坚持和完善“党对中国特色社会主义法治的领导”之宪法学思考

【摘 要】 文章从法治模式的“地方性”、法学研究的学理性、国家治理体系的实践性、中国特色社会主义的本质等多角度分析，重点阐明中国特色社会主义法治体系的原创性与时代性。在深入探讨“党的领导”在我国宪法中的法律含义、法律地位的基础上，总结其“正确、先进、自觉”三大核心特征，明确提出推进“党的领导”法治化的实现路径。

【关键词】 法治中国;原创性;党的领导;党内法规

党的十八大以来，中国法治建设进入了新时期。党的十八届三中全会开创性地把“建设法治中国”作为中国法治建设的最高目标，党的十八届四中全会按下了建设法治中国的快进键，党的十八届六中全会明确强调将“依规治党与依法治国相结合”，进一步强化了全面依法治国的战略地位。2019年党的十九届四中全会设专章阐述“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”，再次强调坚持三个共同推进、三个一体建设战略部署，推进法治中国建设。

“法治中国”是一个定位于中国整体的综合性概念，[1]包含了法治国家、法治政府、法治社会及法治政党的统筹建设。在建设法治中国的战略布局中，最终要实现的长远目标是建成法治国家，其根本路径在于坚持依法治国基本方略、全面推进依法治国;法治政府则是整体战略布局中的最重点工程，其建设核心在于规范和限制政府权力;法治社会作为法治中国的重要组成部分，是法治建设的软实力，必须大力弘扬社会主义核心价值观，推进“全民守法”向“全民信法”的转变，培育坚实的法治文化。作为法治建设的灵魂，坚持党的领导和建设法治政党是法治中国健康发展的根本保障，必须坚持依规治党。

党的领导是中国特色社会主义法治之魂，[2]是建设法治中国的三大基石之一。“大海航行靠舵手”，建设法治中国作为一个系统工程，任务复杂、艰巨，只有紧紧依靠党总览全局协调各方的核心作用，才有可能顺利进行，只有充分发挥党的领导作用，才能确保法治建设不偏离中国道路。

一、中国特色社会主义法治体系的原创性与时代性

中国特色社会主义法治体系是中国法治建设的“纲”，是国家治理体系的骨干工程。从外延上看，它不仅包括经济、政治、文化、社会、生态、军事、国际等各分领域法治体系，还包括村规民约、行业自律、团体规章等社会规范体系;中国特色社会主义法治建设既涉及传统的“立法—执法—司法—守法”等环节，又覆盖依法治国与依规治党、依法治国与以德治国等多重辩证关系。中国特色社会主义法治体系涵盖了“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系”五个子系统，既相对独立又紧密联系，相辅相成、缺一不可，共同构成具有鲜明中国特色的法治体系。

从世界范围看，“规则之治”、“保障权利”、“权力制约”等原则可谓举世公认，但法治本身是一种“地方性知识”。[3]综合对比世界上比较有代表性的法治之路，如英国的“法律至上”法治模式、法国的“公选公决”法治模式、德国的“法治国”法治模式、美国的“宪政分权”法治模式、日本的法治模式和新加坡的威权法治模式，各有优劣，它们都是历经历史的实践检验、合乎本国国情需要和政治生态的法治之路。中国特色社会主义法治体系起源、发展于中国土壤，历经中国传统法律文化、革命法制和建设改革实践的锤炼，是理论创新、实践創新、制度创新相统一的成果。

从法学研究的角度看，“中国特色社会主义法治体系”的提出和实践已经突破了传统的“法”的范畴，[4]新时代的“法”不仅包括传统意义上的国家法律法规，还包括党内法规，前者划定了全体中国公民必须遵守的法律底线，后者则对全体中共党员提出了诸多严于国法的纪律要求。

从国家治理体系现代化的实践看，国家监察体制的改革与《监察法》的践行，作为中国独有的“知识产权”，不仅开辟了有史以来国家权力运行的全新模式，推动了反腐败斗争“标本兼治”和执政党自我监督路径的深入和升级，开创了依法治国、依规治党一体推进的全新政治局面，为世界民主政治建设贡献了中国智慧和中国方案，是中国特色社会主义法治体系原创性、科学性、实践性、创新性的有力证明。

从中国特色社会主义的本质看，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党在国家政治制度中的核心地位决定了党建与国家治理的融合性，决定了全面从严治党与全面依法治国的一致性。提高党依法治国、依法执政的能力，必须坚持全面依法治国与全面从严治党、依规治党统筹推进。

二、准确理解“党的领导”的宪法效力

坚持依法治国首先是依宪治国，坚持依法执政首先是依宪执政。党的领导方式很大程度上就是宪法实施的方式。作为治国安邦的总章程，全面理解“党的领导”在宪法中的准确含义、法律效力以及在党内法规中的具体贯彻落实，既是法学学术研究的重大课题，也是全面推进依法治国与依规治党的实践所需。

1982年宪法在序言中写入了党的领导，但如何科学准确地理解立宪时的这一表述并将它具体化，以贯彻落实以党的领导的方式来实施宪法，是2018年宪法修正案（五）颁行前几十年都没有妥善解决的问题。新中国成立后的前三部宪法都以不同的表述方式将“党的领导”写入了序言，82宪法制定时在涉及是否要写党的领导这个问题上一度产生过重大分歧。1981年宪法第五讨论稿及修改稿亦曾多次力图以明确、清晰的法律术语界定“党的领导方式”，但鉴于当时特殊的历史条件和修宪的紧迫性，彭真委员长最终将其表述方式确定为“写历史”，[5]即用阐述中国革命历史的手段来论证中国共产党获得执政领导地位的合法性来源（宪法序言与正文具有同等法律效力），而领导的内容和方式被淡化回避了。

由于82宪法对“党的领导”的法律含义规定得不够明确不够深入，多年来在客观上产生了部分党组织或个人理解上的偏差和随意性。[6]一种是错误的否定党的领导，机械地认为党的领导的合法性只是历史中形成的，党不能靠宪法法律获得永久的领导执政地位，这在理论界比较多见。一种是认为宪法中有了这个规定党就具有了一劳永逸的领导和执政地位，这在实践中比较多见，并很不适当地用党的领导来代替和干预国家机关依照宪法法律行使职权，引起所谓党大法大的纷争，损害宪法权威。

2018年宪法修正案（五）在保持1982年宪法序言原有的“写历史”表述不变的基础上，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文第一条，并与人民民主专政的国体放在一起，明确回答了党的领导的法律效力以及与此相关的法律地位问题：党的领导不仅有、而且具有最高法律效力;中国共产党的领导不仅是历史形成的，更是由宪法规定的，是中国特色社会主义根本政治制度的内在要求。宪法和法律的内容与党的领导是内在一致的，党的领导必须贯彻到宪法法律制定、实施的全过程、全方面。这是推进党的领导制度化、法治化的一项最重要举措。

纵览中国宪法发展史，1982年4月22日彭真在全国人大常委会会议上所作的说明是迄今反映82宪法立宪原意的最权威解释。即“党的领导，最根本、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线方针政策的正确;靠党和人民群众的密切联系和反映最大多数人民的利益;靠广大党员的带头和模范作用”。[7]在此我们将其概括为三个核心词——“正确、先进、自觉”。党不仅因其“正确性、先进性”领导人民制定宪法法律，也同时因其“高度自觉性”必须在宪法和法律范围内活动。这个高度自觉，是对全党提出的政治道德要求，是全党的政治自觉。“党的领导”所蕴含的正确性、先进性、自觉性，与“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的内在统一。

三、全面推进“党的领导”的制度化、法治化

党的领导与宪法法律的内在统一，不是静态的宪法条文，也不仅仅体现在党对全面依法治国战略上、道路上的领导，而必须在法治建设中有实实在在的抓手，必须具体体现为党对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等环节的集中统一领导和对法治改革的统筹推进，实现“三统一”、“四善于”。尤其“四善于”涉及党领导宪法实施的命脉，实践中处理不好，“善于”就可能变成“不善于”，就会给人以党凌驾于宪法之上的感觉。

坚持和加强党对全面依法治国的领导，同时坚持全面从严治党，是理解“党的领导”的关键，是提高党依法治国、依法执政能力的内在要求。在准确理解“党的领导”宪法含义的前提下，如何保证“党的领导”贯彻落实，就必须通过党内法规来加以具体化，将党的领导的各类事项制度化、规范化。用党内法规的方式，将宪法序言和总纲中党的领导变成“四善于”的具体制度和规范，是保证党成功领导宪法法律实施的根本性措施。

1、党内法规与宪法中的“党的领导”条款直接对接，将能一揽子解决宪法中“党的领导”在释义与落实方面长期缺乏系统性、规范性的现实问题

党内法规抓住了实施宪法中“党的领导”的关键问题，比如密切联系群众、加强自身思想政治建设、规范和完善地方党委工作制度、加强对党员干部管理制度等，就是实施2018年宪法修改后正文中有关党的领导规定的一系列重要、具体的制度，是对“正确、先进、自觉”的细化。

2、党内法规的完善，有助于解决诸多重大事项不能或者不宜在宪法法律中进行规定的的立法难题

例如“党的领导”中有很多内容涉及政党自身建设问题，不适宜由宪法和法律予以规定，只有用党内法规的形式规定下来，使党的组织与国家机构合理、准确区分。同时将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，也是再次强调党内法规必须符合合宪性原则和“宪法至上、党章为本”精神，确保依法治国、依法执政有机结合，助推实现国家治理体系和国家治理能力现代化。

【参考文献】

[1][2] 李林，莫纪宏.全面依法治国，建设法治中国[M].中国社会科学出版社，2019.

[3] 冯玉军.中国法治的道路与特色[M].中国社会科学出版社，2017.

[4] 秦強.以党内法规扎紧制度笼子[M].人民日报出版社，2019.

[5][6][7] 刘松山.健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究[M].中国人民大学出版社，2019.

【作者简介】

李晓瑜（1981—）女，河南林州人，中共郑州市委党校法学教研部讲师，主要研究方向：宪政法学、刑法学.