全域旅游发展的安全保障：制度困境与机制创新

陈岩英 谢朝武

全域旅游是我国旅游产业在新时期的重要发展方式，是旅游产业转型升级的重要路径。旅游产业的运作体制与机制、产业要素的功能与格局、产业活动的时间与空间等都在发生质与量的双重变化，这给新时期旅游产业的安全发展带来新的形势与挑战。面向全域旅游提供系统的安全保障要素，基于制度体系的结构优化开展全域旅游安全保障的机制创新，是新时期旅游安全治理工作的重要任务。

一、全域旅游发展中的安全变革与挑战

全域旅游追求高质量的旅游發展和体制机制的重大变革，由此带来的变化增加了安全治理层面的挑战与压力，需要通过全域安全的治理创新来科学应对。

（一）旅游时空的全域化推动旅游安全事故时空分布的复杂化。在空间上，旅游活动从边界可控的景区空间拓展到泛边界和无边界的全域空间，从保障能力相对完善的城市空间扩展到能力相对缺乏的乡村空间，甚至是基础设施较为薄弱和缺乏的山地、峡谷、沙漠等非常规旅游场所。在时间上，游客的行为时域从安全保障能力较强的白天时段拓展到保障能力相对较弱的夜晚时段。旅游时空的全域拓展增加了旅游安全管理工作的复杂性，旅游公共安全服务、安全基础设施、安全保障制度、安全人员条件等都将面临多层次的挑战与压力，需要旅游地在旅游安全治理上也实现全域变革。

（二）旅游主体的多元发展带动旅游安全保障需求的增加。全域旅游提倡旅游活动参与主体与治理主体的多样化，由此带来的变化包括：首先，缺乏组织保障的散客群体面对的安全风险因素将更为复杂，其需要的安保资源也应更丰富和全面;其次，探险旅游者的规模会持续增加，这将进一步促动旅游方式的多元化，并将大大增加探险旅游产品的安全保障需求;其三，多元化游客群体与旅游地社区的接触更加复杂，社会层面的风险因素可能进一步增加。如表1所示，任何在公共场所可能发生的安全事故都可能在旅游场所发生。旅游主体的多元化将对社会公共安全环境和安全资源保障提出更高的要求。

（三）旅游组织运作的全域变革使安全保障任务更为艰巨。全域旅游提倡旅游业态的融合发展和共建共享，强调旅游部门与其他部门各负其责的全域治理。由此，旅游食、住、行、游、购、娱等产业链条出现纵向与横向两个层面的拓展，产业建设与管理主体因此大大增加。同时，旅游产业链条中的介入企业更为丰富，农业、林业等传统行业融入旅游发展，线上业态日益成为主流，这使旅游安全的责任归属变得更为复杂，安全协作任务增加、协作难度加大。旅游地在安全资源配置和过程安全监管中面对的保障任务和压力也将因此增加。

二、全域旅游安全保障的制度困境

有效的制度体系是全域旅游安全保障的重要基础。政府和产业需要深入审视旅游安全领域的制度环境及其困境结构，并据此进行旅游安全制度体系和机制结构的创新发展。

（一）旅游安全制度架构的困境。《旅游法》规定，“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作”，这是我国旅游安全管理的基础规定和架构。同时，《旅游法》强调要建立多部门综合协作的旅游安全体制机制，这为全域旅游安全工作的开展提供了重要的制度基础。但是，这种综合的制度管理架构需要多部门的有序协调。但现实是，旅游部门在很多地区都是弱势部门，这使由旅游部门发起的部分旅游安全工作难以有效推行，而其他部门又缺乏发起和解决旅游安全问题的动因，这种制度困境对全域旅游安全工作的开展具有阻碍作用。

（二）旅游安全制度认识的困境。我国主要施行“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的监管原则，并施行“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则。根据前者，旅游部门具有审批监管权的旅游企业主要是旅行社。根据后者，旅游部门所需要履行的行业管理职责主要包括对景区的安全指导，以及依托三定方案、在法定职责范围内实施的行业性安全管理。同时，高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目都有明确的安全监管部门。但是，地方政府对旅游安全监管原则认知并不清晰，不少领导笼统地认为只要是涉旅安全问题都归属于旅游部门，这既误导了社会公众，也不利于安全问题的专业解决。

（三）旅游安全制度实施的困境。由于认识误区，部分地方在确立三定方案时扩大了旅游部门的安全职责，使部分基层旅游部门承担了自身工作条件以外的安全职责，并加大了旅游安全事故追责的范畴。由于普法工作并不到位，社会公众只要面对旅游安全问题都习惯求助于旅游部门。这样既不利于旅游部门做好本职的旅游安全工作，也影响了旅游安全问题的有效解决。同时，基层的旅游部门大都与文体广电等整合为一个部门，基层有限的人力物力并不足以应对全域旅游时代扩大化的旅游安全业务。

三、全域旅游安全保障的机制创新

根据全域旅游发展中的安全挑战，基于旅游安全保障的制度困境，实施全域层面的旅游安全治理创新、建立相应的全域旅游安全治理机制，是当前旅游安全工作的重要任务。

（一）面向全域时空的旅游安全治理机制的创新。推动以属地安全管理为基础来建立全域旅游安全协作网络，既强调县级以上人民政府统一负责旅游安全工作的基础原则，也强调旅游安全监管体制和行业性业务性安全管理体制的统一性，进行全域旅游安全职责的分类和分工，把工商、公安、交通、建设、国土、水利等相关部门的旅游安全监管职责和旅游部门的行业性安全管理职责具体化和细化，并建立分工明确、职责清晰、互补性强的旅游安全业务网络和协作机制。

（二）面向全域游客的旅游安全服务机制的创新。建立面向分类游客的安全保障机制，以企业为主体来强化团队游客的安全保障工作，督促旅行社以及相关旅游企业强化安全管理制度建设，建立面向团客的安全风险监测、活动过程保障、应急救援行动的综合安全保障体系;以企业和政府等主体的合作共建来强化散客群体的安全保障，努力实现旅游安全资源的全域配置，能对散客群体的旅游安全需求进行及时响应。

（三）面向全域运作方式的旅游安全支撑机制的创新。在企业层面，引导旅游要素企业提供丰富的商业安全产品，建立科学可行的安全运行标准，强化对网络平台上旅游产品的安全审核，从源头上建立全域旅游安全支撑机制;在旅游地层面，属地政府应致力于提供丰富的公共安全保障服务，从事前、事中、事后等全程视角做好公共安全服务，并要做好对游客的安全预警和宣传工作;在游客层面，鼓励游客强化自我安全保障意识，通过安全教育、安全预警、安全氛围营造等提高游客的自我安全保障能力。

（四）面向全域主体的旅游安全协作机制的创新。在宏观层面，政府应积极推动旅游安全协作网络的顶层机制建设，完善全域旅游安全资源建设;在中观层面，行业协会和企业之间应建立联合应急机制，从事前的安全生产、事中的安全管控、事后的应急处置到全程安全保障服务等，都应建立具体的协作机制;在微观层面，推动社区民众与游客群体的良性互动，实现旅游安全共建与旅游利益共享的良性互通，为全域旅游安全工作的微观运作提供基础。

[本文受教育部人文社会科学青年项目（19YJC790015）资助。]

（第一作者系华侨大学博士生、集美大学副教授，第二作者系该院副院长、教授;收稿日期：2019-11-28）

[责任编辑：吴巧红;责任校对：宋志伟]