国家应急管理体系：框架构建、演进历程与完善策略

编者按：党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了加强和完善国家治理必须坚持的基本原则以及总体目标、工作要求，为坚定制度自信、实现伟大梦想提供了根本遵循、指明了正确方向。《改革》2019年第12期推出“研究阐释党的十九届四中全会精神专题”，首发两篇文章被复印报刊资料系列刊全文转载，产生了较好的社会效应。本期继续推出专题之二，约请来自中共中央党校（国家行政学院）、华中科技大学的专家分别就国家应急管理体系、市域社会治理现代化撰文，以飨读者。

摘   要：应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分。目前理论界和实务部门对国家应急管理体系的基本概念尚缺乏统一认识。从管理的基本要素出发，把国家应急管理体系看作一个由管理客体（突发事件属性）、管理主体（应急管理组织）、管理目标（应急管理价值）、管理规范（应急管理制度）、管理保障（应急管理资源）、管理方法（应急管理技术）、管理环境（应急管理文化）七个相互联系、相互制约的要素共同构成的整体。新中国成立以来，我国国家应急管理体系先后经历了改革开放前（1.0版）、改革开放至2002年（2.0版）、2003年至2012年党的十八大之前（3.0版）、2012年党的十八大之后（4.0版）四个阶段。新时代推进4.0版国家应急管理体系建设，要对照“主动适应、全面整合、结构合理、目标清晰、制度完善、保障有力、技术先进”的目标，积极回应国内外环境和公共安全形势的变化，最大限度地发挥国家应急管理体系的制度效能，提高各类突发事件综合应对能力。

关键词：突发事件应对;应急管理体系;应急管理能力

中图分类号：D63   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）06-0005-14

自2003年取得抗击“非典”疫情胜利后，我国进入了应急管理的全面开创和发展阶段，应急管理体系建设逐渐成为实际工作的重点和理论研究的热点[1]。在实际工作方面，我国全面构建以“一案三制”（即应急预案，应急管理体制、机制和法制）为主要内容的应急管理体系[2]。在理论研究方面，应急管理体系的复杂性科学问题被认为是我国应急管理的五大核心科学问题之一[3]。部分学者研究了我国应急管理体系取得的成绩和面临的现实困境。例如，薛澜、刘冰对我国国家应急管理体系架构进行评估后认为，我国应急管理体系暴露出应急主体错位、关系不顺、机制不畅等结构性缺陷[4]。张海波、童星研究认为，我国应急管理体系建设以“一案三制”的方式推进，在短期内取得了成效，但因回避了我国政治社会改革的系统性、脱离应急管理的总体结构“单兵突进”而陷入困境[5]。

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，应急管理被明确为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，“推进应急管理体系和能力现代化”成为我国应急管理工作的总目标。2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就“健全公共安全体制机制”作出部署，强调“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”[6]。2019年11月29日，十九届中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化[7]。2020年1月6—7日召开的全国应急管理工作会议提出：“奋力推进应急管理体系和能力现代化，全面建设党和人民信得过的队伍，为保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定，实现‘两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗”[8]。

思想是行动的指南，理论是实践的先导。推进应急管理体系和能力现代化，首先要构建一个应急管理体系和能力的基础理论框架，以指导和推动应急管理实践发展。无论对理论研究还是对实践运作来说，厘清基本概念都是取得理论共识的前提。为此，构建应急管理体系和能力的基础理论框架，首先要对“应急管理体系”这个基本概念作出清晰、准确的界定。

一、构建国家应急管理体系基本框架的现实价值

目前，我国理论界和实务部门尚未对“应急管理体系”进行科学权威的界定，已有为数不多的定义对“应急管理体系”内涵与外延的认识也不完全一致。例如，高小平认为，“应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。”[9]薛澜认为，应急管理体系“是一个由政府和其他各类社会组织构成的一个应对突发事件的整合网络”，“它包括法律法规、体制机构（包括公共和私人的部门）、机制与规则、能力与技术、环境与文化。”[10]肖晞、陈旭则认为：“应急管理体系现代化是指在国家治理体系现代化的原则指导下，结合国家总体安全观的战略方向，进而重新整合与之相配套的思想观念、管理体制、管理过程以及运行机制。”[11]

官方的不同文件以及中央领导在不同场合对“应急管理体系”的相关表述也不尽相同。例如，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》表述为：“构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”;《深化党和国家机构改革方案》的表述是：“健全公共安全体系……推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。”党的十九届四中全會审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》表述为：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设。”2019年11月29日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时表述为：“积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”2020年2月3日召开的中央政治局常委会会议强调，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上讲话指出：“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”[12]3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时讲话强调：“要着力完善公共卫生应急管理体系，强化公共卫生法治保障，改革完善疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系，健全重大疾病医疗保险和救助制度，健全统一的应急物资保障体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”[13]4月29日召开的中央政治局常委会会议则强调：“要加强公共卫生等应急体系建设，提高应对处置重大突发事件的能力。”

对概念内涵和外延认识不一，导致对新中国成立以来我国应急管理体系发展阶段的划分五花八门。例如，薛澜以2003年“非典”为界，把我国应急管理体系分为前后两个阶段：即第一代应急管理系统和第二代应急管理系统[10]。与此类似，高小平也以2003年“非典”为界，把我国应急管理体系分为单一灾种防灾减灾和综合应急管理体系两个阶段[14]。吴波鸿等则分为分类管理为主、临时机构牵头的应急管理议事协调时期，以“一案三制”为核心的应急管理体系建设时期，以“一案三制”为核心的应急管理体系的实践、完善与反思时期，总体国家安全观下中国特色应急管理体系建设时期四个阶段[15]。程惠霞则认为，我国政府应急管理体系建构起源于“9·11”事件，但实质性建构行动开始于应对“非典”危机及其后的教训总结，这是一种以“应急响应”为内容的“科层式”政府应急管理体系[16]。

国际上对“国家应急管理体系”的相关研究和概念界定并不多见。“欧洲民事保护体系分析”项目把“民事保护体系”看作为了有效应对各种新型和紧急威胁、保护人民安全和/或维护关键基础设置运作而设计的各种国家机器（包括政策、机构和机制）。它认为，一个国家的民事保护体系重点应从该体系的文化和历史、法律/宪法基础、公众参与、私营部门作用四个方面进行研究，并从有效性、效率、合法性三个方面进行质量评估[17]。

本文的主要目的是界定国家应急管理体系的概念，提出国家应急管理体系的基本框架。本文从管理理论出发，从管理对象、管理主体、管理目标、管理规范、管理保障、管理方法、管理环境等基本要素出发，构建国家应急管理体系的“四梁八柱”，提出七要素的国家应急管理体系基本框架。

二、国家应急管理体系：基于要素的基本框架

“体系”（有时也称“系统”），泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的大系统。《现代汉语词典》解释为：“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。”[18]《辞海》则解释为：“若干有关事物互相联系、互相制约而构成的一个整体。”[19]体系有如下特征：一是由若干事物构成;二是事物之间相互联系、相互制约;三是体系是一个有机的整体，而不是各事物的简单相加和机械凑合。作为体系的一大类，国家应急管理体系也具有体系的一般特征，遵循体系的一般规律。因此，可以从要素出发，把国家应急管理体系看作一个由多个要素共同构成的整体。

（一）应急管理体系的内涵界定

自党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标后，“体系”常与“能力”組合，构成国家治理相互作用、相辅相成的两个核心要素。现代西方社会学中的结构功能主义理论认为，社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥必要的功能;因此，功能是事物作用于他物的能力，即系统作用于环境的能力。借用结构功能主义理论的分析方法，在“体系”和“能力”这两个互相联系、互相制约的基本要素中，体系主要面向结构，能力主要面向功能，两者共同发挥作用。在这个意义上，“治理体系现代化和治理能力现代化的关系是结构与功能的关系、硬件与软件的关系”[20]。

应急管理体系是指与突发事件应对相关的领导体制、价值目标、制度规范、资源保障、技术方法、运行环境等若干要素相互联系、相互制约而构成的一个整体。在突发事件应对工作中，应急管理体系和应急管理能力也是相互联系和相互制约的两个基本要素。其中，应急管理体系建设的目标是搭建“四梁八柱”，通过顶层设计和整体谋划，为突发事件应对工作提供基础性的制度框架，为突发事件应对能力提供先决条件。应急管理能力建设的目标是发挥国家应急管理体系对突发事件应对的实际功能。突发事件应对的效果，既取决于体系自身要素是否齐全、结构是否合理，又取决于应急管理功能是否健全、作用是否显著。

（二）应急管理体系：一个要素框架

管理是一项有组织的社会活动。任何一种管理活动都必须由以下五个基本要素构成：管理主体（即管理者），回答“由谁管理”的问题;管理客体（即管理对象），回答“管理什么”的问题;管理目标，回答“为何管理”的问题;管理手段（即管理方法），回答“如何管理”的问题;管理环境，回答“在什么情形下管理”的问题。作为非常态管理活动，应急管理既有常态管理的共同点，又有自身的特点。

应急管理是一个应对突发事件的过程性活动。《中华人民共和国突发事件应对法》把突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。根据不同标准，国家应急管理体系包括不同的组成部分。例如，从管理对象来看，包括自然灾害应急管理体系、事故灾难应急管理体系、突发公共卫生事件应急管理体系、社会安全事件应急管理体系;从管理层级来看，包括中央应急管理体系、地方应急管理体系和基层应急管理体系;从管理阶段来看，包括预防与应急准备体系、监测与预警体系、应急处置与救援体系、事后恢复与重建体系。

本文从管理的基本要素出发，来研究国家应急管理体系的构成问题。从要素来看，应急管理要明确“应对什么”（应急管理的客体），“谁来应对”（应急管理的主体）、“为何应对”（应急管理的目标）、“依据什么来应对”（应急管理的规范）、“利用什么来应对”（应急管理的保障）、“如何应对”（应急管理的方法）、“在什么情形下应对”（应急管理的环境）。这七个基本要素相互影响、相互作用、相互制约，共同构成了一个完整的应急管理体系。换言之，除了常规管理的五个基本要素外，应急管理还增加了管理规范和管理保障两个要素。

管理客体是管理主体直接作用和影响的对象，回答“管理什么”的问题。在突发事件的应对活动中，管理客体指的是各种各样的突发事件，也就是给管理主体带来各种冲击、需要管理主体进行回应的各种突发事件情景[21]。管理客体主要研究的是突发事件的属性，包括自然属性和社会属性两个方面。自然属性主要是指事件的大小、频率、持续时间、区域范围、起始速度、空间扩散、时间间隔重现期等特征参数，社会属性主要是指事件造成或可能造成的损失和社会经济影响[22]。不同的突发事件具有不同的属性，同样的突发事件在不同时段也可能具有不同的属性。对突发事件的研究，重点可以从事件类型和事件特点两个方面入手。从突发事件的类型来看，它可以是稳定单一的，各类事件之间相互独立、互不影响;也可以是复杂多元的，各类事件相互作用、相互影响，产生连锁联动效应。在管理模式上，单一类型的事件要求采取以单灾种分类管理为主的模式，即根据不同类型突发事件的不同特性，由相应的部门实行专业化管理;多元类型的事件要求采取以综合管理为主的模式，即对不同类型突发事件由应急管理机构统一领导，对应对工作实行统一指挥、统筹协调。从突发事件的特点来看，它可以是本地化为主的，事件的影响和后果只限于当地;也可是跨域的，事件的影响和后果跨地区扩散传播。在管理模式上，本地化事件要求以本地管理为主，即由某个行政辖区的政府独立实行管理;跨域事件要求以跨域管理为主，即由受影响的若干行政辖区的政府实行协同管理。

管理主体是指在管理活动中承担和实施管理职能的人或组织，回答“谁来管理”的问题。在突发事件应对中，管理主体主要表现为应急管理体制，其核心是应急管理组织结构及其组成方式，即采用何种组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机整体，来实现应急管理的任务和目标。在应急管理理论研究方面，管理主体主要研究的是应急管理组织。管理体制构成了应急管理体系的组织基础，科学合理的管理体制有利于为突发事件应对工作提供坚实的组织保障。在应急管理体系的各个要素中，应急管理体制处在核心地位，“决定了应急管理体系的静态结构，规定了应急管理体系的潜在功能”[23]。应急管理体制是一个纵横交错的网络结构，不同的应急管理体制呈现不同的组织隶属关系和管理权限。在横向上，主要包括两种类型：一是以分类管理为主的部门负责型，以俄罗斯紧急情况部、美国国土安全部、德国内政部等为代表;二是以统筹整合为主的综合协调型，以英国内阁办公室国内紧急状态秘书处、中国国务院应急办为代表。在纵向上，也包括两种类型：一是地方负责，中央只有在地方提出请求时才会介入，为地方提供必要的帮助（联邦制国家的普遍情形）;二是中央与地方分级负责，各自承担部分职责（单一制国家的一般情形）。根据2007年颁布施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，我国实行的是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。

管理目标是指管理主体开展管理活动所要达到的目的及其标准，回答“为何管理”的问题。在突发事件应对中，管理目标主要表现为突发事件应对活动期望的结果。在应急管理理论研究中，管理目标主要研究的是应急管理价值。应急管理目标可以分为总体发展理念和具体管理理念两个方面。其中，发展理念是指对应急管理工作在一个国家经济社会发展中的地位和作用进行界定。例如，我国在2005年首次提出“安全发展”的理念，随后纳入社会主义现代化建设的总体战略和经济社会发展的基本指导原则之一;党的十八大之后，我国又提出“统筹发展和安全两件大事”的要求，强调实现发展和安全两个目标相互依存、相互促进。管理理念主要是指在开展应急管理活动过程中坚持的使命、愿景、价值观。公共管理的“价值-能力-支持”三圈理论认为，相对于能力和支持这两个要素，价值最为根本、最为重要，是决策的前提条件和需要优先考虑的因素[24]。不同的应急管理活动，可能秉持不同的理念。例如，在面临生命安全和财产安全等不同目标之间进行权衡和取舍时，有的强调以人为本、生命至上，把生命安全和身体健康放在第一位，有的则以国家、集体和公民的财产安全优先。

管理规范是指管理主体开展管理活动所遵循的行为准则和基本依据，回答“依据什么来管理”的问题。管理规范包括法律、法规、规章、政策性文件等不同层次。在突发事件应对中，管理规范主要研究的是应急管理相关的各种制度，包括法律法规、政策文件、规划标准、应急预案等。制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。“应急管理制度是在应急管理实践中逐渐形成和丰富的。制度化又可以保障应急管理成功实践的稳定性、规范性和合法性。”[25]应急管理制度包括制度的制定和实施两个主要方面：一方面，要制定科学合理的制度，提高制度本身的科学性、合理性和适用性;另一方面，又要确保制度能够得到顺利实施。在突发事件应对中，应急管理制度表现出不同的模式：有的更强调法治，建章立制，依法管理，以制度来规范约束行为;有的更强调人治，侧重人的主观能动性，以道德来规范和约束行为。

管理保障是指管理主体开展管理活动赖以实现目的的各种资源或工具，包括人力资源、物力资源、时空资源等，回答“利用什么来管理”的问题。在应急管理理论研究中，管理保障主要研究的是应急管理资源。在突发事件应对活动中，人力资源包括应急管理人员、应急救援队伍、应急管理专家组等，财力资源主要包括财政资金、灾害保险、社会捐赠，物力资源包括应急物资、应急装备、应急场所等。应急资源的合理配置及其高效使用，是有效应对突发事件的基本保障。“由于突发事件的不确定性导致应急资源的需求与供给的不平衡，事件发生时的资源供给大于应急点的需求或者不能满足救援需求的情况时有发生，为了最大限度地利用有限的资源，需要对应急资源进行合理有效的选址和配置。”[26]在突发事件应对中，应急管理资源表现出不同的模式：有的资源种类和数量丰富多样，调度配置合理，保障有序有力;有的资源种类和数量比较单一，调度配置不够合理，保障不够有序有力。

管理方法是指实现管理目标的措施与方法，回答“如何管理”的问题。在突发事件应对中，管理手段主要研究的是应急管理技术。随着现代科技的发展，电子计算机、现代通信技术、自动化控制技术等先进管理手段得到充分运用，大大提高了管理方法的速度和水平，使管理工作真正做到了及時准确、经济高效。美国管理学家彼得·德鲁克曾指出，作为一种“逻辑的机器”，电脑是管理者强有力的工具，帮助管理者合理分配时间，改善决策上常犯的错误。他说：“电脑的问世，使今天许多只是‘奉命行事的被动的管理者，也必将转变成真正的管理者和决策者。”“电脑将为潜在的决策者提供目标明确、讲究效果的决策学习机会。”[27]在突发事件应对活动中，管理手段可以是传统的，也可以是现代的。不同国家以及同一个国家在不同历史阶段，在应急管理活动中对技术的运用程度不一：有的强调人力优先，发挥人的主观能动性，主要依靠人海战术来应对突发事件;有的强调技术优先，强化装备技术支撑和关键技术研发，充分发挥现代科技对应急管理的支撑辅助作用。

管理环境是指对管理活动产生影响作用的内外各种条件的统称，回答“在什么情形下管理”的问题。任何组织都是在一定环境中从事活动的，任何管理也都要在一定的环境中进行的。在突发事件应对中，管理环境主要研究的是影响应急管理行为的各个层次、各种类型、各个方面的环境，其中最典型的是应急管理文化研究。从大的方面来看，应急管理环境主要包括自然环境和社会环境两方面。其中，自然环境是指各种自然条件和自然资源的总称，包括生态环境、生物环境和地下资源环境等;社会环境是指由人与人之间的各种社会关系所形成的环境，包括政治制度、经济体制、文化传统等。一个国家的应急管理体系往往受到环境的影响，表现出鲜明的时代特色。例如，与封闭条件下相比，突发事件在开放条件下更容易呈现跨域传播，更需要采取跨地区、跨部门、跨行业协同应对;与以个人主义为主的社会文化条件下相比，以集体主义为主的社会条件下更容易开展紧急社会组织动员。

管理客体（突发事件属性）、管理主体（应急管理组织）、管理目标（应急管理价值）、管理规范（应急管理制度）、管理保障（应急管理资源）、管理方法（应急管理技术）、管理环境（应急管理文化），这七个相互联系、相互作用、相互制约的基本要素，共同构成了一个完整的应急管理体系（见图1，下页）。应急管理的“事件冲击-国家回应”理论认为，管理环境会影响事件的冲击性和国家的回应性，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件构成对国家的挑战和冲击，推动国家作出回应，采取措施防范化解这些挑战和沖击。在国家回应冲击的体系中，五个要素处在三个不同的层次。其中，管理目标居于上层，理念是行动的先导，管理目标具有先导性、决定性的作用;管理主体位于中层，处在承上启下的地位，具有实体性、能动性的作用;管理规范、保障、方法处于下层，为国家回应提供各种基础条件，具有基础性、保障性的作用。归纳起来，作为一个由七个要素共同构成的整体，国家应急管理体系要回答的是：一个国家在怎样的应急管理环境下，为有效应对哪些类型和特点的突发事件，实现怎样的应急管理目标，组建怎样的应急管理组织，依据什么应急管理制度，依托哪些应急管理资源，利用哪些应急管理技术。

三、我国国家应急管理体系的演进与发展

组织权变理论认为，在组织管理中，要根据组织所处的外部环境和内部条件的变化而相应地进行调整变化。作为各要素共同构成的有机整体，以应对突发事件为目标的国家应急管理体系也是不断发展变化，而不是一成不变的。研究发现，受政社关系、经济结构和社会转型等因素的影响，一个国家的应急管理体系往往处在不断变动的状态中[28]。

（一）我国国家应急管理体系演进的四个阶段

新中国成立以来，随着管理环境、公共安全形势、国家治理模式等发生重大变化，我国的国家应急管理体系也发生了很大的变化。总体而言，新中国成立以来，我国国家应急管理体系的演变过程可以分为四个阶段，形成了逐渐升级的四个版本的国家应急管理体系（见表1，下页）。需要注意的是，有的要素（如管理主体）在四个阶段都发生了重大变化，表现出显著的四个阶段性特点;有的要素（如管理方法、管理方法）只在其中的一两个阶段发生变化，四个阶段性特点相对不太明显。

第一阶段为新中国成立至改革开放前（1.0版）。当时我国处在国家权威统摄一切的“总体性社会”中，整个国家和社会都比较封闭，经济发展水平不是很高，物质相对比较匮乏，保护国家和集体财产、维护公共利益是当时主流的社会价值观。当时，我国发生的突发事件在起因、过程、危害等方面都相对比较单一，事件的影响和后果也主要局限于当地。为此，当时建立的是以单灾种分类管理为主、实行党的一元化领导的管理体制，成立不同的专职部门来应对不同类型的突发事件，各个“条”自上而下具有很强的组织动员能力;同时，应急管理重点面向事中应急处置与救援阶段，通过密集式的资源投入来取得抢险救援的胜利。在此阶段，突发事件应对强调依托社会主义制度优势，突出组织纪律性，主要依托人海战术。

第二阶段为改革开放至2002年（2.0版）。以党的十一届三中全会为标志，我国开启了改革开放历史新征程，整个国家的经济社会结构发生了翻天覆地的变化。在改革开放过程中，我国逐步从政治主导向经济主导转型，从计划经济向市场经济转型，从封闭型国家向开放型国家转型，从农业社会向工业社会转型。随着生活水平不断提高和全社会物质财富大大增加，生命价值、生命安全日益受到政府和全社会的重视。在改革开放不断推进的过程中，随着自然环境和社会环境的变化，我国发生的突发事件类型不断增多，造成的影响和后果不断扩大。为有效应对日益多样的突发事件，政府开始打破大包大揽的传统模式，逐步对社会有限地放权，新兴的社会力量和市场力量开始在应急管理中发挥重要的作用。中央向地方进行放权，地方在应急管理中的责任和作用不断强化。部门间不断强化以非常设的议事协调机构为主的统筹协调机制，以协同应对各类跨界复合型突发事件。随着经济社会发展和国家物质财富的增加，各类应急资源保障逐步增强，但在处理急难险重任务时仍存在较大缺口。同时，科技在突发事件应对中的作用逐步强化。

第三阶段为2003年至2012年党的十八大之前（3.0版）。2003年突如其来的“非典”是对我国应急管理能力的一个重大检验和考验，暴露出2.0版国家应急管理体系存在短板和不足，推动我国进入了应急管理的全面开创与发展阶段。这一阶段，我国首次提出了“应急管理体系”的概念，并以“一案三制”为主要内容，以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件为对象。在此阶段，伴随改革开放的不断深化，我国经济社会发展进入新的阶段，应急管理体系建设继续沿着2.0版的方向前进，并在多个方面进行了改革创新。例如，在管理目标上，我国提出了科学发展观，把安全发展作为一个重要理念纳入现代化建设的总体战略。2003年10月召开的党的十六届三中全会首次提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，强调要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展;2005年修订出台的《安全生产法》，首次提出了“安全发展”的理念，规定“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”。同时，在管理理念上，开始突出预防为主、标本兼治，强调做好基础性日常工作，夯实应急管理基础。2007年施行的我国《突发事件应对法》规定：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”在管理体制上，我国开始推动建立以政府应急管理办公室作为权威枢纽机构抓总、部际联席会议为跨部门协调机制的综合应急管理体制，以实现“全灾种”和“全过程”的有机统一[29]。在管理制度上，建立了以宪法为依据、以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系以及“纵向到底、横向到边”的全国应急预案体系，推动突发事件应对工作进入制度化、规范化、程序化的轨道。在管理保障上，自1998年张北地震发生后开始建立中央救灾物资储备制度以来，救灾物资储备库点、储备物资的品种和数量不断增加，储备、调拨及经费管理更加规范。在管理方法上，在继续发挥传统举国动员制度优势的同时，开始探索建立一套以科学管理、专业处置、技术支撑为特点的现代应急管理模式，更加注重运用科技手段来提升突发事件应对效能。

第四阶段为2012年党的十八大之后（4.0版）。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，提出了“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，启动了新一轮党和国家机构改革，应急管理成为国家治理体系和治理能力的重要组成部分。2005年5月29日、2019年11月29日，中共中央政治局先后就健全公共安全体系、我国应急管理体系和能力建设进行集体学习，提出了“应急管理体系和能力现代化”的目标，推动国家应急管理体系朝着4.0版迈进。

（二）4.0版国家应急管理体系的基本特点

党的十八大以来，党和国家对应急管理高度重视，推动形成了4.0版的国家应急管理体系。4.0版国家应急管理体系是在国内外环境发生深刻复杂变化、全社会对保护自然环境的需求更加迫切、社会环境变得更加开放多元的背景下形成的。从自然环境来看，在付出沉重的生态环境代价后，党的十八大以来，人民对良好生态环境、对优质生态产品的需求日益增长;创造一个良好的生态环境，使自然生态保持动态平衡、良性循环，实现人与自然和谐相处、良性循环，比以往任何时候都显得更加迫切。从社会环境来看，党的十八大以来，世界处于百年未有之大变局，我国处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我国的发展正处于一个以“新的历史特点论”为主要特点的新的历史时期[30]。随着改革开放的不断深入，我们正处在一个经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的大转型时代，社会自主空间在不断发展壮大，社会力量和市场机制在国家治理中的作用更加凸显，以公民为代表、以民间组织或社会组织为基础的社会系统迅速崛起。同时，在全球化进程不断加快、我国日益走近世界舞台中央的过程中，积极参与全球治理、推动全球治理体系变革是中国作为负责任大国的必然选择，应急管理由此也成为构建普遍安全的人类命运共同体的重要组成部分。

4.0版国家应急管理体系，能更好地适应突发事件在类型上更加复杂多样、在影响上跨界特征更加突出的特性。党的十八大以来，在国际形势复杂多变、国内改革发展稳定任务艰巨繁重的大环境下，我国面临的突发事件类型更加复杂多样，相互之间连锁联动，形成了错综复杂的事件链，产生了各种次生、衍生事件。同时，各种区域性、全球性突发事件不断出现并跨地区、跨国界传播扩散，带来了跨越边界的各种复合型后果。对形势的战略判断，是开展战略管理的前提。习近平总书记指出：“我们今天开放发展的大环境总体上比以往任何时候都更为有利，同时面临的矛盾、风险、博弈也前所未有。”[31]“未来必定会面临这样那样的风险挑战，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。”他还强调：“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。”[32]“各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”[33]

管理环境和管理对象的变化，使得4.0版国家应急管理体系在管理目标、管理主体、管理规范、管理保障、管理方法方面，也与前三代国家应急管理体系呈现不同的特点。

在管理目标方面，4.0版国家应急管理体系以总体国家安全观为统领，以安全发展为理念，以人民为中心，以防范化解重大风险为重点。在发展理念上，我国提出了总体国家安全观，作为“新形势下维护和塑造中国特色大国安全的强大思想武器”[34]，坚持总体国家安全观也成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。“这一时代性、系统性的安全理念阐述，为中国公共安全体系的建设和发展提供了新的价值指引和整体性的实践目标。”[35]2015年5月29日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时指出，要自觉把维护公共安全“放在贯彻落实总体国家安全观中来思考”[36]。同时，贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位，大力实施安全发展战略，统筹发展和安全两件大事，为经济社会发展提供强有力的安全保障。党的十九大报告指出：“统筹安全和发展，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”在管理阶段上，更加重视源头风险和风险管控。党的十九大报告把防范化解重大风险摆在三大攻坚战的首位，并把“增强驾驭风险本领”作为增强执政本领的八个方面之一。2019年1月12日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责。

在管理主体方面，坚持党的集中统一领导，组建应急管理部门，强化属地管理为主。党的十八届三中全会决定设立中央国家安全委员会，“作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常委会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作”。在2018年党和国家机构改革中，整合了11个部门的13项职责（其中包括5个国家指挥协调机构的职责），组建应急管理部，作为国务院组成部门。组建应急管理部的本质，是以“全灾种管理”适度的“退”，来换取“全过程管理”真正的“进”[37]。根据《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》，应急管理部负责“贯彻落实党中央关于应急工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对应急工作的集中统一领导”。同时，组建国家综合性消防救援队伍，作为我国应急救援的主力军和国家队。习近平总书记强调：“发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好‘防和‘救的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。”在应急管理机构改革中，党的集中统一领导得到充实，“党政同责、一岗双责”成为应急管理工作的基本原则。例如，2020年为应对新冠肺炎疫情，由党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作;同时，党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作[38]。在縱向权责配置方面，以2013年芦山“4·20”地震抗震救灾为标志，我国开始从中央总动员转向地方负总责，强化地方在应急管理中的主体作用、主体责任。习近平总书记在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出：“发生一般性灾害时，由各级政府负责，应急管理部统一响应支援。发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央组织应急处置工作。”[39]

在管理目标和主体发生重大变化的同时，4.0版国家应急管理体系在管理规范度、保障和方法上也发生了部分调整。在管理规范上，随着党的十八以来全面依法治国在各领域、各环节的深入推进，应急管理领域也更加强调坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。国家组织制定修订了《国家安全法》《网络安全法》《安全生产法》《反恐怖主义法》《生产安全事故应急条例》等法律法规，中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》等政策性文件。在管理保障上，推动人力、物力、财力等各种应急力量资源的优化管理和统筹调度，包括：建设由国家综合性消防救援队伍、各类专业应急救援队伍、社会应急力量以及解放军、武警应急救援队伍等共同组成的应急救援力量，实现从处置“单一灾种”向应对“全灾种”“大应急”转变;健全集中管理、统一调拨、统一配送的应急物资保障体系，适应复杂条件下有效应对各种重大突发事件的需要;强化由财政资金、金融资金、保险资金和捐赠资金共同组成的财力投入保障体系，应对突发事件的物质基础更加扎实。在管理方法上，国务院办公厅印发了《关于加快应急产业发展的意见》，强化应急管理装备技术支撑和关键技术研发，依靠科技做好风险防范、监测预警、监管执法、救援实战和社会动员等工作，提高应急管理的科学化、智能化、精细化水平。同时，在打造共建共治共享社会治理格局的总体要求下，更加强调坚持群众观点和群众路线，筑牢应急管理的人民防线。

四、推进4.0版国家应急管理体系建设的策略

国家应急管理体系既是一个科学完整的复杂系统，又是一个动态演进的调适过程。中国特色社会主义进入新时代，“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”成为全面深化改革的总目标，“标志着中国治理实现了从政治统治、政治管理向国家治理的转变，这无疑在治理理念、治理机制和治理目标上强化了治理体系现代化进程中国家能力的逻辑功能”[40]。在此过程中，随着国内外环境和突发事件特点发生深刻复杂的变化，“积极推进应急管理体系和能力现代化”成为新时代国家应急管理事业发展的总目标。为积极适应国内外环境和公共安全形势的变化，有效应对各种各样的突发事件，为经济社会持续健康发展提供坚强有力的安全保障，我国逐渐进入了4.0版国家应急管理体系建设时期。

习近平总书记强调，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务[41]。随着中国特色社会主义进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化建设步入了新境界。在此背景下，积极推进4.0版国家应急管理体系建设，要按照“主动适应、全面整合、结构合理、目标清晰、制度完善、保障有力、技术先进”的目标，积极回应国内外环境的深刻复杂变化，从而最大限度地发挥国家应急管理体系的制度效能，提高综合应对各类突发事件的能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的安全保障。

在管理主体上，要构建集中统一、坚强有力的领导体制。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，做好应急管理首先必须坚持和加强党的集中统一领导，发挥中国特色社会主义制度的政治优势、组织优势。同时，要构建科学合理的应急管理组织架构。在横向上，既要发挥应急管理部门的综合优势以及自然资源、气象、水利、生态环境、交通运输、住房城乡建设、卫生健康、公安等相关部门的专业优势，又要建立健全各级应急管理委员会等议事协调机构，发挥其牵头抓总、统筹协调的作用。在纵向上，要进一步理顺中央和地方的职责关系，在继续加强中央统筹指导和协调支持作用的同时，坚持“分级负责、属地管理为主”的原则，进一步强化地方党委和政府在突发事件应对中的主体作用、主体责任。

在管理目标上，要树立安全发展、预防为主的理念。在发展理念上，要坚持总体国家安全观，树立安全发展理念，统筹发展和安全两件大事。在管理阶段上，要健全全程管理、预防为主的运行机制。突发事件应对是包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等多个环节的全链条管理过程。应急管理要覆盖突发事件全过程，做到事前“无急要应”，事中“有急能应”，事后“应后能进”。特别是，要坚持关口前移，全面做好突发事件预防工作，抓早抓小抓苗头，把突发事件控制在基层、化解在萌芽、解决在当地。

在管理规范上，要健全系统完备、科学合理的法律规范体系。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。在全面深入推进依法治国的过程中，应坚持运用法治思维和法治方式，在法治轨道上做好突发事件应对工作，提高应急管理的法治化、规范化水平。为此，要系统梳理和修订应急管理相关法律制度，从法律法规、政策文件、技术标准、应急预案等不同层次构建完善的制度体系，为应急管理提供坚实的法治框架。同时，要健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的评估和监督，让制度真正成为硬约束，切实管用见效。

在管理保障上，要建立立足底线、运转高效的资源保障体系。要按照“凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权”的要求，坚持底线思维，“宁可备而无用，不可用时无备”，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。构建集实物储备、合同储备、生产能力储备等各种形式于一体，政府储备为主、民间储备协调互补的多样化应急资源储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，完善应急资源紧急征用和跨区域调度机制，做到关键时刻应急资源“备得有、找得到、调得快、用得好”。

在管理方法上，要健全科技赋能、全民参与的方式方法。要加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术、云计算、大数据、物联网、人工智能、移動互联等技术应用以及高技术成果综合集成转化，强化应急管理装备技术支撑和关键技术研发，依靠科技做好风险防范、监测预警、监管执法、救援实战和社会动员等工作，提高应急管理的科学化、智能化、精细化水平[42]。同时，要按照“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，完善社会力量和市场力量有序参与机制，提高全社会的安全意识和应急能力，筑牢应对突发事件的人民防线。

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Abstract： Emergency management system is an important part of the national governance system. There is still a lack of a unified understanding of the national emergency management system both in the theoretical and practical sectors in China. Based on the elements of management， this article regards the national emergency management system as a whole composed of seven interrelated and restricting elements： management object（emergencies）， management subject（emergency management organizations）， management purpose（emergency management values）， management norm（emergency management institutions）， management support（emergency management resources）， management method（emergency management technologies）， and management environment（emergency management cultures）. Since the founding of the PRC in 1949， the national emergency management system has experienced four stages： before reform and opening-up（version 1.0）， from reform and opening-up to 2002（version 2.0）， from 2003 to the 18th National Congress of the CPC in 2012（version 3.0）， and after the 18th National Congress of the CPC（version 4.0）. To improve the 4.0 national emergency management system， we should actively respond to the changes in the domestic and foreign environments and public emergency situations， improve the system efficiency of the national emergency management system and build the comprehensive capacity to respond to all categories of emergencies， in accordance with the standards of“active adaptation， comprehensive integration， reasonable organizational structure， clear purpose， robust legal framework， powerful functional support and advanced technology utilization”.

Key words： public emergency; emergency management system; emergency management capability