长三角创新券跨区域兑现方式的探索

文/朱金鑫 刘晋元（上海市研发公共服务平台管理中心）

一、引言

创新券是政府向中小企业无偿发放，专门用于购买专业机构创新服务的权益凭证[1]，是推动科技资源共享的有效政策。长三角作为中国最具活力、科技创新能力最强的地区之一，在试点创新券政策方面走在全国前列[2]。随着长三角科技资源一体化的稳步推进，跨区域使用创新券在资源共享中变得愈发重要，但由于受行政区域和财税结算限制等影响，长三角各地创新券使用几乎均有地区限制[3]。大多数创新券都仅限于在本地使用，少数市县或区开展了“点对点”的跨区域使用试点，允许所辖范围内的中小企业用户通过创新券购买对方所辖区域服务机构的科技服务。创新券在跨区域使用后实现通兑的，在实践中少之又少。本文结合长三角创新券跨区域兑现的现实需求，提出几种跨区域兑现的方式，以资参考。

二、创新券跨区域兑现的概况

目前长三角各地在行政区域范围内实施的创新券政策，兑现方式有的采取事前补贴方式，即“谁收券、谁兑现”，比如上海、安徽合肥；有的采取事后补贴方式，即“谁申领、谁兑现”，比如江苏南京、南通，浙江杭州，安徽马鞍山。事前补贴直接减少了中小企业用户流动资金的占用，降低了企业在创新活动中的投入成本，一步到位利好中小企业。2015—2017 年上海创新券政策为“用户申领、用户兑现”的事后补贴方式，从2018 年开始转变为“机构收券、机构兑现”的事前补贴方式，正是为了更好地惠及中小企业创新发展。

由于区域限制，创新券跨区域使用及使用后的兑现受到了一定的阻力，这极大地限制了中小微企业获取异地科技服务的能力。同时，各地创新券政策的标准存在很大的差异，有自己的使用规则，对申领和使用都有不同的限制和要求[2]，兑现方式也不一样。长三角各地创新券跨区域通用后，会因兑现方式不同，遇到不同困难，选择哪种兑现方式，其实施效果也不同。采取事后补贴方式，只要该地区的创新券政策支持本地用户使用外省市（即跨区域）资源，事后本地用户直接到当地政府部门申请兑现即可，兑现相对较为容易。采取事前补贴方式，当地机构服务外地中小企业时，企业用外地创新券抵扣部分服务费用后，服务机构需跨区域向发券的外地政府部门兑现，这就会涉及到异地结算的问题，兑现相对较难。

2020 年，长三角区域将基本建成以上海为中心、宁杭合为支点、其他城市为节点的长三角科技协同创新网络。随着长三角一体化的顺利推进和跨区域科技创新的加速发展，创新券作为有效促进科技资源共享、科技成果转移转化的重要政策工具，其在长三角地区通用及兑现需求会越来越迫切。创新券在长三角区域通用后实现兑现，不仅是创新券使用的现实需求，也是区域一体化发展的大势所趋。因此，顺利实现创新券跨区域通兑，不仅可以加速长三角科技资源共享的进程，更快地促进长三角区域发展，也能为其他地区甚至在全国层面复制推广提供借鉴。

三、 创新券跨区域兑现的几种设想方式

将用户类型分为本地用户和长三角外地用户两类，本地用户使用本地科技服务的，可以维持现有兑现方式。外地用户利用创新券跨区域使用科技服务的，涉及到跨区域使用后的兑现问题，兑现方式有如下几种建议。

1.异地服务事后补贴方式

“谁申领、谁兑现”的事后补贴方式：申领并使用了创新券的用户，去创新券发放地的政府部门兑现有效券额，即“谁发券、谁结算”的兑现方式。这种点对点的事后补贴方式不打破地域财政限制，只需当地政府部门认可本地用户使用长三角区域的科技服务，所以这种跨区域使用创新券兑现方式比较容易实施。

2.异地服务事前补贴方式

“谁收券、谁兑现”的事前补贴方式：服务机构收取外地用户创新券抵扣一部分服务费用，服务结束后，由“收券”的服务机构至外地用户的所属地政府部门兑现。与事后补贴方式的相同点在于，都是政府兑付自己辖区内用户使用的创新券，在兑现时不存在不同地域政府部门之间的交叉兑现，各地发券的政府部门负责结算自己发出去的创新券。

3.异地服务联合结算方式

异地服务联合结算的兑现方式：长三角一市三省设立各自的异地结算经办主管部门，服务机构（简称A）收券并在提供科技服务后，向本省市的异地结算经办主管部门（简称B1）提交服务异地用户（简称C）的服务明细情况，异地结算经办主管部门（B1）核实后，向用户（C）所在地的异地结算经办主管部门（简称B2）申兑所收券的实际有效金额，用户（C）所在地的异地结算经办主管部门（B2）核实后划拨相应费用至异地结算经办主管部门（B1），再由异地结算经办主管部门（B1）兑现给服务机构（A）。这种联合结算的方式，涉及政府部门之间的转移结算（见图1）。

4.异地服务统一结算方式

长三角科技服务机构接收本地用户创新券的，仍在本地政府部门兑现；接收外地用户创新券的，采取异地服务统一结算的方式，即各省市按一定比例共同注入财政资金，成立长三角创新券兑现办公室，建立长三角创新券一体化平台和联网结算中心，分清异地服务数据和费用，依据“集中受理，统一兑现”的原则，在服务后按一定的固定周期，比如1 个季度或半年由长三角创新券兑现办公室统一结算给服务机构。考虑到长三角一市三省的科技服务需求量会有差异，各省市可按比例注入财政资金，在第一年试行的基础上，各地政府部门协商并调整第二年的注资比例。

图1 异地服务联合结算兑现方式示意图

5.统一推行长三角通兑券

统一推行长三角通兑券方式：发行长三角通兑券在长三角范围通用，兑现时实施统一结算。这种方式完全打破创新券使用的行政地域限制，将长三角一市三省作为一个整体的区域，建立长三角创新券一体化服务平台，建立长三角创新券资金池，成立长三角创新券兑现办公室，依据全部统一的原则，统一发放、集中受理、不分地域统一兑现。

四、小结

以上几种建议兑现方式对现有政策的改变程度和影响面是依次逐级加大的，难度也是逐级上升的。主要体现在：一是需打破现有的财政限制，除了第一种点对点的事后补贴方式，其他4 种方式都需打破地方财政的限制。虽为支持本地企业的创新发展，但都涉及到当地财政经费向异地机构转移的问题，这是现实中存在的最大阻碍。二是需打破现有的行政区划限制，管理和协调的成本成倍上升。

这几种跨区域兑现方式，除第一种点对点的事后补贴方式实施较为顺利，其他几种方式短期内实施还存在较多困难。可以通过试点推动长三角创新券跨区域兑现，目前，政府部门之间划拨经费已有实施先例，如基本医疗保险异地就医结算。不论何种兑现方式，财政经费实际上还是用在了支持当地企业的创新发展上。与第二种事前补贴方式需要当地财政经费直接划拨至异地机构相比较，以异地服务联合结算方式推行长三角创新券兑现，可行性相对要大很多。[本文是上海市科委科研计划项目 “长三角科技资源共享 服 务 平 台 建 设 ” （ 编 号18DZ2210100）成果之一。 ]