广西沿边地区基本公共服务均等化提质问题研究

许欢科，滕俊磊

（南宁师范大学 经济与管理学院，广西 南宁 530299）

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。新时代主要矛盾的转换也标志着政府如何提供优质且满足民众需要的公共服务是政府在未来一段时间内亟需解决的问题，更是“以人民为中心”的服务型政府建设的逻辑起点与终点，而推进地区间基本公共服务均等化是解决新时代主要矛盾的必然选择。国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出，享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。使全体公民公平可及地获得与经济社会发展水平相适应的、大致均等的基本公共服务，是基本公共服务均等化的价值取向。广西壮族自治区政府以普惠性、保基本、均等化、可持续为方向，将全区财政重点向民生领域倾斜，基本公共服务体系进一步完善，基本公共服务均等化水平稳步提升。但广西沿边地区（以下简称沿边地区）受边界屏蔽效应、地理边缘效应的影响，阻碍了基本公共服务均等化的总体进程，基本公共服务规模不足、质量不高、发展不平衡等问题依然突出。通过对沿边地区基本公共服务现状的审视，梳理基本公共服务均等化所面临的问题，对提升沿边地区基本共公共服务均等化水平有重要的现实意义，对于提升改善边民生活条件、加强民族团结、巩固祖国边防具有特殊的意义。

一、沿边地区基本公共服务均等化的价值逻辑

（一）以人民为中心的价值必然

习近平总书记指出，新时代是中国特色社会主义的新时代，而不是别的什么新时代，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益始终是党全部工作的根本立足点与落脚点。基本公共服务能够保证人民最基本的生存权与发展权：健康是发展之基，只有完善公共卫生与基本医疗服务体系，提高人民的健康水平，才能为人的发展提供强健的体魄。教育能提高人的自我生命力，只有实现教育公平，尤其是义务教育的公平，使每个人都有平等的成长起点，才能提高人的自我发展能力与社会人力资本存量。就业是民生之本，社会保障是民生之基，构建就业与社会保障高度相融的制度保障体系是实现民生建设与经济协调发展的重要路径。因此以基本公共服务均等化保障改革发展成果的普惠性，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，是促进人的自我发展能力和自身素质的全面提高从而实现人的自由全面发展的重要路径。

（二）民族团结稳定的价值必然

民生与政治是个双向互动的过程，我国历史上很多政权都把“国计”与“民生”相提并论，因为“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”，“民为邦本，本固邦宁”。唐朝初年，唐太宗奉行以农为本、休养生息的政策，并尊重民族风俗，对少数民族“爱之如一”，安宁稳固的边疆成为贞观盛世的重要基石；宋朝社会经济高度繁荣，但“恩逮于百官者，唯恐其不足；取财于万民者，不留其有余”，使得阶级矛盾极其尖锐，农民起义不断。因此民生问题作为仁政文化的表征，不仅是单纯的经济问题，也蕴含着政治安全的逻辑，民生问题能否进入决策视野，也成为影响政治团结和社会稳定的根本问题。沿边地区历来是政治安全的前沿地带，城乡二元结构这一表面鸿沟下隐藏的因制度安排带来的公共服务和社会福利非均等，增加了弱势群体的相对剥夺感，埋下了社会不稳定的隐患，因此基本公共服务在满足民众物质补偿正义的同时也要兼顾其内在心理平衡的诉求。习近平总书记在广西考察时指出，广西是革命老区，是贫困地区，也是边境地区、民族地区，边境搞好了，民族事业发展了，边疆稳定，民族团结就有了坚实的基础。通过基本公共服务均等化建成多层次社会保障体系，补齐民生发展短板，人民安居乐业，生活富足，才能奠定凝聚社会共识的价值基础，从而巩固党的群众基础，增强执政合法性。

（三）全面建成小康社会的价值使然

站在两个一百年奋斗目标的历史交汇点，决胜全面建成小康社会是摆在我们面前的重大历史任务，与总体小康相比，全面小康更加注重平衡性、协调性和可持续性。由于城乡关系的失衡，农村生产要素向城市单向流动，老龄化、妇孺化趋势明显使农村发展缺乏劳动力支撑，损害了农村的发展根基，对农村经济发展带来了消极的影响，非均衡的制度供给导致农村基本公共服务投入水平偏低，区域之间、城乡之间医疗、教育、养老等公共服务的分化也阻碍了全面建成小康社会的进程。边疆跨越式发展所能达到的高度从根本上讲取决于边疆人民内生动力的激发，而内生动力的激发又以边疆社会福祉普惠提升和共享改革发展成果为基础[1]97-104。无论社会如何发展，农业的基础地位不会改变，大量农民生活在农村的国情不会改变，城乡发展不平衡、农村发展不充分也决定了必须坚持农业农村优先发展，只有以基本公共服务均等化缩小城乡差距，补齐农村基本公共服务、基础设施建设等短板，使人民群众共享改革成果，才能决胜全面建成小康社会。

二、沿边地区基本公共服务均等化主要成效

（一）社会保障体系日益健全

随着沿边三市（崇左市、百色市、防城港市）对社会保障的重视程度不断增加，各市财政在基本公共服务领域的投入有了明显的增加，从人均社会保障和就业支出来看，广西全区人均社会保障和就业支出从2012 年的398.70 元增加到2017 年的830.75 元，而崇左市、百色市、防城港市人均社会保障和就业支出均远高于全区平均水平（见图1)，与此同时，沿边地区社会保障与就业支出占公共财政支出比重也不断提高，如百色市2012 年社会保障与就业支出占公共财政支出比重从8.46%提高到2017 年的11.93%，提高了3.47 个百分点。城乡居民基本养老保险制度不仅能起到“社会稳定器”的作用，也能为现代经济体系建设筑起稳固的安全网[2]135-144。截至2018 年8 底，广西城乡居民参保人数1837.48 万，参保率97.87%，为坚持以人民为中心的发展思想，2018 年广西壮族自治区两次提高本区城乡基础养老金最低标准，从每月90 元提高至每月116 元，且年满65 周岁老年居民每月再加发5 元，如凭祥市已提高至每月135 元。

图1 2012 年和2017 年沿边三市人均社会保障和就业支出①

（二）公共卫生服务产出不断提高

优质高效的卫生服务体系是实现城乡居民基本医疗卫生服务公平可及的重要保障，也是全面建成小康社会的重要基础[3]3-7。从沿边8 市（区、县）医疗卫生服务产出平均值来看（见图2），万人卫生技术人员数从2012 年27.38 人增加到2017年42.44 人，增加15.06 人次，2017 年万人医院床位数比2012 年增加5.9 张。除防城港市防城区外，2012—2017 年间沿边7 市（区、县）万人卫生技术人员数与万人医院床位数均稳中有升，万人卫生技术人员数增加最多的分别为凭祥市（28.13 人）、东兴市（28.01 人）、宁明县（20.64 人），万人医院床位数增加较多的分别为那坡县（17.66 张）、龙州县（11.59 张）、大新县（11.28 张）。

图2 2012 年和2017 年沿边8 市（区、县）万人卫生技术人员数及万人医院床位数

三、广西沿边地区基本公共服务均等化的现状分析

基本公共服务均等化是提升人们获得感与幸福感的重要途径，对于全面建成小康社会具有重要意义。广西“十三五”基本公共服务均等化规划实施以来，公共财政向民生领域不断倾斜，一批重大民生工程相继实施，基本公共服务均等化水平有了较大提升，但受历史和经济等因素制约，沿边地区基本公共服务规模不足、城乡公共资源配置不均衡、公共服务供给主体单一等问题依然突出。

（一）基本公共服务供给总量偏低

一般来说，地区的基本公共服务水平取决于地方经济发展水平，经济落后地区，尽管将更高财政支出投入民生服务领域，但其绝对水平仍与发达地区有较大差距。如2017 年崇左市人均医疗卫生与计划生育支出934.77 元，占全市公共预算支出的10.54%，上海市人均医疗卫生与计划生育支出2832.60 元，仅占上海市公共预算支出的5.50%。沿边地区经济发展相对滞后受多重因素交织影响。从历史原因来看，二十世纪七十年代后期中越关系恶化，沿边地区经济发展、对外开放受到了一定的影响。1991 年中越关系正常化后广西沿边地区经济虽得到较快发展，但与东南沿海走在改革开放前沿的城市已经拉开了较大差距。从地理因素来看，沿边地区远离经济发达的中心区，要素的集中度低，处于生态环境脆弱带，环境承载能力有限，如那坡县、靖西市处于十四个集中连片特困区之一的滇桂黔石漠化区，自然条件恶劣、人口外流严重且经济社会发展滞后。从沿边各市（区、县）经济发展来看，三大产业发展协调性有待增强（见图3）。如凭祥市第三产业占GDP 比重为63.7%，且第三产业对边境贸易依赖性较强，导致税源结构相对单一；口岸基础设施建设滞后，铁路口岸没有配备集装箱作业场所且仓储能力较弱，边民互市点基础设施及配套设施较为落后，旺季时常因堵车导致货物滞留；产业园区基础配套服务能力不强，产业集聚效应尚未形成，产业层次低与产业同构化的问题仍然存在，落地深加工等不足导致产业链条短，高科技含量与高附加值产品不多[4]。

图3 2017 年沿边8 市（区、县）三大产业占本地区GDP 比重

（二）城乡基本公共服务差距显著

基本公共服务均等化的重要内涵之一是全体公民享有结果的大体相等，但长期以来以户籍制度为基础的城乡二元结构使沿边地区城市与农村基本公共服务供给存在较大差异。城乡二元结构源于新中国成立后的计划经济体制，其实质是国家政策主导下以城乡户籍制度为核心的城乡资源分割壁垒，城乡二元经济结构与城乡二元社会结构也带来基本公共服务、社会福利政策等社会资源分配差异[5]39-47，城乡间基本公共服务供给不均衡拉大了城乡之间的发展差距。虽然我国已进入城乡统筹和城乡融合发展阶段，但城乡之间医疗、教育、基础设施等方面的差距依然明显。居民可支配收入对居民教育、养老、医疗等方面具有重要的影响，沿边地区城乡居民人均可支配收入差距日益显著，以凭祥市为例，2012 年城乡居民可支配收入相差15302 元，到2017 年已经扩大到21127 元。从社会保障方面来说，城市围绕“五险”构筑了较为完善的社会保障体系，但农村社会保障体系较为滞后，仅有的新农合、新农保等也存在保障水平低，补偿力度小等问题。从教育方面来看，城市与农村教育资源差距较为突出，且农村地区教育发展整体水平较为薄弱，如防城区、那坡县等地学校占地面积不足、功能教室数量不足、大校大额班问题严重；教师结构不合理，音乐、美术、外语等专任教师缺乏，教师培训力度不够、培训经费不足等问题依然存在[6]。医疗卫生服务的充足性、便利性对提升农村居民幸福感具有显著影响，但广西全区农村三级卫生服务能力较弱，2017 年全区1267 个乡镇卫生院仅7 个无负债，且70.95%乡镇卫生院业务用房建设未达到国家标准；社区卫生服务中心设备不足或老化现象严重，彩超等基本设备仅占应配备数的41.39%，由于待遇偏低、工作环境较差、资金困难等问题，乡镇卫生院也缺乏对人才的吸引力，如防城区镇卫生院在2013—2016年有37 名专业技术人员辞职[7]。

（三）基本公共服务多元供给机制不完善

政府购买公共服务是加快推进政府职能转变、深化“放管服”改革的重要内容，也是构建基本公共服务多元供给机制，实现基本公共服务均等化、优质化、标准化的重要举措[8]63-68。2014 年4 月广西壮族自治区人民政府办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府购买服务的总体要求、购买内容、程序等提出了明确的规定，为社会组织提供公共服务作出了制度安排，但是广西政府购买总体规模偏小，且各市差别较大。2017年广西政府购买服务支出45.70 亿元，占全区一般公共财政预算支出的0.9%，其中南宁、桂林、柳州三市政府购买服务支出规模占全区支出总规模的52.52%，且区内各地政府购买公共服务支出差距也比较大，如2017 年南宁购买公共服务支出规模为17.67 亿元，贺州为0.14 亿元，相差了126 倍。同周边省份的横向对比来看，低于贵州（69.83 亿元）与云南（46.95 亿元）。

从购买者角度来看，政府购买公共服务的推进力度不仅受地方经济社会发展水平影响，也与政府购买意愿密切相关。公共物品具有的非竞争性、非排他性等特征使政府成为提供公共服务的核心主体并掌握公共服务资源重大支配权，自上而下压力体制下的绩效考核机制将官员个人政治仕途与地方发展绩效挂钩，强化了政府在提供公共服务中工具主义导向逻辑，受传统思维及固有利益格局的影响，政府部门向社会购买公共服务的积极性不高。

从承接者的角度来看，公共服务绩效评价体系是由政府主导的，社会组织提供的公共服务只有通过了政府的认可，才能继续进入购买市场，因此获得政府的认可和支持是社会组织的行动逻辑，尤其是非营利组织缺少多元化筹资方式且筹资缺乏稳定性，政府补贴是其重要资金来源之一，其比重直接决定非营利组织从事的活动和功能，导致社会组织提供的公共服务是以呼应政府部门偏好为核心特征，限制了社会组织的自主性与发育空间，也阻碍了政府购买市场的成熟。

从使用者角度来看，公众是基本公共服务的享有者，但权益诉求渠道的缺乏使公众无法有效参与基本公共服务政策的制定而成为被动接受者。公民对基本公共服务需求具有多样性、差序性特征，即公民需要不同的基本公共服务项目，且对同一项目也有不同层次差序需求，但在政府购买公共服务时，公民不仅参与积极性低，也缺乏表达自身需求偏好的机制与渠道，无法准确反应自身实际需求，使得购买的公共服务无法准确体现公众需求偏好，公众也会因参与的缺乏而导致自身认知偏差，对社会组织提供公共服务的水平与能力存在一定的疑虑，进而影响了对政府购买公共服务的满意度。

四、沿边地区基本公共服务均等化提质的策略选择

基本公共服务均等化水平取决于地区经济发展水平与地方官员主政思想。沿边地区主动融入到广西发展战略规划之中提升沿边地区基本公共服务均等化质量，可通过如下路径：以沿边地区一体化建设为手段提升自身经济发展水平，为基本公共服务提供雄厚的资金保障；与脱贫攻坚、乡村振兴等战略相衔接，补齐农村基本公共服务的短板；构建多元化的基本公共服务供给体系以提高供给效率与供给质量、增强人民群众满意度。

（一）完善协调发展机制，提升财政保障能力

充足的公共财政是基本公共服务均等化的基础和前提，沿边地区财政保障能力较差成为基本公共服务不均等的重要原因，只有提升地方政府的财政能力，形成可持续的基本公共服务财政支持机制，才能逐步提升沿边地区的基本公共服务供给水平。

第一，树立沿边地区协同发展理念，加强政府间的沟通与合作。广西“十三五”规划指出，要加快沿边地区开发开放，构建特色鲜明的沿边经济带。沿边地区应主动融入到广西发展战略规划中，摒弃地区本位主义思想，促进地区交流合作，优化产业布局，发挥比较优势，树立差异化发展战略，通过共同优化发展增强经济互补性，构成政治上相对平等、经济和产业上优势互补的府际关系新模式。加快从“通道经济”向“口岸经济”转型，依靠沿边的资源禀赋、区位优势，通过完善基础设施建设、健全市场体系吸引技术、资金、人才等生产要素在沿边地区的聚集。大力发展对外贸易与落地深加工，加快培育沿边特色优势产业，促进经济向高质量发展迈进。依靠沿边的生态优势与地理优势、民族文化资源优势推动沿边地区全域旅游，打造边关风情旅游带，壮大沿边旅游产业规模，提升旅游综合实力，实现旅游产业集群化[9]112-116。

第二，健全沿边地区基本公共服务互联互通机制。基本公共服务内含一致性的底线需求，为沿边地区制定范围明确、质量确定的基本公共服务标准提供了可能，基本公共服务均等化强调机会与权利的平等，也要求沿边地区基本公共服务超越地域、城乡、群体和身份的限制，为居民提供大致均等的基本公共服务，因此沿边地区应健全基本公共服务互联互通机制，促进公共服务资源的共享。如河南省成立跨行政隶属关系的区域医疗联合体，通过成员单位的互相协作，建立起组织内分级诊疗、人才培养培训流动机制等新兴医疗服务体系，实现了区域信息互通、资源共享、服务同质的目标，提高了人民群众的公平感和幸福感。

（二）立足国家战略，补齐农村短板

第一，把农村基本公共服务均等化与脱贫攻坚结合起来。我国扶贫标准是到2020 年农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。如靖西市属于全国十四个集中连片特困区之一的滇桂黔石漠化区，生态环境脆弱、致贫原因复杂，受边境冲突等影响，经济社会发展滞后，该市也是基本公共服务供给薄弱地区，缺口大，发育水平低，返贫现象严重。基本公共服务可获得性的提升能显著增加农村地区居民的收入水平、改善农村地区居民的收入分配状况，因此沿边地区，尤其是沿边深度贫困地区的脱贫攻坚，首先要弥补基本公共服务的缺口，只有实现基本公共服务均等化，满足贫困人口教育、卫生、住房等基本的发展性需要与再生产需要，才能增强这些深度贫困地区人口稳定脱贫的内生动力，因此沿边地区的基本公共服务均等化与脱贫攻坚具有内在耦合性。

第二，要把农村基本公共服务均等化与乡村振兴战略结合起来。乡村振兴战略是为迎合乡村发展需求、实现城乡融合发展而提出的，它摒弃了城市中心主义的发展理念和发展模式，是在认同乡村价值、肯定乡村主体性地位的基础上做出的战略选择，也是从推进农业农村现代化的高度做出的重大战略调整[10]54-58。相关部门要提高一般性转移支付的比重，增加对基层政府转移支付，加大对沿边地区基本公共服务薄弱领域的财政投入和公共资源配置力度，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，把补齐农村基本公共服务短板与乡村产业发展、乡村环境整治结合起来。乡村的现代化，归根结底是人的现代化，教育作为人力资本累积的核心要素与重要途径，应在财政投入、师资水平、教学设施建设方面向农村倾斜，落实对集中连片特困区的乡村教师生活补助政策，加大对乡镇及农村中小学教师培训力度，通过提升农村教育保障水平厚植农村的人力资本。做好沿边农村地区交通、电力、信息通信等基础设施建设，推动农村污水处理设施建设、危旧房改造、厕所革命等，提升农村居住环境。推动城乡公共服务一体化的社会保障体系建设，建立城乡无差异、缴费和待遇标准多层次、保险关系无障碍转接的基本养老、医疗保险体系。

（三）扩大社会参与，优化供给体制

从供给环节来看，应健全政府主导、社会力量参与的市场参与机制。基本公共服务购买的良性发展需要形成充分的竞争性市场，因此应提高政府对社会组织参与公共服务供给的认知度和接纳度，将教育等需要持续性参与的领域作为政府采购重点，为社会组织发展营造良好的政策环境，留出一定比例的专项资金购买社会组织的服务，确保社会组织有充足的资金开展工作。如云南省规定，政府购买公共文化服务资金支出，向社会组织购买比例不得低于30%，不仅优化了政府公共服务供给能力、促进了社会组织的专业化发展，也提升了公共文化服务的社会效益。

从决策环节来看，以民主参与为原则，构建畅通有效的公众表达渠道。基本公共服务均等化如果缺乏有效的公众参与，政府自利性的短视行为、公共服务质量低下、寻租腐败等问题必然大量存在。因此应积极创造条件，借助“互联网+公共服务”、政策听证会、社区洽谈会等民主参与方式增强公众需求表达的有序性和表达效力，提高公共服务供给结构与需求结构之间的适应性，提高基本公共服务供给的数量、质量与效率。

从评估环节来看，应以透明公开为原则建立多元化的绩效评估体系。全面推行公共服务项目公示公告制，并建立社会组织失信行为报告制度，引入社会公众和第三方评估监督机构，把绩效评估结果纳入社会组织承接政府购买公共服务的信用信息记录，将社会组织信用状况作为确定承接主体的重要依据。

结 语

2018 年中共中央办公厅、国务院印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》指出，力争到2025 年形成系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准化体系。习近平总书记对广西的社会发展高度重视，多次为广西发展把关定位、谋篇布局，随着广西各项事业蓬勃发展，沿边人民也必将迎来更加美好的生活，未来广西基本公共服务政策制定，应坚持科学化、法制化、民主化的原则，以政策工具运用的多元化保证基本公共服务政策制定的科学性，以基本公共服务政策的法制化提高基本公共服务政策权威性，以基本公共服务政策制定中的群众参与来提升基本公共服务政策的民主性，通过完善基本公共服务体系的顶层设计，推动基本公共服务均等化与经济发展的齐头并进，实现沿边地区繁荣富强与伟大复兴中国梦的同频共振。

注 释：

①图1-2 数据来源均是根据《广西统计年鉴2018》《广西统计年鉴2013》整理而得；图3 的数据来源则是根据《广西统计年鉴2018》整理而得。