新形势下财政支农政策选择研究

马铮

摘 要：财政支农政策作为涉农政策的重要组成部分，对农业产业的发展具有导向性以及保障性作用。面对经济下行压力以及大规模减税降费，财政收入增速放缓，财政收支矛盾突出。本文结合现阶段我国财政支农政策的发展现状，分析当前的财政支农政策面临的具体问题，并从政策目标和政策实施的可操作性方面对这些问题提出针对性的对策建议。

关键词：财政支农支出;政策选择;经济下行

一、财政支农政策的相关理论

2.农业的供给学派理论

近些年来，我國农产品供给的供需矛盾逐渐由过去的供需不平衡转向供给侧的结构性矛盾。供给侧是相对于需求侧而言的，随着国内消费水平的提高，人们对农产品的需求更倾向于绿色健康以及品种多样化的产品。从供给侧的角度出发，国家所实施的财政支农政策需倾向于各类农业生产要素的优化配置，从而提高农业生产的效率，扩大农产品的供给数量。同时农产品供给质量以及农业生产过程也更加契合消费者需求，真正形成保障有力结构合理的有效供给。

二、现阶段我国财政支农政策的发展现状分析

1.财政支农政策密集出台，支农支出规模不断扩大

自2004 年起中央一号文件将农业经济发展视为重点，三农问题的解决成为国家发展的重心。近年来，地方政府围绕每年中央一号文件的工作重心，出台了一系列财政支农政策，财政支农支出的总体规模在不断扩大。2018年中央财政扩大安排农业生产发展资金、农业资源以及生态保护补助等用来支持提升农业发展质量。2020年2月20日，中央财政预拨农业生产和水利救灾资金14亿元用于重病虫害防控工作，其中8亿元用于安排粮食作物重大病虫害防控，0.3亿元用于农区防控蝗虫灾害，该政策惠及多个农业大省。财政支农政策的密集出台，扩大了支农支出规模，一定程度上缓解了农业经济发展资金不足的现状。

2.多项支农政策指向农业供给侧结构性改革

2017年出台中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中提出要推进农业供给侧结构性改革，将财政支农的工作中心由需求侧逐步转向供给侧，由农产品供给的总量调节转向质量调节。在供给侧结构性改革背景下，我国出台政策把三项补贴合并为农业支持保护补贴，以促进耕地的有效利用，扩大绿色农业发展资金使用规模，鼓励农产品的适度规模化生产。调整渔业成品油价格补贴政策为专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持补贴，减少渔业过度捕捞问题。设立农业结构性调整以及农产品种类补贴，对我国玉米等农作物去库存起到有效作用，“三两齐增”问题得到解决。

3.乡村振兴战略的提出推动相关财政支农政策发展

当前我国农业农村的发展水平落后于工业化、城镇化的进程，城乡统筹发展不平衡，农村仍有很大发展空间，针对农业农村一系列问题，中央和地方先后出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》以及《乡村振兴战略规划（2018？022）》等多项政策，推动乡村振兴战略的实施，使现阶段财政支农政策体系的构建更加完整化。

三、新形势下财政支农政策面临的问题

1.财政收支矛盾突出，支农资金投入领域分散

面对经济下行压力以及以减税降费为主的积极财政政策，全国财政收入进入低增长阶段，财政收入增长的可持续性以及稳定性受到影响。2019年全国一般公共预算和税收收入在一些月份出现负增长。

保障国家粮食安全、增加农村基本公共服务供给等一系列推进乡村振兴战略实施的政策，需要大量的财政资金投入。我国农村人口基数大，农村环境差、农业基础设施薄弱，公共服务基层人员不足，农业现代化水平不高，支农资金量投入规模的减小不利于财政支农政策的实施，难以满足现阶段的任务要求。

2.缺乏合理的应对气候变化的财政支农政策

近几年来，全球气候变化明显加剧，气候变化引起的重大自然灾害会对农业生产造成直接影响。不仅冲击粮食安全，还会通过农作物、家禽等食源污染，传播疾病，威胁公共卫生安全。农业作为我国经济发展的基础性产业，受气候变化的影响正逐年增强。而我国的财政支农政策在适应气候变化方面缺乏顶层设计，该影响因素在支农预算编制中常被忽略不计，在发生特大灾害时通常采取“救灾”等应急措施。另外，我国在制定适应气候变化的财政支农政策方面缺乏依据。由于目前我国针对气候变化对农业的影响方面的研究有欠缺，导致财政支农政策制定时往往没有考虑在气候影响下确定合理的支农支出结构和投入方式。

3.政策设计偏离实际，支农资金使用低效

乡村振兴战略的提出催生了一系列财政支农政策，但是部分地区对该战略规划及发展阶段认识不充分，一些政策的制定脱离当地实际，政策的执行有现实困难。首先，在政策制定环节，许多地方政府出于应付上级考核的心态，未经科学规划及实地调研，政策缺乏实际可操作性，造成大量人力物力及资金浪费。

其次，在涉农资金的运用环节，涉农资金涉及的部门较广，各级政府部门体系庞杂，权责划分不清晰，容易出现项目多头管理、资金交叉支出问题，部分项目资金的申报与使用还存在部分条块分割的情况。项目进展进度与资金拨付情况不匹配，同时财政监管不到位使的资金被挤占、挪用的现象频发，造成支农资金浪费和使用低效。

四、新形势下财政支农政策选择的建议

1.突出支农支出重点，平衡好收支矛盾

新的经济形势下众多因素影响财政收入，乡村振兴是一项长期性的工作，政府应当考虑各地方的经济发展水平和各级财政收入的总体情况，对财政支农资金进行统筹与整合。

第一，要找准当前农业农村发展的目标与重点，清理与当前发展目标相违背的项目，使支农资金逐步退出这些领域，并及时投入资金在农村产业扶贫、农村基础设施建管、农村公共服务供给、农业科技发展和提高粮食质量这些重点项目上。

第二，要进一步盘活存量资金，对支农资金使用环节的流向做好跟踪与监控，提高资金的流动性及使用效率，确保资金能用在优先保障环节。

第三，根据涉农政策的不同目标和支持领域，充分发挥金融支持的作用，鼓励多种形式的涉农股份合作，同时发展多种符合政策需求的农业扶持基金，引导金融资金注入农业领域，解决财政支农资金不足引起的支农政策目标与结果偏离矛盾。

2.将气候变化因素纳入财政支农政策制定的考虑范围

气候变化因素对农业生产的影响不容小觑，在制定财政支农政策时应该充分考虑这项因素的影响。

第一，增加应对气候变化的农业科技投入，研究适应气候变化的农作物，提高大米、小麦等基础性农作物的抗旱、抗涝、抗虫害特性，保证粮食供给产量及供给安全。对气候智慧型农业的最新技术给予资金支持，鼓励培养更多的农业科技型人才，提高其工资待遇，给农民普及和培训气候变化对农业的影响等相关农业知识，提高其应对气候变化的农业生产技术水平。

第二，强化适应气候变化的财政支农顶层设计，制度设计与绿色农业挂钩，通过农业生产过程绿色化，农村生活环境绿色化减少温室气体排放，并优化受气候变化影响下的财政支农支出结构。

第三，建立完善的农业保险体系，探索农业直补资金转变为农业保险保费补贴制度新形式，有效利用直補资金发挥其杠杆作用，规避气候变化带来的农业自然风险，使农业直补资金发挥乘数效应，从而提高直补资金的使用效率。

3.因地制宜，统筹整合相近项目资金

财政支农政策的设计不仅要符合新经济形势下乡村振兴的战略目标，同时要兼顾农民群众最直接的利益诉求，因地制宜，做好资金统筹管理，才能有效提高支农资金的效益。

第一，相关部门应充分调研各地区农村发展情况，综合考虑当地环境条件，基础设施及公共服务水平，制定突出地方特色、适宜当地三农发展需要的财政支农政策标准。

第二，做好乡村中长期财政规划和预算编制，突出重点项目的支农资金安排，预测未来财政资金收支情况，合理做好支农支出规划。

第三，对支出范围相近、性质相同的项目资金进行统筹整合，按照事权与财权相匹配的原则对支农资金进行合理划分，做好涉农资金统筹，扶持扶贫产业发展。同时对支农资金划拨使用全程监控，强化专家评审机制，针对性地解决项目多头管理、资金交叉支出的问题，避免资金的分散使用影响项目的完工进度，使多项支农资金形成合力办大事，提高其使用效率。

参考文献

1.杨洁.基于供给侧结构性改革下的积极财政政策探究.财会研究，2019（05）.

2.张军.乡村价值定位与乡村振兴.中国农村经济，2018（01）.

（责任编辑：王文龙）