公立高等学校“准聘—长聘”制度的合法性研究

蔡金花 邱小艳

摘要：“准聘—长聘”制度改革是当前高校人事改革的重要内容，核心是“非升即走”和终身教职，目的在于建立与国际接轨的人才遴选和流动制度，激发高校教师队伍的活力，吸引真正具有学术潜力和学术热情的优秀人才从事教科研工作。当前，高等学校实施“准聘—长聘”制度与现有的法律法规存在一定的冲突，建议从法律上对该制度进行优化。一是从法律上赋予高等学校用人自主权，二是明确准聘期和长聘期合同的法律性质，三是建立支持性的系统配套制度，四是完善聘用争议的解决机制。

关键词：准聘—长聘;非升即走;终身教职;合法性

近年来，公立高等学校人事制度改革备受关注。2014年，教育部发布《深化教育领域综合改革实施方案》，在清华大学、北京大学试点全面实施教研系列教师岗位“准聘—长聘”制度。2018年，中共中央、国务院出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，首次提出“准聘与长聘相结合”的高校人事改革方向。目前，已有多所高水平大学实施了“准聘—长聘”制度改革。但是，部分教师在准聘期结束时因不能按期晋升职称而被解除合同或者不被续聘，引发了广泛争议，“准聘—长聘”制度的合法性成为急需探讨的问题。“准聘—长聘”制度在我国现行法律框架下是否可行？如何保障高校与教师在此制度下的权益？本文拟从法理上进行探究。

一、“准聘—长聘”制度产生的背景

自新中国成立以来，我国高等学校人事制度强调身份管理，高校教师被任命为国家干部，实行终身任职制。1993年，《教师法》颁布实施，教师在法律上成为履行教育教学职责的专业人员，按照双方地位平等、自愿原则与学校签订聘任合同，教师法律身份的确立和聘任制度的设计，目的在于打破教师的干部身份和任职终身制。1998年，《高等教育法》颁布实施，要求高等学校实施教师聘任制。1999年，教育部发布《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，提出以转换机制为核心，通过改革人事分配制度和理顺管理制度，强化岗位聘任，打破“铁饭碗”和平均主义“大锅饭”，破除职务“终身制”和人才“单位所有制”，形成“能进能出、能上能下、能高能低”的激励竞争机制。[1]2000年，《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》提出破除职务终身制和人才单位所有制，按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则，在高校学校工作人员中全面推行聘用（聘任）制度。[2]然而，高等学校与教师之间的法律关系和教师聘用合同的属性均不明晰，教师任职终身制未从根本上破除。

在教育全球化背景下，高等学校在与国际接轨过程中，面临越来越大的竞争压力，教师任职终身制成为制约高校发展的制度性障碍。为破解高等学校教师任职终身制，部分研究型大学率先将目光投向国际通行的“准聘—长聘”制度。“准聘—长聘”制度基于“良币驱逐劣币”原理，通过较长的准聘期并配套“非升即走”机制，对新入职教师进行甄别、筛选、激励，对具有学术研究潜力和才能的教师给予长聘资格以保障其学术自由和职业稳定，从而实现优化师资的目的。早在21世纪初，清华大学、北京大学等国内一流研究型大学仿照美国哈佛大学，试点实施教师“准聘—长聘”制度，随后，包括武汉大学、湖南大学、深圳大学等高校，陆续进行教师人事改革的探索，为“准聘—长聘”制度的推广提供了实践经验。2011年，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，将高等学校定为二类公益法人，鼓励高校引入竞争机制，打破现有人员录用、管理模式，为“准聘—长聘”制度的实施提供了政策支持。2014年，国务院发布《事业单位人事管理条例》，以立法形式明确了事业单位人事管理制度改革的基本原則和基本制度，改变了事业单位人员聘用无法可依的局面，为公立高等学校规范人事管理，实施“准聘—长聘”制度提供了法律基础。2018年，中共中央、国务院出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，首次提出“准聘与长聘相结合”的高校人事改革方向，建立与国际接轨的新模式。

·教育管理·公立高等学校“准聘—长聘”制度的合法性研究

“准聘—长聘”制度的核心是“非升即走”机制和终身教职机制。如果新入职教师在准聘期能够按期晋升职称并表现良好，期满后将给予终身教职的待遇;如果教师不能按期晋升职称，高校在教师期满后将解除合同或者不予续聘，通常被称为“非升即走”。引入“准聘—长聘”制度，初衷在于建立与国际接轨的人才遴选和流动制度，通过引入竞争机制激发高校教师队伍的活力，通过终身教职给予教师职业稳定预期与学术自由，鼓励真正具有学术潜力和学术热情的优秀人才从事高校教科研工作。

二、“准聘—长聘”制度与现行法律法规的内在冲突

教师聘用制度是在我国事业单位聘用制度改革的背景下产生的，其目的是为了引入市场竞争机制，打破“铁饭碗”思维和“大锅饭”分配方式，形成能上能下、能进能出的人事制度。因而，教师聘用合同的目的一方面在于促使教师依据合同约定完成教育教学任务，另一方面在于通过市场机制而非行政手段最大限度地促进教师的流动。[3]《事业单位人事管理条例》在法律位阶是属于事业单位人事管理的行政法规，教师与学校签订的聘用合同均在此行政法规的调整范围。公立高等学校作为事业单位，其聘用制度需要在《事业单位人事管理条例》的法律框架下实施。

根据《事业单位人事管理条例》，聘用制的核心是任期制，即教师与学校之间签订的是含有一定期限的合同，而非终身聘用合同。“准聘—长聘”制度是基于高校教科研工作的特殊性而建立的保护机制，在准聘期通过竞争机制遴选具有学术潜力的教师，通过长聘机制为教师提供长期稳定的职业保障和工作条件。因而，高校的“准聘—长聘”制与现行的任期制之间似乎存在难以回避的内部矛盾。

由于高等学校教师编制的存在以及传统人事管理的制度惯性，高等学校虽然实行聘用制，但并未从实质上改变教师职位的终身制，教师的职位安全能够得到保障。高等学校能够满足教师职位稳定的需求，为何仍然要参照国外高校实施“准聘—长聘”制度呢？由此可见，“准聘—长聘”制度的引进，并非为了保障教师职位的稳定性，而是指向传统人事制度下形成的教师职位终身制。设立准聘期的目的是在信息不对称情况下规避风险，为考核新入职教师的教科研能力留足时间，避免招收不符合高等学校要求的教师。刚性的“非升即走”机制，虽然未能从根本上改变教师职业终身制，但能够通过较长时间的准聘期淘汰不合适人员，确保最适合、最优秀的人才留在高等学校工作。因而，公立高等学校引进“准聘—长聘”制度符合建设高水平大学的发展需要。

但是，任何制度都是一定法制环境的产物，由于本国的社会环境同外国的情况不同，在外国形成并且经过考验的解决办法是不能够在我们的法律上转抄的。[4]“准聘—长聘”制与事业单位聘用制之间存在内在冲突，因而，“准聘—长聘”制在高等学校的实施，应该属于法律法规调整的范畴，在法律未授权前不能简单归为公立高等学校的办学自主权。《高等教育法》《事业单位人事管理条例》等法律法规均未对“准聘—长聘”制度作出相应规定，“准聘—长聘”制度已经超出现行教育、人事立法的调整范围，难以依据现有的法律法规对其进行合法性判断。美国公立高等学校只有在州宪法或者法律授权后才能通过章程及契约实施“准聘—长聘”制度。[5]

实施“准聘—长聘”制度需要明确，准聘期合同和长聘期合同的法律性质是什么？准聘期合同和长聘期合同之间是什么关系？准聘期合同和长聘期合同如何解除？准聘期、长聘期产生的聘用争议如何解决？如果将“准聘—长聘”制度中的准聘期视为试用期，则超过了劳动法律和人事法规规定的试用期。《劳动合同法》将劳动合同分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同，固定期限劳动合同可以设定不超过六个月的试用期;《事业单位人事管理条例》规定初次就业的工作人员与事业单位订立3年以上聘用合同的，试用期为12个月。如果将“准聘—长聘”制度中的“非升即走”作为约定的合同解除条件，也与劳动法律和人事法规的规定不相符。《劳动合同法》规定劳动采用法定解除制度，用人单位不得与劳动者在合同中约定解除条件，严格限制用人单位单方解除劳动合同的实体和程序条件;《事业单位人事管理条例》规定事业单位解除聘用合同的三种法定情形是受聘人考核不合格、被开除和主动提出解除合同。因此，不论是依据《事业单位人事管理条例》，还是参照《劳动合同法》，当前高等学校实施“准聘—长聘”制度仍然存在一定的法律障碍。

三、“准聘—长聘”制度的合理性与必要性

高等学校专业化的教学、科研和学术发展要求高等学校具有高度的自主性，不受政府随意限制和干预，为学校教师创造宽松的教育教学和学术研究环境，为教师学术水平提升和科研质量提升创造良好的条件，保障学生学习自由权的实现。[6]高等教育作为准公共产品，其公益性决定高等学校在引入市场机制的同时，也要接受政府对其办学有限度的干预与规范，将市场化程度控制在合理的范围。如果高等学校基于办学自主性对抗政府的规范与干预，将会偏离高等教育公益性的方向，直接损害教师的工作权和学生的学习权，并间接造成社会公共利益受损。因而，2011年，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》将高等学校划归为可部分由市场配置资源的公益二类，要求强化公立高等学校的公益属性。作为公益二类事业单位，公立高等学校能够由市场配置资源的部分按市场机制运行，不能由市场配置资源的部分由政府行政管控。

教育作为一种公益性事业，必须在政府与学校之间建立合理的权利配置、能够有效规范高等学校市场化公益行为的法律调控机制。[7]高等学校实施教师聘用制，引入市场竞争机制，打破了传统的教师人事管理制度，但高等学校公益性需要能够规范高等学校市场化公益行为的法律调控机制来保障。高等学校知识产生和知识创新的特殊性，决定了难以用市场化指标予以全面评价教师工作量，难以保障教师个人利益最大化的实现，充分体现了教师教科研工作的公益性特征。为保障教师职业的公益性，实现国家对于高等教育加强公益属性的要求，国家财政应对教师工资待遇予以支持，保障其职业安全、必要的生活和工作条件。立法是国家干预高等教育方向的重要手段。[8]通过法律法规明确高等学校教师的法律地位及其行为方式，明确教师的权利和义务，规范教师权利救济途径和法律责任，才能真正实现教师个人权利和社会公共利益。

1993年《中华人民共和国教师法》规定实行教师聘任制，但对于保护教师劳动权利的相关规定缺乏，无法发挥与同期出台的《劳动法》《公务员法》一样的劳动权利保护作用。教师与学校之间的聘用关系，也未有专门的事业单位人事法律进行规范。有的研究者建议将教师定位为公务员，纳入到《公务员法》的适用范围;有的研究者则建议将教师作为普通劳动者，纳入到《劳动法》的适用范围。2003年，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第1条规定“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”，但这并不意味着教师与高等学校之间的聘用关系由《劳动法》来调整。2014年，《事业單位人事管理条例》出台，打破传统的行政人事管理，将事业单位工作人员的管理与普通劳动者和公务员的管理区别开来，教师与高等学校之间的聘用关系应当适用《事业单位人事管理条例》。

《事业单位人事管理条例》从行政法规的层面规范了事业单位人员聘用合同的订立、履行、解除和终止，强化了事业单位的公益属性，不同于市场机制下的劳动法律法规。对于高等学校与教师之间的聘用关系，《事业单位人事管理条例》在四个方面强化了高等教育的公益属性。一是高等学校必须通过公开招聘和竞争上岗的程序招聘教师，聘用合同期限一般不低于三年，限制高等学校聘用教师和解聘教师权力的行使。二是国家建立激励与约束相结合的工资制度，坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的奖励制度，建立工资正常增长机制确保工资水平与经济发展相协调，教师不能完全依据市场规则获取与付出对等的收入，但可以获得精神奖励。三是教师人事争议的解决，依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》有关规定处理，但对于单位的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉，而不进入劳动合同调解仲裁程序，体现了公益优先、行政优越和行政主导的思路[9]。四是在社保和养老制度设计上，与普通劳动者有所区别，国家为教师提供相对稳定与优厚的退休待遇。高等学校准公共产品的属性决定了教师队伍具有有限竞争、适度开放、有序流动和相对稳定的特点，要求在竞争、严格考核评价和有期限聘任的同时，要有终身教职制度。[10]

《事业单位人事管理条例》对于高等学校公益属性的强化，不同于普通劳动者的制度设计，为高等学校实施“准聘—长聘”制提供了法理基础。同时，《事业单位人事管理条例》作为行政法规，在法律位阶和法律效力上低于《劳动法》《公务员法》《教师法》《高等教育法》等法律，如果《教师法》《高等教育法》修订之时将“准聘—长聘”制纳入，将会确保其顺利实施。

四、优化“准聘—长聘”制度的立法建议

“准聘—长聘”制作为我国高等学校人事制度改革的方向，是为高等学校保障教师基础性教学和学术工作的重要选择，但从目前来看，“准聘—长聘”制的实施，尚具有一定的法律障碍，建议从以下几个方面进行优化。

（一）從法律上赋予高等学校用人自主权

公立高等学校作为事业单位拥有政府配备的编制，非经特定事由和特定程序，不得与在编的教师解除合同，因而在编教师实际上拥有“铁饭碗”。高等学校能够行使招聘教师的权力，但难以行使解除教师合同的权力，用人自主权受到限制。当前，公立高等学校去编化改革正在进行，高等学校需要具有更完整的用人自主权。建议在修订《教师法》《高等教育法》等教育法律时，更加明确高等学校的用人自主权，从法律上赋予高等学校通过固定期限合同和无固定期限合同的形式，建立灵活的用人机制。高等学校应充分研究法律法规授权意图，并在法律法规授权范围内推出改革措施予以制度化，例如，“准聘—长聘”制可以成为改革措施之一。

（二）明确准聘期和长聘期合同的法律性质

参照《劳动合同法》，用人单位不得与员工在劳动合同中事先约定解除条件，《事业单位人事管理办法》也规定了只有三种情况可以解除聘用合同，可以理解为聘用合同同样不得在合同中事先约定解除条件。“非升即走”的约定作为准聘期合同终止的条件不符合劳动和人事立法精神，在法理上难以获得支持。对于从事教学和科研工作的教师，高等学校可以按照三年为一周期签订聘用合同，聘用合同为在期限内完成特定任务的固定期限合同，无法完成特定任务的，期满后自动不再续聘合同，能够在两个周期内完成合同约定任务的，可以签订无固定期限合同，获得终身教职。通过这样的设计，可以减少高校人事改革制度与现行法律之间的冲突，推进“准聘—长聘”制度作用的发挥。

（三）建立支持性的系统配套制度

“准聘—长聘”制度是高校人事制度改革的主要方向，改变事业单位聘用制的任期制，必然牵一发而动全身，需要相应的配套制度改革。事业单位的人事管理、评价、保障制度等经过多年发展已经相对稳定，在法律未对“准聘—长聘”制进行顶层设计突破，在配套政策尚未建立的情况下，单一地实施“准聘—长聘”制度容易流于形式，无法达到改革的目的。推进“准聘—长聘”制度的同时，需要管理、流动、职称、工资待遇、社会保障、退出制度相配套。教师收入分配是“准聘—长聘”制度的核心，是保障教师职业稳定的基础，因而，强化教师教科研工作的公益性，需要探索建立配套的新型收入分配制度，并建立与之配套的养老保障制度。以深圳大学为例，深圳大学探索建立职业年金制度，淡化教师编制，不论教师属于体制内还是体制外，都可以享受养老保险加职业年金，从而为教师退出提供制度环境。

（四）完善聘用争议的解决机制

目前，适用何种法律解决公立高等学校与教师之间的人事争议尚未完全明确，“准聘—长聘”制度作为公立高等学校特殊的人事制度，教师与学校在准聘期和长聘期产生的聘用争议，同样因为缺乏法律依据而陷入难以解决的境地。教师与高等学校之间的聘用争议中，还包含了“评”职称的争议，评职称属于高等学校内部管理事项，只能通过校内的学术申诉机构来受理。公立高等学校教师的劳动性质、劳动条件、福利待遇等，表明教师与适用《劳动法》的普通劳动者不同，建议在处理教师与公立高等学校之间的聘用争议时，更多地尊重和保护双方的合意性。为切实保障教师的合法权益，建议在即将修订的《教师法》中建立包括申诉、调解、仲裁和诉讼等多种手段在内的法律救济制度。[11]

参考文献：

[1]教育部.教育部关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见[EB/OL].（1999-09-15）.http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_734/200408/1263.html.

[2]教育部.关于印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知[EB/OL].（2000-06-02）.http：//www.moe.gov.cn/s78/A04/s8343/moe_686/200506/t20050622_8291.html.

[3]蔡金花.论公立高等学校教师聘任合同不为行政合同[J].高教探索，2010（1）：123-126.

[4][德]K·茨威格特，H·克茨.比较法总论[M].潘汉典，米健，等译.北京：法律出版社，2004：25.

[5]娄宇.我国高校“非升即走”制度的合法性反思[J].高等教育研究，2015（6）：21-32.

[6]余雅风.公共性：学校制度变革的基本价值[J].教育研究，2005（4）：22-24.

[7]劳凯声.高教体制改革中如何理顺政府与高校的法律关系[J].中国高等教育，2001（20）：16-19.

[8]余雅风.重构中国高等教育公共性的法律保障机制[J].中国教育法制评论，2004（第3辑）：87-116.

[9]于安.公立高等学校教师聘用制度的立法新制研究——论《事业单位人事管理条例》在公立高等学校的适用[J].国家行政学院学报，2014（6）：60-64.

[10]管培俊.新一轮高校人事制度改革的走向与推进策略[J].中国高等教育，2014（10）：18-22.

[11]蔡金花.优秀人才从教的法律保障——基于《教师法》的修订[J].教师发展研究，2019（3）：29-34.

（责任编辑陈志萍）

收稿日期：2020-04-07

作者简介：蔡金花，湖南科技学院教师教育学院兼职副教授，深圳市教育科学研究院副研究员;邱小艳，通讯作者，湖南科技学院教师教育学院副教授。（湖南永州/425199）

本文系湖南科技学院应用特色学科教育学学科建设项目资助成果。