新一轮日本国立大学合并的动因、特征和启示

摘要：為了应对产业和社会迅速变化、高等教育国际化、日本人口老龄化、日本政府财政困境以及区域发展不均衡等问题，日本从2018年开始了新一轮国立大学合并。该合并计划注重大学发展与地区发展相联系，学科融合与跨学科平台的构建以及大学组织管理机制改革。对我国的启示包括：加强地区高等教育的均衡发展，促进地区的社会经济发展并保证国家的可持续发展;加强高等教育领域的跨学科合作，促进大学跨学科研究和人才培养能力;加强大学高等教育机构的特色建设，尊重大学价值的多样性。

关键词：大学合并;日本国立大学;跨学科合作;区域发展

高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。高校是实施高等教育的实体，其组织机构的调整影响高等教育的发展。大学合并是高校管理体制改革中力度最大的一种形式，不仅关系到高校对有限的教育资源的合理使用、办学质量和效益提高的微观层面问题，而且关系到地区或国家的高等教育结构优化的宏观层面问题。因此，高校合并成为各国高等教育领域常见的政策工具。[1]

2018年启动的日本新一轮国立大学合并是日本国立大学改革史上的第三次合并。本次合并将2002年日本国立大学第二次合并后形成的89所大学进一步减少到84所。对于日本而言，大学合并不仅是应对高等教育18岁适龄入学人数减少、国立大学财政支持缩减等关系到机构生存问题的方法，而且是实现日本高等教育质量提升、国际化水平提高和日本区域振兴等发展目标的路径。我国面对高等教育全球化的国际环境，制定的高等教育发展战略目标与日本的发展目标有相同之处——追求卓越高等教育质量，推动教育国际化战略，建设世界一流大学。2018年发布的《中共中央  国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，我国区域发展不平衡的问题依然比较突出，区域发展差距较大。我国与日本存在类似的区域经济发展问题。2019年出台的《中国教育现代化2035》要求提高学校自主管理能力，完善学校治理结构的实施路径。这与日本以高等教育组织机构改革作为促进高等教育发展的着力点也有相同之处。因此，我们应该从日本最新的高等教育战略规划和实践中吸取经验，对新一轮日本国立大学合并的动因和特征进行研究分析，为我国高等教育组织机构建设和改革提供借鉴。

一、日本国立大学合并的背景和动因分析

知识经济和第四次工业革命带来的产业和社会变化迅速，经济全球化和高等教育国际化的趋势明显，日本人口结构问题严峻，经济财政和区域发展问题突出等，这些复杂的外部环境因素带来了日本提升高等教育的教学和研究质量的迫切需要，引发了日本高等教育领域的一系列变革，其中包括此次日本国立大学的合并。具体来说，促使日本国立大学合并的外部环境因素主要有四个方面。

（一）社会和人才需求的变化

知识经济时代，人才竞争愈发激烈。第四次产业革命，特别是人工智能虚拟现实、量子通信等技术的发展带来了产业和社会的迅速变化，加之日本的经济复苏乏力，使得日本特别关注劳动力的发展。为此，日本提出了“社会5.0”的战略构想，要求高等教育充分发挥在研究创新中的作用，培养符合未来发展需求的人才。日本希望通过提升新一代劳动力的职业技能，从人力资源上获得竞争力。这使得日本高等教育呈现出两个趋势：一是跨学科和多学科的研究和人才需求增加。日本高等教育政策强调产学研合作，解决产业中的实际问题，而这些问题用单一学科知识和技能难以应对，需要使用跨学科和多学科知识和技能。二是与区域产业发展紧密联系的研究和人才的需求增加。为了日本经济社会的可持续发展，日本提出“区域振兴”的战略部署，发挥高等教育对地区社会经济的推动作用，这些需求成为了高校改革发展目标制定的基础。

（二）高等教育国际竞争激烈

在全球化的时代背景下，各国高等教育机构都面临着来自其他国家的竞争压力。为增强高等教育的国际竞争力，日本政府着力推动世界一流大学建设，从2002年开始实施了一系列政策计划，其中包括2014年全球顶尖大学建设项目，该政策的目标是推动10所日本大学跻身世界排名前100位。2020年QS世界大学排名中，日本名古屋大学世界排名115位，日本排名第6位，排名前五的大学已经排到了世界前100位。名古屋大学与前100位的位次最接近，该校共有15819名学生;岐阜大学排名大约在601-650，是一所研究产出率高的大学，该校共有7323名学生。两所大学合并后，学生人数将达到23142名，仅排在东京大学（27449名学生）和大阪大学（23288名学生）之后。[2]合并有利于经营效率的提高，合并后的大学可以集中资金投入到竞争激烈的研究领域，规模的扩大有利于大学品牌建设，吸引有潜力的研究者加入和国内外学生入学，从而提升国际竞争力和国际大学排名。

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（三）18岁高校入学人数减少

日本持续的低出生率问题造成了18岁人口数量减少，这将带来日本的高等教育入学人数下降压力。18岁人口是目前日本接受高等教育的主要群体，但是根据日本中央教育审议会预测，从2021年开始日本18岁学生人数将会下降，到2040年将降至2018年的74.6%。[3]同时，高等教育的入学率却不断提升，2018年各类高等院校的入学率已经达到81.5%[4]，进一步提升的空间很小，使得进入高等教育机构的18岁人口数量必然下降。合并不仅可以减轻大学经济运营上的压力，还可以强化或增加学科门类，从而提供多样化和更高质量的课程，不仅吸引18岁学生入学，还可以拓展其他群体入学。合并增加了学校的总体规模和研究实力，有利于日本高等教育国际化的推进，从而吸引更多海外学生入学，弥补由18岁入学人口减少带来的入学人数缺口。

（四）高等教育财政经费减少

由于少子化问题和财政赤字问题严重，日本政府为减轻财政压力，推动了日本高等教育的市场化改革。自2002年日本国立大学法人制改革之后，政府对国立大学的财政拨款逐年减少，[5]这使国立大学需要努力拓展其他经费来源，调整经费支出结构，提高经费使用效率。此外，市场竞争机制引入日本高等教育后，竞争性公共研究费（辅助金）制度使日本国立大学更加重视教育研究质量的提升，增加教育研究项目的比例，降低教职员工费用支出，[6]以提升教育资源的产出效益。为了缓解资金压力，新一轮日本国立大学合并旨在降低管理成本，将节约的经费用于增加教育研究项目投入，以实现规模经济效益。

新制度主义强调环境压力是组织变革的根源，合并作为组织变革的一种形式，是高等教育机构对环境变化或压力的反应。[7]日本国立大学合并是为了应对外部环境四个方面的变化而带来的财务、竞争和质量等方面的压力。高等教育机构内部环境中的信念、观念和规则，往往通过寻求合法性使高校在面临压力时倾向于模仿类似制度，从而获得成功。之前两次的日本高校合并和欧美国家高校合并的成功经验，使合并成为高校组织结构调整的可行方案之一。此外，多校区管理模式日渐成熟，高校管理人员素质提升，互联网和通讯技术在高校管理中广泛应用，这些管理条件变化使日本在高校合并中“强化管理基础”成为可能。在内外部因素变化的背景下，日本希望通过合并促进大学专业领域重组和跨学科合作来加强教育和研究的协同性，促进使用ICT（信息与通信技术）和系统的共享与协作来实现资源的有效利用，降低管理成本和提升运营效率，最终实现大学教育和研究功能的增强。[8]这使日本部分国立大学做出了合并的战略决策，并在政府的积极推动下，催生了新一轮合并。

二、日本国立大学合并的特征

从2018年5月到2019年3月，日本共有9所大学签署了合并协议，列入合并审核计划的国立大学和预计合并的时间分别为：（1）2020年名古屋大学和岐阜大学名古屋大学整合成东海国立大学;（2）2021年静冈大学和滨松医学院整合成静冈-滨松国立大学;（3）2022年小樽商业大学、带广畜产大学、北见工业大学整合成北海道联合大学（暂称）;（4）2022年奈良教育大学和奈良女子大学整合成奈良学院。[9]其中，奈良学院建立后，未来计划整合更多机构，包括奈良先端科学技术大学院大学、奈良工业高等专门学校、奈良国立文化财产研究所、奈良国立博物馆。

筹备合并的大学情况多样，从研究水平上看，合并大学间差异相对较小，但名古屋大学和岐阜大学的合并却是例外。名古屋大学是国际一流研究型大学，而岐阜大学是地区性大学，二者QS世界大学排名相差近500位，研究水平差异巨大。从大学类型上看，四所大学的合并属于不同的类型，分别包括研究型大学和综合性大学的合并、綜合型大学之间的合并、综合性大学和专门学院的合并、专门学院之间的合并。从学科差异性上看，奈良教育大学和奈良女子大学学科重复性最大，名古屋大学和岐阜大学次之，其他大学合并的互补性较好。虽然合并大学在研究水平、大学类型和学科差异性上存在多种情况，各大学的具体合并动因和目标差异很大，但是日本新一轮国立大学合并计划有三个明显特征。

（一）注重大学发展与地区发展相联系

区域振兴需要教育与当地产业合作，以发挥创新驱动作用。比如，北海道地区的发展目标是实现农业、林业和渔业的可持续增长，推动制造业和食品工业的发展，增强地区商业活力，特别是中小企业的商业活力，以及扩大海外食品出口。北海道地区的工农商三所大学合并，有利于集中财政资源，开展跨产业的教育和研究合作项目，应对产业自身无法解决的实际问题，促进北海道地区三大产业协同发展。名古屋大学和岐阜大学合并后的东海国立大学，肩负世界一流大学职能和地方振兴责任。在东海地区的总体设计规划下，大学合并将发挥东海地区制造业的优势，着力推动医疗健康领域的产学合作教育和继续教育。新一轮日本国立大学合并强调大学在区域发展中的责任，与日本高等教育2040战略规划密切相关。《使用AI模拟日本社会和高等教育的未来》预测结果表明，高等教育采取促进地方大学发展的战略可以保证日本整个国家社会经济的可持续发展。国立大学合并后的学科专业发展方向与地区经济社会需求相联系，表明日本政府在促进地区发展时，把该地区的高等教育放在重要位置。大学的研究重点要与地区的产业特色相联系，人力资源供给要符合地区产业结构需求和未来发展方向。大学应与地区其他部门之间建立更强的合作关系，形成大学促进地区的社会经济、地区回报大学的良性循环机制，促进人力资源、知识和资金的流动。此外，与不同地区的大学合并相比，同一地区内的大学合并，由于地区文化的差异性小，合并阻力也相对较小，在设计合并后的学校发展目标和特色上更容易达成一致，还有便于资源配置，避免区域内重复竞争等优势。

（二）注重学科融合与跨学科平台的构建

合并大学间的学科互补使教师和研究人员受到的影响较小，而学生则可以获得更多的课程选择和交流机会。奈良教育大学和奈良女子大学未来计划并入的其他理工类大学，将联合开设工程相关的课程。在工程课程设计中，包含通识教育课程、理工类课程和工程专业课程，强调多学科和跨学科的特点，其目的是让学生能够获得多种知识和技能，并具备与不同专业领域人员互动的能力。合并带来的学科多样性，使学生不仅具备专本业的知识和技能，而且拓展了其他学科知识，有利于实际问题的解决和交流合作。

对于合并大学的重合学科，可以利用资源整合实现已有学科建设水平的提升。岐阜大学和名古屋大学未来合并后，农业学院的教师人数将达到日本国内第三，研究范围覆盖基础研究和应用研究，涉及农业研究的多个领域。两所大学将利用这个优势，计划于2020年4月建立“农业教育研究中心”，解决本地区、日本和世界面临的食品、健康和环境的研究问题。[10]日本国立大学将创建学科平台，加强课程建设以及创新教师培训体系，使重合学科整合的效果达到最大化。

跨学科整合可以拓展新的学科领域，促进学科之间的渗透与合作。比如，静冈大学的电子研究所的主要研究领域是传感技术、成像技术和生物信号采集技术研究，而滨松医学院的研究领域包含医疗技术和医疗设备开发。两所高校利用各自的优势和特色，联合设立生物医学光学技术工程专业，并开设博士生课程，培养该领域人才，并且创建生物医学光学领域研究中心和产业基地，以促进大学与医疗器械开发公司的合作研究。[11]跨学科的学术交流、研究平台和产业基地建设以及联合课程开发，是合并大学间的学科资源的深度整合，有利于引领和支持社会创新创业，培养跨专业的高素质人才。

（三）注重大学组织管理机制改革

日本政府提出了“一个公司，多所大学”的国立大学合并模式，这是日本继2004年的国立大学法人制改革后，高等教育管理制度改革的最新动态。该合并模式表明本轮日本国立大学合并采取联邦制形式，是联合程度仅次于完全合并的形式，两个或更多的机构由一个国立大学法人负责管理，但能够部分保持各自身份和自治权。[12]统一的经营管理以增强大学的教育和研究功能为目标，具体来说，其一，通过制定和实施整体的战略规划，以及有效地分配和共享资源，提高管理决策专业化水平;其二，通过集成信息系统和联合采购提高管理效率，降低管理成本;其三，通过联合开展研究，共同使用实验设备和资源，减少研究成本。联邦制合并保留分校教育和研究的自主权，能调动分校的积极性，以及降低合并的难度。日本大学联邦制合并的目标是成立类似学术领域的知识型公司，促进联合研究项目和创新创业项目等团队项目开展，实现产学研政深度融合。联邦制合并一方面保证合作的深度、广度和持续性，另一方面又避免了单一制合并的弊端，保留了大学的历史和文化。从大学品牌的角度上看，联邦制合并不仅维持并提升了现有大学的品牌价值，而且创造了新的大学品牌。

三、日本国立大学新一轮合并的启示

在知识全球化的背景下，我国高等教育同样需要应对劳动力结构性需求不足的问题，以及高等教育的财政困境和国际竞争压力。此外，我国高校于20世纪90年代中期的大合并形成了高等教育的基本格局，并开始由规模扩张向内涵提升方向发展，这与日本2002年国立大学合并后追求“卓越”的发展方向是一致的。教学和研究质量提升同样是我国高等教育发展的重要目标。因此，日本国立大学新一轮合并对我国大学治理和建设有一定的借鉴意义。

（一）国家与地方的均衡：促进区域高等教育的均衡发展

我国高等教育区域发展的非均衡问题严重，制约着区域经济和社会的发展，主要表现为国内一流高校分布的区域差异大，高端人才分布的区域差异明显，高等教育财政投入两极分化。[13]日本新一轮国立大学合并将地区振兴作为日本高等教育组织机构改革的重要目标。日本合并大学所在的地区都是东京和大阪两个最大城市之外的其他地区，其目的是促进区域高等教育的均衡发展，充分发挥高等教育对地方经济发展的促进作用。地方经济发展不仅影响地方自身，而且会影响未来日本整个国家的可持续发展。日本提供了解决我国高等教育地区发展非均衡问题的可能路径，通过大学合并实现资源整合，提升大学教育和研究质量。其一，国家和地方政府要深化对高等教育均衡发展重要性的认识，将促进高等教育均衡发展作为促进国家可持续发展和地方经济发展的重要战略措施。其二，提升教育财政资源的效益。应根据地方的实际情况，促进高校间的资源共享和整合。通过高校间的合作、联盟、合并等多种方式，促进学术交流和课程资源共享，开展联合研究和课程开发，降低研究创新成本，提高人才培养质量，提升地方教育财政资源的使用效益。其三，地方学科建设应与地区的行业发展紧密联系，可以考虑通过合并重组的方式集中现有教育资源，推动地方的紧缺专业建设，促进地区学科的交叉渗透和新学科的发展。

（二）复制与组合的均衡：加强高等教育领域的跨学科合作

我国高校需要促进跨学科研究的开展，使应用性研究在企业面临实际问题时提供有效的支持。但从知识治理的角度上看，大学和企业之间组织文化和知识治理模式存在差异，大学学者对自己的学科有较强的忠诚感，而企业员工是为实现共同目标而存在，这使得大学复制和传递知识的能力较强，而组合知识的能力较弱。[14]增强大学跨学科研究能力，可以借鉴日本大学合并的目标和合并协议签署后推动合并的措施，从以下四个方面着手：第一，加强大学间合作关系的构建，可以考虑联邦制的合并，建立大学间长期深入的合作关系，整合多所大学的学科和财政资源，形成跨学科研究合力。第二，建立跨学科领域研究与当地企业需求的联系，强调跨学科应用研究的实效性，提高科技成果转化效率，减轻企业研发经费压力，并加快企业研发速度。第三，联合建设跨学科研究中心和创业基地，引导大学内部和大学间的知识、资源与人才要素流动，带动研究者参与跨学科领域研究的积极性。第四，联合开发跨学科课程，充分发挥多所大学的学科优势，形成跨学科人才培养机制，加强复合型人才的培养。

（三）保留與摒弃的均衡：加强高等教育机构特色的建设

我国高等教育在90年代中期的大合并带来了机构的新发展，但也存在很多问题，比如，有些高校合并前的论证不足，过分追求高、大、全，却忽视了一些特色学校的保留。[15]日本新一轮的国立大学合并借鉴欧美发达国家联邦制大学组织管理模式的经验，一方面，重视统一管理，促进各高校教育资源的整合，保证合作关系持久稳定。另一方面，保留教育和研究组织机构的相对独立性，增强了其教育和研究管理的灵活性，发挥了合并后分校区大学的积极性。我国未来的高等教育组织管理机构建设和改革，可以借鉴以下几点：其一，增强大学已创建的学科的价值。合并不是使大学专业间形成新的竞争关系，而是通过同学科、多学科和跨学科的合作真正增强已有学科的实力，形成新的特色和优势。其二，组织机构的调整应重视大学已形成的历史文化的价值。这其实是增强教职员工和学生的归属感的基础，要充分考虑合并利益相关群体的需求。其三，尊重大学价值的多样性。大学价值的多样性是由大学主体的多层次性和大学文化的多元性形成的，对地方来说，以地方发展为目标的高校与解决全球和国家重大问题的一流大学同样具有重要的价值。要真正落实根据不同的大学类型进行分类评估的机制，地方政府要认识到各类大学排名的指标体系的局限性，科学评估大学对地方经济发展的效益。

参考文献：

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[4]平成30年度学校基本調査（確定値）の公表について[EB/OL].[2019-05-21].http：//www.mext.go.jp/b_menu/toukei/chousa01/kihon/kekka/k_detail/1407849.htm.

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[9]日本文部科学省.統合に向けた各国立大学法人における検討状況[EB/OL].（2018-10-30）.[2019-11-4].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/092/gijiroku/__icsFiles/afieldfile/2018/10/30/1410460_1.pdf.

[10]岐阜大学，名古屋大学.岐阜大学と名古屋大学の強みを生かした「農学教育研究拠点」について[EB/OL].（2019-10-04）.[2019-11-08].https：//www.gifu-u.ac.jp/news/news/upload/nougaku_kyoten_191002.pdf.

[11]浜松医科大学，静岡大学.共同教育課程（博士課程）光医工学共同専攻（仮称）[EB/OL].[2019-11-08].https：//www.hama-med.ac.jp.

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[13]徐小洲，倪好，辛越優.走向新时代：我国高等教育均衡发展的难题与策略[J].高等教育研究，2017，38（12）：30-34.

[14]Safavi M，Hkanson L.Advancing Theory on Knowledge Governance in Universities：a Case Study of a Higher Education Merger[J].Studies in Higher Education，2018，43（3）：500-523.

[15]杨德广.关于高等教育改革与发展几个争议问题之我见[J].教育发展研究，2016，36（Z1）：5.

（责任编辑陈春阳）

收稿日期：2019-12-05

作者简介：杨睿，华东师范大学教育学部国际与比较教育研究所，比较教育学博士研究生。（上海/200062）