乡村振兴下农村集体土地上市流转问题研究

张家源

2019年8月26日第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，其中最引人注目的重点在于允许集体经营性建设用地在一定条件下入市。虽然集体经营性建设用地并不能混同为全部集体建设用地，但这意味着一定程度上破除了集体建设用地入市的法律障碍，是集体土地制度改革一大历史性突破。集体土地制度改革关乎乡村振兴的发展，土地是农村经济发展的根本。十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，并明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。产业是乡村振兴的核心载体，而产业振兴的核心资源是土地。如何推动产业振兴进一步优化调整产业结构，实现琼山区的特色产业格局，实质上是土地资源优化配置过程，攻坚克难的根本在于农村集体土地上市流转，实现多角度创新集体土地流转模式及流程从而成为深化集体土地产权制度改革的内在动力。

一、琼山区土地现状及土地流转主要问题

（一）海口市琼山区土地现状

根据相关资料，海口市琼山区土地总面积810.7平方公里，土地利用率93.5%。琼山区常住人口51.17万人，其中农业人口21.09万人，占总人口的41.2%。2018年，預计全区农业总产值40.85亿元，同比增加5%，农民人均纯收入7180元，同比增长9%。

琼山区是海口市农业大区，乡村地域面积较广，农用地面积为139万亩，占土地总面积的81.5%，人均面积 7.1 亩，为海口全市平均水平的近2倍，现有可供开发利用的土地资源在海口市四个区中优势突出，农业和一二三产业融合发展较好。同时，琼山区土壤条件较比其他区较为优越，琼山区地势北部和东南部高，东北部和南渡江沿岸低平。

（二）琼山区土地流转现状及问题分析

2004年海南省政府出台了《关于进一步加强农村土地流转管理工作的通知》，自此我省开始关注集体土地流转的问题。集体土地确权登记工作中宅基地确权登记工作涉及琼山区8个镇，86个村委会、居委会，总面积为37.2平方公里，发证率较达90%，但其他类型地块并未完成确权登记。海口市于2014年已在琼山区云龙镇试点建设农村产权交易服务中心，并且早在2012年海口市增减挂钩试点项目之一定于琼山区三门坡镇内，该地块面积为21.52公顷。琼山区基于其土地资源优势是海口市四个区中集体土地流转较为活跃且较早开展集体土地制度改革的地区，但土地流转及利用的突出问题一直存在，阻碍产业发展。

1、土地流转率低下，流转规模较小。

当前海南大部分地区农村土地流转相关工作进度滞后，与现代农业转型升级趋势不相符。一方面，琼山区农村集体建设用地和集体农用地并未颁发产权证书，确权登记工作尚未完成。农村宅基地、农村承包地、农村集体建设用地“三权分置”改革探索进展缓慢。另一方面，统筹土地流转的机制尚未建立，造成当下土地流转不规范及碎片化严重的现象。农村土地私下流转较多，处于一种无序状态，增加法律风险，土地纠纷增加极易产生乡村治理问题;同时土地小规模流转造成碎片化分散化土地剧增，阻碍现代农业技术使用、大型农业项目以及降低土地规模经营管理水平。

2、土地资源浪费与土地紧缺两大矛盾并存。

琼山区土地资源丰富，但两空村现象以及传统农业效益低下的问题造成基本农田、林地等土地多撂荒，宅基地、废弃学校厂房闲置，大量资源浪费;同时，当前农业生产方式落后，亩产值低的传统农业转型升级过程中急需大量规模化土地，项目入驻时项目用地紧缺但农民之间土地碎片化交易泛滥，哄抬价格使得企业投资困难，这背后根本原因在于农民、政府与企业之间的协作关系并未完全建立。

3、土地经营管理方式落后。

基于政策限制，土地经营管理受限制，大部分地区未统筹规划发展，缺乏社会资本引入从而现代经营管理经验及技术未引入该区。当前以土地为核心的农业要素市场配置不通畅，造成农村经济发展不合理，当地农业企业大多处于“小、散、杂”的成长阶段，规模不大，企业、基地与农户关联度低，对农户带动力不强。落后的经营管理方式不仅仅带来的后果是土地附加值低下，而且对土壤破坏较大。科学合理的土地研发利用方能避免土壤酸化的风险，保护好丰富微量元素，实现可持续发展。

二、乡村振兴发展下集体土地上市流转必要性探索

实现农村集体土地上市流转本质上推动土地制度改革创新，更重要的在于激活乡村资产乃至乡村经济的生命力。以集体土地流转为核心的土地管理制度的改革创新有利于最大限度保障土地的真实价值，缩短城乡经济发展的差距，最终促进区域经济，推动海南自贸港发展。

（一）适应社会发展形势的需求

土地增值本质在于实现农产品增值，因此反而能带动农民致富，保障地区粮食产量，避免粮食安全与生态安全问题。集体土地上市流转目前最具代表性的做法即是城乡建设用地增减挂钩，该项举措复垦及新增的双向驱动，有效避免了因利益诱惑威胁耕地红线的风险，为2020年1月1日起已经施行的《土地管理法》以及将来全面性集体土地上市流转做好了前期基础准备。推动集体土地制度改革，实际上是从保障权益的角度下顺应农村经济改革发展，激发乡村经济内生动力，勇于先行先试，为海南建设自贸区（港）建设打下坚实乡村振兴基础。

（二）推动区域经济转型升级的需求

集体土地上市流转有利于实现土地聚集效应，所谓的土地聚集效应一是将散乱及荒废的各种性质的地块集约化利用，将土地的附加值提升，实现规模化效应;二是聚集的是附着于土地上的建筑物或者种植物，实现资本聚集，产生更大的经济效应;三是聚集回流的人力并解放捆绑于传统农耕作业的人力，回流的是“新型“农民及外出务工的本地青壮年劳动力，解放的是因低效落后的生产方式改变后剩余的劳动力，实现集中人力资源投入高效生产。

（三）符合现代农业规模化经营的需求

琼山区乃至海南应把握住当前深化改革的浪潮，在勇于先行先试的自贸区建设中实现农业转型升级，这意味着首要实现的是生产方式即生产技术转型升级，技术升级指的是产业化技术升级，更具体说来是种植、仓储、加工、销售等一体化技术发展，实现一二三产融合，打破技术壁垒，这一突破最首要考虑的就是土地承载。因此，围绕建设海南自贸港大力发展热带高效农业的根本在于优化整合产业资源，要达到这一目标，本质上就是要实现现代农业规模化生产经营，土地的规模化是基础要求，这意味着要做到承载着现代化技术及经营团队的项目落地。

三、国内农村集体土地流转经验借鉴及启示

我国农村土地制度改革已有33个试点地区，重庆、浙江等代表性地区的做法推动土地三权分置理论的进程，极大影响立法。其实在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅已针对这些集体土地改革实践经验印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，更早的受影响的政策法规还有2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部2008年制定的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、2011年制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、以及当前新的《土地管理办法》，更重要影响未来全面放开集体土地流转。因此本文探讨借鉴最具代表性的地区——重庆和浙江的集体土地入市，从而借助其成熟的经验，立足琼山区情况，构筑集体土地入市的新模式，推动集体土地入市实践进程。

（一）重庆地票制度

重庆地票制度是“建设用地增减挂钩政策”的创新模式，实现了“先造后用”的效果。农民或村集体申请将闲置的宅基地、废弃公益设施用地等复垦为耕地。经市土地整治中心会同农业、水利等相关部门集体验收发证，地票持有者凭借验收合格证对地票进行公开招拍挂，具有独立民事能力的自然人、法人及其他组织均可参与公开竞价。竞得者有两种使用方式，一是落地使用，选择符合规定地块，办理征收转用手续，另一种是质押。重庆于2016年1月起施行的《重庆地票管理办法》明确了这一系列的制度体系。重庆首创的地票交易是建立在建设用地指标的基础上，有利于更好地促进乡村经济建设，更有利于保护耕地、保障农民利益。

（二）浙江规划置换制度

浙江省是全国土地增减挂钩制度最为全面及落地较早的地区。浙江农村集体土地利用规划是对拆旧和建新地块做出统筹安排，整理农村散乱、闲置的建设用地，复垦为农用地，同时在有条件的建设区中，将已通过增减挂钩及规划置换方案对应拟新建地块来取得置换指标，成为允许建设区。置换指标预留20%以内的指标优先考虑本村规划新增建设用地，之后节余的指标可调用于其他地区。在2017年12月浙江省出台了《关于有序推进村土地利用规划编制和实施工作的指导意见》，其中明确了一是以“三量”规划为依据，通过建设用地增减挂钩实现农村地区节约集约用地。二是明确了建设用地拆旧建新的空间协同管控规则。三是提出了拆旧建新动态实施与规划管制区调整的管理路径。四是创新动态调补新增建设用地方式。五是提出了根据土地适宜性和周边土地利用情况确定拆后规划用途，而非一律要求复垦为耕地。

（三）借鉴启示

1、全面规划整治集约化土地利用

在重庆和浙江这两大地区的經验做法中可以看出，针对的不仅仅是集体经营性建设用地，而是集体建设用地。各地区的增减挂钩的模式都是以保障耕地为基础的，因此在土地整理利用方面皆通过土地验收的流程，充分考虑拟复垦用地以及拟新建土地的自然特性及社会因素，实质上是土地集约化利用的做法，不断进行内部优化大的过程。最优化一定是全局性过程，如果只局限于集体经营性用地势必会限制全局性规划工作。同时，值得注意的是这个内部大优化的前提是全面精准的确权规整的政府工作，这个工作在琼山地区目前因历史遗留问题及社会治理等原因造成区域发展进程缓慢，这是重庆和浙江优势所在也是我们优先学习所在。

2、因地制宜盘活规划管控

重庆和浙江的实践经验皆为建设用地增减挂钩的模式，两者之间也存在不同的差异性，主要在于重庆地票交易建新地块主要在城镇，而浙江指标置换后大部分用在农村建新地块上，这与每个地区的经济形势不同而做出的不同的选择。其中，浙江规划管控的定位是体现出乡村发展形势，一是农村产业融合用地为先导，二是重点发展农村周边土地尤其是城镇相毗邻土地的利用，体现整体性产业链做法，三是拆旧建新的动态管理方式，而不是一味的复垦。因此根据琼山区的现状分析来看，两地“依据发展方式决定了盘活方式”经验方式值得学习，尤其是从浙江近年来的规划管控定位看来更符合我们地区发展。

3、土地改革与产权制度改革齐头并进

土地改革的过程是一个权益动态流转过程，也是权益维护保障的过程，重庆地票制度与浙江规划置换制度成功经验的关键因素之一是两地集体产权制度改革，实际上土地改革与产权制度改革是互补共生的关系。在第一点中提到的重庆与浙江全面精准的确权整治工作即归功于归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。农村集体产权制度改革就是要通过清产核资，把股权量化到每位成员，发展多种形式的股份合作如土地入股的专业合作社，增加农民财产性收入，这才能真正驱动确权登记工作乃至土地改革工作。

四、农村集体土地上市流转制度理论探讨

农村集体土地上市流转制度改革是将产业发展与市场连接的实质性行动，按照经济发展形势、市场动态、产业趋势进行弹性规划、混合用地，通过“集体土地指标置换、三权入股、以及配套机制”等一系列实现创新用地的制度理论，打破硬性计划、政府与各行各业的壁垒、农村产业瓶颈等难题，依据琼山区现状，借鉴国内经验，探讨真正实现农村资源配置与市场化配置的耦合，借助“多规合一”改革契机，拓宽盘活乡村振兴基础资源，保障海南自贸港热带高效农业蓬勃发展。

（一）琼山区集体土地指标置换的创新模式

1、琼山区集体土地流转创新模式的总体定位

农村集体土地的上市流转制度探讨基础是集体土地指标置换的模式探讨。琼山区土地增减挂钩与国内其他地区指标置换的差异性较为明显，琼山区作为海口市四个区中农业资源最为丰富，农业发展较快的地区，是农业转型升级的最早地区，因此三产融合需求凸显，具体表现为种植业、农业加工业、仓储物流业、农产品销售业、农业旅游业等等一体化的产业链需求。此前海口市参照国家的《土地管理法》、《城乡建设用地增减挂钩试点办法》，《海南省城乡建设用地增加挂钩试点管理办法》等相关增减挂钩政策的普遍做法进行土地指标调整，并且更多的是针对海口市的城中村、贴近城市周边乡村或者政府指定个别示范点的土地适用该政策。然而，深入大部分的乡镇内部或者远离海口市区乡村的土地尚未实质性推进增减挂钩政策。之所以尚未普遍适用，根本在于并未对接上本地经济发展需求，从而未做出相应调整。同时，目前海南“多规合一”改革以及省政府2019年3月出台《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》，从当前形势上可以看出只有推行因地制宜制定土地指标置换才能保障重点项目的落地，才能真正落实政策要求。

因此琼山区土地流转创新模式即为土地指标置换模式，定位在于对接琼山区乡村振兴产业发展需求，指标规划管控针对琼山区主导产业——现代高效农业以及一二三产融合项目。

2、琼山区集体土地指标置换的创新模式

鉴于当前琼山区的诸多乡村里农业项目的适用地块分散，种植、加工、农旅等项目落地牵涉地块性质多样，应根据项目需求调配集体土地指标，考虑周边土地利用状况，推动集体土地上市流转，从而集合产业发展所需不同种类的地块落实项目发展。

一是指标配置倾向于重点乡村农业项目，而不是全部调配入海口市区。项目用地范围外或者周边复垦的农用地所产生的建设用地指标将适用于该项目内所需的农业加工、仓储、科研、旅游等一产向二、三产延伸用地。二是项目用地范围内建设用地拆旧建新所节余出的空间，可以置换于项目范围内其他空间，实现弹性管理。三是根据项目规划，以规模种植的农用地为主的项目中，如遇建设用地复垦所产生的建设用地指标，可以置换于项目范围内其他空间;若该项目无需建设用地指标，可用于周边邻近农业项目，有利于全区的农业项目聚集效应。

（二）加強“三权入股”模式建设

集体土地指标置换是基础，“三权入股”模式是推动集体土地上市流转的驱动力。所谓“三权入股”，即鼓励集体建设用地使用权、宅基地使用权以及承包地经营权入股，通过股权合作机制强化集体资产权利保障。目前琼山区集体土地入股，以承包地为主，入股本地的股份经济合作社或者项目公司情况居多，但经营管理、分红机制混乱、合作社空壳化、项目公司频繁解散等问题一直伴随着“三权入股”，存在诸多风险难以保障权益。为加强“股份合作制的稳定性”保障农民长期收益，推动集体土地流转势在必行。

首要是理清集体土地入股参与项目的模式及过程。

一是理清集体土地入股的基本合作模式。有两种形式探讨，A模式是集体土地入股专业合作社，再由合作社作为当地牵头组织参与当地项目运营。B模式是集体土地入股项目公司，与企业合作参与到项目运营中。

二是在A模式下，理清项目合作的模式，即厘清合作社与项目公司合作方式，分为以下三种模式。C是合作社与投资企业为主导成立的项目公司合作参与到项目中;D是合作社与主要投资企业组成项目公司参与到项目中;E是项目公司与拥有集体土地的农民合作成立合作社，由合作社牵头运营项目。

其次，在以上现有模式的情况下探讨改善举措。

1、改善农村经济发展过程中农民、政府以及企业之间的合作模式

目前农民以A土地入股合作社或者B直接入股项目公司的形式居多，但易出现收益分红不保障情形，因此改善农村经济发展过程中农民、政府以及企业之间的合作模式尤为重要。根据农民长期利益考虑，C与D模式较为稳定性，原因在于项目存在与发展更多是市场取向所决定的，从合作社长期经营集体土地的角度出发，合作社的设立与项目相关因素相独立，可以避免因项目发展波动甚至停滞而对合作社的不良影响。但是，E模式是目前合作社发展较好的模式，基于企业作为一个具有丰富管理运营经验以及稳定法人架构的经济实体参与到合作社运作中，从而将现代组织治理方式及结构促进了股份经济合作社的公司化治理水平。

总的来说，从合作模式整理中从参与的三方皆需要进行改善。合作社方面，引入专业的管理营运模式或者机构，加强组织治理机制，健全集体资产管理、财务管理等专业性制度，避免空壳化以及过度依赖外来企业;企业方面，遵循合作共赢的理念，以项目长远发展为目标，看清经济发展形势摒弃任何有关圈地意图，发挥经营管理的专业特长;政府方面，要坚持各种模式分类推进，牢牢把握以稳定完善农村基本经营制度的底线思维和市场取向的原则与方向，政府是三者中最为重要的一方，坚持引导与协调合作方向，多措并举壮大区域经济。

2、提倡集体建设用地使用权及宅基地使用权流转

地区发展应审时度势，坚持顺应形势，从当前合作社发展及集体经济发展过程中看，集体建设用地使用权及宅基地使用权入股已成发展趋势，对农业产业园及农旅项目起到了关键性作用，是一产向二三产延伸的关键步骤。其中，2019年8月26日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，这对于以农业发展为主导的琼山区乃至全省提供最为有利的契机。

（三）琼山区农村集体土地上市流转的配套机制

基于集体土地指标置换的创新模式以及三权入股模式，多措并举地实现理论模式探讨运用于实践的目的，以这些模式相应的配套机制形成集体土地上市流转的系统性制度探讨，以推动集体土地制度改革。

1、发展土地上市流转金融机制，创新土地流通实践

借鉴金融行业的成熟土地信托理论，发挥信托制度及运行机制的优势，从而创新集体土地流通实践过程。农村土地信托流转是土地金融的重要部分，是指委托人在一定期限内将土地承包经营权或使用权给受托人，在坚持土地集体所有的前提下，按照市场需求，以农民作为收益人，通过规范程序，利用土地出租等方式将土地经营权在一定期限内依法有偿流通。其实这一思维框架早已贯穿于当下集体土地流转制度模式中如今追本溯源加以落实，将信托作为土地资产看守者，将土地转变为农民可携带资产，从而进一步构建土地信托银行实现投融资。同时，加快土地权益融资担保，承包经营权及四荒地使用权通过担保制度有效提升乡村振兴金融信贷的灵活度，满足产业振兴的资金需求，促进土地资源优化配置。

2、建立土地上市流转示范点，践行集体土地制度改革

将琼山区打造成为土地上市流转先行先试平台，率先进行上市流转土地制度改革，进行示范点建设，以点带面辐射全区改革，其中改革基础在于以指标置换及三权入股为主导的产权交易制度规范及创新。示范点建设落实信息化平台建设，推动数字化、精准化和智能化土地综合整治，深化“多规合一”改革，科学整合全区土地资源，创建琼山区乡村振兴以土地金融为主导的投资路演平台。

3、建立专业性集体土地交易平台，落实政府监管与市场运作相结合创新型管理模式。

一是落实集体土地交易平台建设的企业化管理方式，成立从区级、镇级到村级的交易所，可以指标交易作为收入来源，实现自负赢亏的独立的法人结构及法人治理方式，并明确为由相关政府部门监管的企业，如国资委监管的国有企业控股企业;二是在企业化的基础上实现管理人员专业化，组建具备评估、保险、房产经纪、银行、法务等专业性交易经纪人队伍，达到成为村集体、农民个体、社会资本与政府四者之间沟通桥梁的目标;三是完善交易平台一级、二级市场互联网平台，实现交易公告、重点项目介绍、及时对接业务等方面全电子化、智能化。

4、创新发展精品农业，集约化土地利用

传统农业向现代农业转型过程中现代农业集约化是必不可少的环节，更重要的是加快土地利用集约化进程，提高土地利用率和附加值。根据各镇农业产业发展现状和发展优势，提升整合符合各镇土壤等资源条件和农产品种植情况的农业主导产业，引入现代农业技术生产有机绿色特色农产品及加工产品。琼山区精品农业发展不仅是符合现代农业发展趋势，更重要的是体现出技术、专业性知识、资本与土地融合过程，从根本上实现农产品可持续性增值，通过农业品牌化经济利益反哺作用，加快促进土地流转。

5、規范健全农村土地市场，提高土地资源利用率

根据发展趋势及时修订相关法律法规及地方性规章制度如《合作社管理条例》、《农村集体产权股份制办法》、《集体土地确权登记办法》、《集体土地流转规范》等，推动农村集体产权股份合作制建立，集体土地“三权”入股，促进现有琼山区专业合作社的改革，从“三块地”的权益角度来看，规范承包地经营权，落实宅基地使用权流转，以及倡导建设用地使用权流转的方向进行顶层设计编制政策规范性文件，遏制私下流转带来社会矛盾，将流转行为放入法律制度化层面实现形式上规范化管理，才能实质性实现土地流转市场调节机制，有助于实现集体土地上市流转提高土地资源高效利用这一目标。

（作者单位：中共海口市委党校，海南 海口 570208）