村级巡察工作存在的问题及对策研究

余忠剑

摘   要：村级巡察是市县巡察工作进一步向基层的延伸，是开辟党内监督新路径的现实需要。由于对村干部监督存在各种困难，以及村级巡察本身还属于新生事物，目前村级巡察还存在职能定位不清晰、工作流程不明确、发现问题困难、开展工作不夠规范、成果运用不足、出现赶进度现象等问题。为进一步推动村级巡察高质量发展，必须从明确功能定位、优化巡察流程与方式方法、强化巡察整改、适当购买社会服务等方面做好工作，增强村级巡察的内在生命力。

关键词：村级巡察;村干部;基层党组织

中图分类号：D267.2                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2020）03-0052-08

中国共产党很早就开展了中央组织对地方组织的巡视， 1931年党就颁布《中央巡视条例》，开展中央组织对地方组织的巡视，为党取得中国革命的胜利提供了强有力的组织制度保障。虽然早期巡视与现在的巡视有所不同，但本质上都是党内监督。作为国家治理体系与治理能力的一项重要制度，党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视巡察工作，取得了开创性成绩。在党内监督领域，市县巡察是指市县单位参照借鉴中央和省区市巡视工作做法，对所管理的党组织领导班子及其成员开展的监督。村级巡察则是巡察进一步向基层延伸，是对党执政“神经末梢”的监督，作为党内监督的新路径填补了基层监督的盲区。

一、对村干部监督存在的问题

党章对党的基层组织基本任务的规定中，有两条直接涉及基层组织对党员的监督职责：“对党员进行教育、管理、监督和服务”“监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益”。这就说明基层党组织对党员进行监督，是党章规定的基本任务，是重要职责，只能加强，不能削弱。但在加强村干部监督方面我们仍然存在很多困难，一方面是村干部违纪违法仍然频繁、严重，另一方面是对村干部违纪违法行为的监督存在各种不足与问题，这凸显了在推进农村治理体系与治理能力现代化过程中，强化村级巡察，重塑对村级党组织监督及其监督体系的重要意义。

（一）村干部所实施的有些职务犯罪行为难以被追究法律责任

一是《刑法》中一些适用于一般国家工作人员的职务犯罪罪名且在村干部群体中普遍存在的职务犯罪行为，不适用于村干部。在村干部群体中，存在几类比较常见的职务犯罪行为，包括：单位受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪。但由于这几类罪名并不适用于村干部，导致无法对村干部实施的这几种职务犯罪行为予以追究法律责任。二是有的村干部贪污贿赂数额达不到立案侦查标准，导致难以按照相应的罪名对其予以查处。贪污罪、受贿罪、挪用公款罪立案标准一般是涉案数额在3万元以上，数额在1万元以上不到3万元的，必须同时具备“其他较重情节”时才予以立案侦查。在一些贫困、不发达地区，村干部的贪污贿赂数额有时难以达到立案侦查标准，导致相应的职务违法行为无法被追究法律责任。

（二）监督法规本身存在缺陷

对村干部的处罚，在刑罚和党纪之外，我们也有其他一些补充措施和手段。如《村民委员会组织法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》规定了对村干部的处分措施，但这些处分措施都相对轻微，而且处分程序复杂，很多时候难以落实。如对村干部的罢免，《村委会组织法》规定，只有本村五分之一以上有选举权的村民，或者三分之一以上的村民代表联名，提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由，才能提请罢免。罢免村民委员会成员，还必须有登记参加选举的村民过半数投票同意。罢免程序的复杂导致百姓不愿参加，政府也嫌麻烦，不愿启动。这里面还包含着另外一个更大的悖论，即罢免村委会成员的村民会议由村委会召开，这就是自己罢免自己，这种治理上的悖论导致实践中罢免村干部难。

（三）监督合力不够，“两个责任”落实不到位

一是多头监督，监督主力不突出。根据现有法律法规，有权对村干部的权力运行进行监督的机关、部门，主要是乡镇一级党委和政府、纪委、检察机关、公安机关、审计机关。在制度设计上对村干部存在诸多监督力量，但在执行中经常是“九龙治水”，没有形成“攥指成拳”的合力。二是主体责任落实不力。根据各有关规定，乡镇党委承担监督村干部的主体责任。然而乡镇领导认为村里是村民自治，任用村干部时，没有构建一套成熟的考察、考核机制，因而对人选把关不严，尤其是在政治关的问题上把握不严，片面强调在当地的“影响力”和工作的“推动力”。出了问题时又片面强调以爱护为主，认为得罪了村干部不利于开展农村工作，进而能拖则拖。三是监督责任落实不力。除了乡镇纪检监察干部人员少、手段不够等客观原因外，也有乡镇纪检干部观念落后的主观原因，如怕查了案子伤了感情，能捂则捂，监督拉不开脸、甩不开袖子，搞“内部消化”，用组织处理代替应受处分。纪委委员的作用发挥也不充分，乡镇缺乏关于纪委委员的构成、管理、职责等方面的相关规定，以及规范的增补和退出机制。

无论是党纪国法的制定与执行中存在的缺陷，还是多头监督、两个责任落实不到位，反映的本质都是在乡镇权力治理过程中对监督基本规律的关照不够，这既与我国整体治理能力和治理体系现代化所处的历史阶段有关，也与长期以来我们对相关问题重视不够有关。这种状况既给村级巡察带来了困难，同时也更加凸显了坚决做好村级巡察的重要意义。

二、村级巡察存在的困难与问题

巡视是中国政治文明建设的一项重要成果。但无论是受古代“皇权不下县”治理理念的影响，还是中华人民共和国成立以来因实行工业化赶超战略而长期忽视农村而导致的结果，巡视工作都没有触及乡村。村级巡察则在中国历史上，第一次把巡视制度化地推进乡村。与巡视有着比较长的历史渊源不同，巡察作为国家层面的正式监督起步较晚，从21世纪初才开始在探索中兴起。十八大之前，少数县区模仿巡视制度开展工作，如宁波江东区、湖州长兴县、丽水青田县从 2004 年开始探索县级巡视工作。2007年2月，湖南湘潭县委根据《中国共产党党内监督条例》有关巡视监督内容，在全省县级党委中第一个建立了县委巡视机制，设立巡视办公室，成立2个巡视组开展工作，探索开始巡视工作。[1]这个阶段巡视工作的一个重要特点是，巡视主要围绕党的中心工作开展，结合党委和政府的具体工作，进行巡视巡察工作，把巡视巡察和党委、政府的具体工作结合起来，把巡视巡察结果的运用和推进工作、解决问题结合起来，属于既巡视廉政情况又巡视业务工作，监督检查的特点比较明显，虽然称为“巡视”（也有的地方称为“巡查”），但实际上属于借“巡视”之名，并没有正式启用“巡察”这一名称。[2]“巡察”在2015年以前还没有统一的命名规范，直到 2015年12月，《中国纪检监察报》一篇关于中央巡视办在河南信阳召开部分省市巡察工作调研现场会的报道，从官方渠道正式明确了这一监督方式的“巡察”称谓。[3]16村级巡察作为一种监督方式在国内还处于探索阶段，比市县巡察开展更晚，虽然村级巡察已经在全国范围推行起来，各地区因地制宜、因村施策，但它既有在一般规律上作为新生事物必然会遇到的困难，也有与自身规范和内在要求有关的特有个性问题。

（一）职能定位不清晰

开展巡察工作是党的工作的重要组成部分，是加强监督的重要手段和创新举措。巡察和巡视有很多共同点，两者本质上都是政治监督、组织监督、纪律监督，均以党章和巡视工作条例等党内法规为基本依据，都是要发现问题的，在發现问题的要求和标准上也是一致的。但与中央巡视相比，村级巡察在职能定位上存在定位不清晰的问题。中央巡视是政治巡视，村级巡察作为巡视工作向基层延伸的一种方式，理应同样坚持政治巡察定位，但总体来看村级巡察在坚守政治巡察这一职能定位上仍然存在偏差，职能比较发散。村级巡察工作内容不够集中，经常与当地的具体工作分不开，“专项资金”“村党支部换届工作不力”“纠四风、治陋习”“乱收费”“环境整治”等具体任务、具体业务问题往往成为村级巡察的重点任务，而政治巡察本身则拎不起来、树不起来，形象模糊，淹没于这些具体任务中。当前村级巡察出现职能发散、定位不精准的另一表现是容易形成以解决民生问题代替政治巡察的现象。村级巡察发现的问题覆盖面广，包括噪音扰民、消费设施不达标、公共饮水不安全、十字路口没有警示标志、村民停车难、垃圾清理不及时、村内道路两旁杂草丛生、人居环境整治工作滞后、路灯维修不及时等等。作为对“最后一公里”的巡察，对民生问题的发现和解决，必然是村级巡察的一部分，但占比偏大甚至出现“替代性”的确是一项需要及时修正的问题，如根据中央巡视办2019年的一项调查统计，巡察村级党组织发现的问题中，与群众切身利益息息相关的民生问题超过50%。[4]“民生是最大的政治”，但不能就此推演出巡察民生就是政治巡察，当然更不能推出政治巡察就是民生巡察。村级巡察一定不能脱离政治巡察轨道，不然就会弱化巡察监督效果。从巡察的本意来说，村级巡察也应该是推动管党治党责任传导到党组织的神经末梢，必须要从政治高度发现问题、辨析现象，要着重看党的领导主张和重大决策部署有没有转化为本村的政策，有没有转化成工作部署安排和具体落实行动计划，有没有转化成领导体制、机制和管理方式方法的创新，有没有转化为强化党组织的战斗堡垒作用，有没有转化为推动本村经济社会发展的实际效果，有没有转化为党组织对村民的凝聚力。做好村级巡察，绝不能就事论事，必须把焦点对准基层党组织的政治责任，从政治上传导全面从严治党的强烈信号，强化战斗堡垒作用。村级巡察职能定位不清晰、不坚实及巡察内容发散是首先需要解决的问题，这个问题的明确和进一步聚焦，是解决“怎么巡”“巡什么”的根本性要求。

（二）巡察流程不明确

中央巡视采取的方式有12+N种，包括听取工作、专题汇报，个别谈话，受理来信、来电、来访，列席有关会议，召开听取意见座谈会，民主测评、问卷调查，调阅、复制、核查有关资料，开展专项检查，商请有关职能部门或专业机构予以协助等。同中央巡视基本类似，从公开的资料来看村级巡察也通过这些方式，在被巡察村开展一段时间工作，集中了解情况，发现问题。虽然开展工作方式没差别，但在工作流程上中央巡视与村级巡察是有区别的。从实践过程来看，中央巡视工作流程有6大环节，即巡视准备、巡视了解、巡视报告、巡视反馈、巡视移交、巡视整改。中央巡视和市县巡察在巡视流程上分别有《中国共产党巡视工作条例》《关于市县党委建立巡察制度的意见》作出明确规定。而对村级巡察来说，中央层面没有对村巡察流程作出正式规定。目前各地方在村级巡察流程上面临的一个最大问题一方面是基本移植巡视的工作流程及其具体方面，规定动作多、自选动作少，这种套用经常出现“水土不服”。因为村级巡察与中央、省级巡视在人员配备、检查手段、后勤保障、线索应用等方面是存在差距的，套用的直接后果就是无法满足村级巡察的实际需要。有的环节或步骤村级巡察是可以直接跳过或合并的，但因为没有上位法规规定，怕跳过或合并环节、步骤有违上级要求，基层在相关方面的创新明显不足。另一方面是虽然有的地方也在创新，但问题是各个地方在试用适合本地的流程时，并没有规范性共识，不同地方在不同环节、不同步骤、不同方面有不同调整，但又没有一个地方能凝练出可供参照的规范性。有的时候，会出现同一个地方，在本轮巡察中对某个环节作出了调整，下一轮巡视又继续调整成第三种做法或重新回到原来的做法。制度建设有自身规律，制度创新是一个累积的过程，巡察流程缺乏规范性引领，其不确定性和不稳定性影响了巡察的权威性，也不利于工作经验的总结与积累。

（三）发现问题困难

巡视作为一种组织发展战略，最核心的功能就是发现问题。村级巡察面临的一个普遍性问题是发现问题困难，发现问题质量不高。从群众方面讲，农村“空心化”严重，60岁以上老人、留守儿童多，普遍文化程度不高，他们对国家政策、村级事务和自己的权利义务了解较少，对巡察工作的认识也模糊不清，甚至把巡察组等同于一般的调研组或是检查组，反映问题要么是不全面、失实，要么是把很多与巡察无关的事一起反映，把巡察工作信访化。农村宗族、家族和人情网络错综复杂、根深蒂固，村民和村干部之间比较熟悉，有的村民不敢或不愿向巡察组说明真实情况。还有一些群众对巡察组不太信任，认为“巡察只是一阵风”，这种对巡察监督认同感不足的心理导致很多群众反映问题积极性不高，巡察组获得有价值的问题线索少。还有一个问题也需要引起我们高度重视，中国地方政府创新工作活跃，其中大部分创新工作在初期都具有鼓励公众参与的激励机制。创新初期投入资源很多，动员力度很大，公众相对获利多，所以参与热情一般较高。但是，当创新工作持续一段时间后，政府和公众都会失去持续创新的动力。[5]村级巡察工作也是如此，如果发现问题的能力不提升，老百姓的参与热情会慢慢减弱，发现问题也就更难。

从巡察组自身来讲，一是巡察方式单一。新中国成立后， 中国共产党采取了许多措施强化人民群众的监督， 如建立工会、妇联、共青团等群众性组织， 使之成为党联系群众、群众监督干部的纽带;建立信访制度和举报制度，并要求各级干部高度重视人民群众的信访、举报、申诉、控告、检举;通过民主生活会等各种形式发挥群众的监督作用;后来又通过不断的群众运动来监督干部。[6]这些都说明群众监督有独特的作用，不过目前来看巡察组主要是采取个别谈话、受理举报、查阅资料等较为“固定”的方式进行巡察，这些方式方法虽然在一定程度上有其优势，但并没有真正深入群众，有的巡察组陷于“资料主义”忽略巡察主题而过于要求被巡察村汇报材料的格式及数量，发现问题蜻蜓点水，过多关注党费有没有交，“三会一课”有没有开等问题，而党内政治监督全覆盖、实现巡视巡察无缝对接的工作方向和总体布局没有得到有效落实。二是受“熟人社会”影响明显。村级巡察中干部相互之间比较熟悉，有的巡察干部觉得熟人不好“下手”，担心因问责或查处熟人而伤害亲情友情。由于县乡圈子太小，巡察人员会收到恐吓、说情或者刺探风声的，有的也担心被巡察对象日后提拔后甚至会成为自己的领导，被穿“小鞋”。三是巡察组发现问题难还有一个机制上的问题。相比于巡视，村级巡察在同体巡察上遇到的困难更加明显，巡察组巡察的范围是自己的辖区，如果在巡察过程中发现很多问题，作为巡察主体（同时也是管辖主体）也存在被上级组织追责的可能性。中央巡视组则完全不存在这种“发现问题悖论”。正是由于这种境遇，在巡察过程中，巡察组成员存在“大事化小、小事化了”的倾向性。这些都经常导致巡察人员在了解问题、发现问题、研究问题等方面还存在一定差距。另外，各巡察组虽经过简单的业务培训，但大部分未经过规范性、系统性培训，部分人员也未接触过巡察相关工作，缺乏相关业务的基本知识，政治素质也未受过实际检验，职业认同感和使命感不高，这也是难发现问题的重要原因。

（四）开展工作不够规范

《中国共产党巡视工作条例》第十八条明确规定，巡视组依靠被巡视党组织开展工作，不干预被巡视地区（单位）的正常工作，不履行执纪审查的职责。对于在巡视過程中发现的各种问题和线索，在派出巡视组的党组织作出分类处置的决定后，可以依据相关权限移送至相关的纪检监察、组织人事等部门。但是村级巡察很多时候工作就相对灵活，巡察组可以对发现的问题提出整改意见，可以对当事人进行诫勉谈话，甚至对于发现的严重违法违纪问题，巡视组人员可以直接参与案件的查办。不能混淆深入了解与案件初核之间区别，不能直接到银行查询存款，不能直接收缴和暂扣违纪钱物，不能留置谈话对象，不对问题违纪性质作最终决定，也是巡视的基本工作要求，但村级巡察对这些要求并不能做到应知应会、应会应守。一线村级巡察人员对相关政策与法规方面的把握，也经常难做到清晰准确。造成这种差异的原因有的是客观存在的，如在中央巡视组，人员往往是专职巡视，本就没有查办案件的职能;省市区巡视组，人员往往是从各地市、各单位抽调的，巡视对象本就不在监督管理的范围。而巡察往往是从当地纪委抽调的人员参加，本身就具有监督、执纪、问责的职能，所以巡察在权限上相对灵活。[3]18但我们不能因为有这些客观原因的存在，就忽视对村级巡察工作的严格要求，更不能因为对这个问题作模糊化处理，出了问题就归结为一线工作人员素质不高、对政策把握能力不强等原因，这种归责法必然无助于村级巡察工作向前发展。村级巡察规范性的加强，必须是在正确区别巡察与巡视工作主体与工作对象等方面差异的基础上，通过对村级巡察批准权限、工作时限、证据要求等方面进行优化设计才能得到提升的。

（五）巡察成果运用不足

任何一种治理都有一个闭环管理，村级巡察成果是否得到有效运用决定着巡察工作的实际成效，是做好巡察工作的关键环节，是维护巡察制度权威和生命力的重要保障。虽然市县一级制定了一些巡察成果运用及其保障的相关实施办法，但在实际工作中，辛苦得来的巡察成果并未被善加运用，没有充分发挥应有作用，“缺乏对巡察成果运用转化的产生方式、运用程序、评估反馈、保障机制进行的系统设计”[7]。巡视移交不及时、办理不充分等都是成果运用不足的表现，但最突出的还是巡视整改不到位问题。村级巡察整改不到位主要表现有：有的没有把本级、本人摆进去，而是以简单问责下级代替本级整改。有的村干部对反馈问题表面上照单全收，实际上避重就轻、搞变通，只在形式上去落实整改，不求实效。有的乡镇干部或村干部深入研究巡察发现的普遍性、倾向性问题不够，查找分析体制机制弊端，促进完善制度，推动深化改革的能力不足。因为对共性问题举一反三不够，没有建立长效机制，边改边犯甚至改了又犯的现象仍有发生。有的在落实巡察整改过程中，往往对整改出成效快的、容易整改的问题下功夫比较多，整改起来速度快，效果也好;但是对于一些整改难度大、整改周期长、触及单位利益或者“得罪人”的关键问题上不愿、不敢整改，能拖就拖、能推就推，甚至有顶着不改的现象。对“四种形态”中第一种形态的运用效果不明显，起到的作用不大。另外无论是公开形式，还是公开载体，村级巡察整改结果公开水平都明显不如巡视整改结果，很多村民对巡察整改结果知之甚少。在整改不力上，还有一个重要表现是，问题是在村里发现的，但涉及到乡镇甚至是县一级，整改时由于问题不是在乡镇或县一级发现的，结果又被推到村里进行整改，自然造成无人整改的情况。巡察整改是最能实现政治监督效果的关键一环，巡察整改存在的问题直接关系到乡村治理效能与党的号召力和基层组织力在农村的构建与提升。

（六）出现赶进度现象

为深入贯彻落实习近平总书记关于“党组织建立到哪里，巡视巡察就要跟进到哪里”的重要指示精神，切实加强村级党组织建设，目前31个省（区、市）均在巡视工作五年规划中明确市县巡察向村级党组织延伸的具体要求，天津、江苏、广西等十多个省（区、市）还明确要求县（市、区）党委一届任期内对所辖村级党组织巡察全覆盖。全国有60多万个村（社区）党组织，根据正常工作推算，整合现有监督力量，从县乡两级纪检监察、组织、财审、民政、农经等部门抽调相关人员组建巡察人才库。每轮从上述人员中抽调4%～6%的力量，按照目前进度，县（市、区）党委一届任期内是能够实现对村级党组织巡察全覆盖的。不过据观察，有的地方有赶进度现象。从2018年6月起，广西壮族自治区大化县针对村（居）党组织开展了3轮巡察工作，截止到2019年5月底，全县46个深度贫困村党组织全部接受了“政治体检”，占已经开展村（居）巡察总数的近一半，[9]也就是说一年完成对近一半村（居）党组织的巡察。2019年兰溪第一轮村（居）巡察涉及全市16个乡镇（街道）的64个村级党组织，2019年完成对40%的村居党组织的巡察，2020年实现村（居）党组织巡察全覆盖。[9]这是第一年覆盖一半，两年完成全覆盖。2018年，海门市委出台《2018—2021年海门市对村巡察工作规划》，明确本届市委任期内，完成对全市296个村（社区）巡察全覆盖。海门市纪委书记、监委主任、市委巡察工作领导小组组长姚胜介绍，截至2019年3月底，本届海门市委共派出10个对村巡察组，完成了对212个村（社区）的延伸巡察，共走访村民小组3878个，农户10999户，163个关系百姓冷暖的民生实事项目得到快速推进和有效落实。“市委将在今年上半年提前完成对村（社区）巡察全覆盖。”这是属于比原计划提前两年半完成全覆盖工作任务的。不是说加快或提前完成全覆盖不好，符合实际情况的当然可以，但全覆盖一定是高质量的全覆盖，一方面一定不能拼速度、赶进度、走过场;另一方面也需要对全覆盖多元化形式进行新探索，可以尝试常规、专项、机动村级巡察一体综合推进，并把常规、专项、机动巡察覆盖的村级党组织，也纳入全覆盖完成进度。村级巡察只有在综合考虑、科学设计、精准测算的基础上，制定有形覆盖和有效覆盖相统一的工作规划和方案，才能做到既有速度，也有高质量。

三、对村级巡察的建议

截至2020年1月，全国各市县均开展巡察工作，覆1.1万个乡镇、5.9万个部门和企事业单位、22.5万个村级党组织。[10]已经巡察22.5万个村级党组织，完成一届任期实现村级巡察全覆盖的三分之一。在不断总结经验、优化提升的基础上，中国历史上第一轮村级巡察全覆盖的完成，必然是我国国家治理过程中的一项重要政治成果，其影响是深远的、全范围的。

（一）明确功能定位

巡察是巡视的一部分，村级巡察是市县巡察的一部分，完善巡视巡察上下联动、全国一盘棋的工作格局是巡视工作目标。从这个工作格局中我们可以明确看出村级巡察是巡视的一部分，这是村级巡察的第一定位，一切相关工作都不能偏离这一定位。巡视定位是政治巡视，对政治巡视的内涵经过多次探索与调整后也越来越明确、越来越聚焦，但对村级政治巡察的定位，地方对村级政治巡察实质内涵的理解并没有聚焦，没有具象。基层对政治巡察实质上是采取模糊化认定的方法，这是村级巡察套用巡视而出现诸多“水土不服”、偏离政治巡察轨道的重大根源。由于村级巡察的确在很多方面不同于一般市县巡察，比如村级党组织和村干部就不具有一般市县党组织和干部广泛的行政权力，仅巡察对象这一点差别就决定了村级巡察必须不同于一般巡察，所以现在需要做的不是泛泛地从各个层面默认村级巡察也是政治巡察的定位，而是要在明确政治巡察定位的同时，必须要进一步细分出村级政治巡察的专门之处、其不同于市县政治巡察区别之处，并把这种细分的区别上升为正式的规范性要求。比如，市县巡察定位是要发挥政治监督作用，村级巡察可否“是通过村级巡察达到政治监督的目的”，起到保障“政治监督”发挥作用？如果可以，这一从手段本位到目标本位的调整就是立足于巡察工作内涵外延新变化，不仅可以带来一系列工作内容、方式方法的变化，克服职能泛化、职责发散等问题，而且这种从本质上不脱离“政治巡察”的定位，淡化行政性，而把增强党的组织性作为落脚点，更能结合实际、突出本质，推动村级巡察发挥作用。

（二）优化巡察流程与方式方法

村级巡察作为巡视巡察的延伸，在工作流程上一方面是准备、了解、报告、反馈整改四个阶段一个不能少，但村级巡察工作一定要力戒形式主义，不能停留在传统的、常规的、经验的阶段，不能简单照搬照抄常规巡察，要在遵循巡视工作条例等规范文件的基础上创造性地贯彻落实。在吸收借鉴巡视经验的同时，无论是运行机制还是流程规范，无论是组织制度还是方式方法，都必须认真考虑巡察对象的不同、问题表现的不同、监督距离的不同而有所变化。如在坚持不增加村负担、不干扰村级工作的原则上，在巡视动员上巡察组到村后可以不拘泥固有模式，不召开动员会、专题汇报会，或尽量将进驻动员会简化为书面通知，尽量减少书面汇报材料。在了解阶段针对村干部、村民文化水平不高的实际，可以取消被巡察村级党组织书面汇报环节，改为座谈了解情况，取消对村民的问卷调查，改为走村串寨与群众面对面的交流了解。在报告阶段，可以不必一村一份巡视报告，对同一乡镇的多个村组同时进行巡察，可以要求只提交一份乡镇巡察总报告，及不同被巡察村的问题清单。在巡视反馈上，除大村、重点村外，可以镇为单位召开反馈会议。巡察时间可以根据实际情况可长可短，根据村型大小、问题多少和性质轻重，少的可三五天，多的十多天。这些变化或变革都需要上级的明确授权，只有不断优化流程、创新方式方法，不拘泥于形式、不搞一刀切，形式跟着任务变，方法服务于效果，以问题为导向因村施策采取务实有效的工作方式，如此才能真正提升村级巡察的监督能力与监督效力。

（三）强化巡察整改

整改成效关乎群众的切身利益，关乎巡察的公信力。目前村级巡察整改的最大问题是整改责任问题，不同的地方有不同的做法，有的地方是被巡察村级党组织承担巡察整改的主体责任，村向乡镇党委汇报落实巡察整改情况，乡镇党委负责督促整改，把综合形成的巡察整改情况报告，上报区委巡察工作领导小组。有的地方是乡镇为主村为辅，乡镇党委书记对“体检”结果签字背书，为整改第一责任人，村级党组织书记为整改主要责任人（有的地方叫整改直接责任人）。村级巡察整改出现的很多问题都跟整改责任不明确有关，到底是村为主乡镇为辅，还是乡镇为主村为辅，必须从全国层面明确统一。如果是乡镇为主村为辅，乡镇党委书记的第一责任人与村级党组织书记主要责任人（直接责任人）的职责界限就清晰了，整改中的具体分工情况也就都可以明确、具体。责任不清，一是导致日常整改中因分不清主次责任而致整改压力、动力不足;二是如果整改出了问题，难以查清、区分和追究责任，进而容易形成不整改也不需要承担具体责任的治理困境，给巡察带来隐患。整改责任上的另外一个重大问题是，村级巡察发现的很多问题是本级难以解决的，必须由上级党组织和相关职能部门研究解决，在凝聚整改合力上明确机制、畅通力量。做好巡察整改工作，除需明确主次责任外，还要建立健全约束巡察对象的相关制度，要有具体的制度要求整改主体承担后果。引导群众有序参与，健全村级巡察整改公开机制和日常监督机制，把“小微权力”晒在“阳光”下，更好地发挥群众监督和舆论监督作用，以整改公开倒逼整改实效。加强巡察整改是解决“巡视工作仅能做到在现场和离开后的短期内监督，是一种间歇的经常性监督，持久效力不足”问题的重要手段。巡察办作为党委工作机关，一定要充分发挥自身的政治地位，释放作用。只有确保每个反馈问题都是政治必答题，必须答完整、答到位、公开答，才能以整改的实效不断将巡察工作推向前进。

（四）适当购买社会服务

村级巡察面临着各种实际客观困难，有的困难是短期可以解决的，有的则是需要长期才能解决;有的是可以通过内部优化解决的，有的则是可以借助外部力量来解决。巡察创新上可以适当借助外部力量来提高巡察质量，如针对基层专业人才不足问题，苏州、无锡等经济发达地区通过政府购买服务等形式，安排有中共党员身份的会计师、審计师参与对村巡察。无锡在巡察三个省级开发区时，从某知名审计事务所抽调3名党员业务骨干配合巡察。巡察前，双方共同制定审计方案，明确审计范围内容，划定责任义务。巡察中紧盯开发区重大资金、重点岗位，重点围绕大额资金流向、“三公”经费开支、国有资产管理处置等开展审计，着力了解权力运行中的漏洞和隐患，发现问题和线索。同样，在调研中发现有些高校也采用引入第三方审计力量的方式协助开展巡察，此种方式对深入发现某些重点领域存在的廉政风险问题，提供了十分有益的帮助。[11]需要注意的是，邀请第三方机构参与政治巡察，必须在相关机构的统筹下，严明政治纪律和工作纪律，坚持内外有别、审慎使用，有效助力巡察。借助第三方力量，不仅可以增强村级巡察力量，而且可以明显提升村级巡察稀缺的专业性。村级巡察的创新，是其生命力之所在。

參考文献：

[1] 陈晓林.湘潭县：认真探索巡查机制  十年磨一剑[EB/OL].（2016-03-18）[2020-03-15]. http：//lz.xiangtan.gov.cn/xtyw/17818.jhtml.

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责任编校   王学青

Problems with the Supervision on the Village Level and Corresponding Countermeasures

YU Zhongjian （Party Committee of Directly Managed Organs， Chinese Academy of Social and Sciences， Beijing 100732， Beijing， China）

Abstract： Supervision on the village level is an extension of supervision on the county level， a practical requirement of opening up new areas for supervision. Difficulties numerous， the supervision itself being new， problems appear as regard the vague definition of its functions， its working procedures， difficulty in discovering problems， irregularity in the process of supervision， the insufficient application of achievements， and cutting down the schedule， etc. For a high-quality development of this kind of supervision， efforts must be made from a clear definition of its function， optimization of supervision procedure and working methods， strengthening supervision and correction， appropriate purchase of social service so that its vitality can be maintained.

Key words： supervision on the village level; village cadres; Party organization at the bottom level