以“负面清单”形式专门出台法律法规，制定区块链法律治理最低标准;建立法律条款与区块链代码融合机制，即利用区块链技术将法律条款以代码形式写入链中，实现“以链治链”，杜绝法律滞后性的监管真空。针对区块链民事纠纷的频发问题，建议对现有法律进行修订，或者通过发布区块链相关司法解释、组建司法判例库等形式，对区块链的法律边界、法律关系以及司法链智能合约的法律效力等问题加以明确，减少法律争议。针对区块链技术引致的相关知识产权问题，建议通过完善我国知识产权相关法律法规，进一步扩大对区块链核心技术的保护范围，增强对区块链核心技术的保护力度，保障开发者合法权益，营造良好的法治环境。

2.完善市场机制，做好市场的“前行者”

通过及时完善市场机制，引导市场形成有效竞争，做好市场的“前行者”，从而为构建区块链经济的市场安全保障体系提供支撑。一是完善国家创新体系，加强对技术创新的正向激励，突出价值导向。鼓励研究机构、高等院校和企业研发部门积极开展区块链技术的基础研究与应用研究，并注意避免资源配置重复和科研力量分散问题，提高创新体系的整体效能。二是加强对不正当逐利行为的市场规制，并建立交易规则与区块链代码融合机制。继续采取“以链治链”的做法，利用区块链技术将市场公平交易规则以代码形式写入链中，并尝试嵌入“if-then;else-then”惩罚机制和引入事后效益整体评价机制，引导和监管区块链市场主体的经济行为，保障市场秩序。三是加强对区块链市场应用的标准化建设，具体以我国首项区块链标准《区块链参考架构》为基础，制定区块链统一的行业标准和技术准则，降低市场技术标准壁垒，同时积极参与区块链国际标准研制，提升国际市场话语权及市场规则主导权。

3.优化治理体系，做好制度的“守护者”

通过优化综合治理体系，提高政府部门治理效率，做好制度的“守护者”，为加快区块链经济的新旧动能接续转换提供保障。就整体规划和总体统筹而言，建议国家将区块链列为“十四五”时期重点规划对象并制定国家发展规划;同时立足技术创新激励、财政税收优惠、标准体系建设、人才队伍培育、安全风险防范等区块链发展的关键问题，由工信部、财政部、商务部、国家发展改革委、国家网信办、国家知识产权局等配套发布一揽子政策，形成我国区块链制度和机制优势。就升级组织形式和推进治理现代化而言，建议政府部门利用多机构联合维护管理的联盟链技术，搭建“自治”形式的政府区块链平台，将有形的政府组织监管与无形的平台化治理相结合，形成“政府—区块链平台—公民”这一主体多元、形式多维的新型政民关系，自主维护社会公共秩序。与此同时，可尝试将区块链技术根植于5G基础网络覆盖建设，布局一套独立于全部节点之外但能“控制”全部节点的自我保护应急响应机制，在紧急状况下迅速、有序调动全网各节点资源，大幅提高政府面对突发公共事件的反应速度和处理效率。

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Abstract： It will be an important task  to improve the ability to use and manage the blockchain and help the construction of Chinas network power and the development of digital economy in a safe and orderly way during the 14th Five-Year Plan period. The synchronous“shock reduction” of the top-level system is needed to escort the safe and orderly development of blockchain as the kinetic energy and potential energy of blockchain development are released at a high speed. It is important to grasp the development trend and identify the security risks for exploring top-level system design ideas of blockchain. During the 14th Five-Year period， China should determine the legislative concept of organic compatibility between legal governance and technical governance， establish effective market competition mechanism driven by the coupling of incentives and regulations， and realize management synergy between government planning and enterprise strategy. For the sake of promoting safe and orderly development of blockchain， it is the fundamental policy to accelerate  blockchain technology development by developing key technologies， advancing industrial innovation process and strengthening talent teams construction; and it is the safeguard policy to strengthen the top-level system design of blockchain through advancing legislation timely， improving market mechanisms and optimizing governance system.

Key words： blockchain; security risk; high-quality development; digital economy

（責任编辑：黎智洪）