巡游出租车行业经营模式改革探析

□ 邓海龙 何 丽

巡游出租车近30年的集约化经营过程中，行业先后实施了几次经营模式改革，但效果不佳，司机和经营企业之间收益分配失衡的矛盾依然存在并越来越尖锐。网约车的巨大冲击导致巡游出租车司机收入大幅下降并最终打破了行业稳定，部分司机采取罢运、游行等极端方式表达不满，导致巡游出租车服务质量大幅下降，市民对其服务质量和服务能力也多有诟病。行业对社会的负面影响及其面临的生存危机，迫使巡游出租车行业对现有经营模式进行市场化改革，探索一条健康发展之路。笔者以W市巡游出租车经营模式为例进行分析。

一、巡游出租车行业经营模式演变

20世纪90年代，出租车行业快速发展，W市率先实行特许经营权有偿使用制度，推行承包经营模式，经营企业公开竞标，中标后一次性缴纳出让金即可获得限期特许经营权。司机每月再向经营企业缴纳承包费，取得承包经营资格。90年代后期，亚洲金融风暴爆发导致全球经济低迷，为规避风险，经营企业将经营权和车辆转让给司机，并定期收取管理费（企业运营成本和行业平均利润）。司机通过缴纳高额费用取得限期经营权，承包经营模式演变成为“买断经营模式”，但经营权与车辆产权仍然登记在运营企业名下。

经济的回暖和2003年W市取缔客运三轮摩托车推动了巡游出租车行业进入震荡复苏期。为规范行业经营活动，解决司企之间经营权与车辆权属不明等问题，该市推动了“买断经营”模式向“承包经营”模式转变的改革。但出于自身利益考虑，企业与司机私下协商，通过“预收承包费”的形式将“承包经营”模式转变回“买断经营”模式，改革没有取得预期效果，并由此造成车辆转包现象盛行。

2012年，出租车质量事件引爆了出租车行业多年积累的矛盾。为彻底解决行业发展存在的问题，W市相继出台改革客运出租汽车运营管理体制、规范巡游出租汽车经营行为等规范管理出租车行业的文件，要求运营企业清退预收承包费并实行出租汽车经营权无偿使用制度。但清退“预收承包费”遭到了司机的强烈反对，司机认为该举措将使转包的“买断费”丧失，“预收承包费”、“买断费”问题仍然没有得到解决。

治理整顿措施虽然没有使行业运营彻底回归到承包经营模式上来，但在一定程度上减轻了司机的负担，规范了市场秩序，大幅提高了巡游出租车运营收入，客观上促进了行业重回健康发展轨道。

从2017年至今，W市相继出台了《进一步规范巡游出租汽车经营行为》、《客运出租汽车管理条例》、《做好巡游出租汽车车辆经营权延续及车辆更新工作》等方面的文件，规范了行业管理秩序，明确提出车权同期，制定了清算预收承包费的具体执行方法，并规定驾驶员只需按相关文件确定的承包费标准按月缴纳承包费。

二、巡游出租车行业经营模式问题分析

在经营模式的探索与改革过程中，受特许经营权的严格规制，由于对行业自身发展规律的认识不足和管控不到位，前期实行的“买断经营模式”以及后期被“买断费”、“预收承包费”等扭曲的承包经营模式，加剧了行业内部矛盾，加大了行业改革的困难和阻力。

1.“买断经营模式”造成了企业与司机责、权、利关系的不统一

“买断经营”模式下，企业将车辆价款一次性作价给司机，每月收取管理费（企业运营成本和行业平均利润），出租车产权和经营权归企业所有，司机作为实质性投资人只能获得一定经营期限内的承包权和车辆使用权。“买断经营”客观上造成了车辆经营权和产权权属不清的问题，为后期司机和企业之间的纠纷埋下伏笔。

司机支付高昂的买断费用后，认为自己拥有独立处置权，由此催生出车辆转包现象。“转包”现象的出现导致司机之间、转包司机与企业之间的关系难以界定。

2.“预收承包费”和“买断费”加重了司机的风险和负担

“预收承包费”是指企业和司机出于自身利益考虑，通过私下协商，承包司机一次性向拥有经营权的企业支付一个经营周期的经营使用费及车辆购置费等，由此获得一个周期的经营承包处置权。

“预收承包费”从表面上看是司机与企业双方自愿的收费，但在双方实质协商过程中，企业凭借拥有特许经营权的强势地位，具有对“承包费”的绝对定价权，其预收的承包费涵盖了车辆购置费、企业经营成本和高额利润。企业运营零风险、近乎零投资且收益稳定，而承包司机作为实质上的投资主体，却要承担承包经营周期内客运市场不景气带来的经营风险。

承包司机通过“买断经营”或“预收承包费”模式取得经营周期内的承包处置权后，以高于其缴纳的“预收承包费”的价格，将承包处置权转包给新接手的司机，新接手司机支付给转包司机的“买断费”又进一步被抬高。

“买断费”提高了转包司机的风险，加剧了行业内部矛盾。行业景气时，司机通过层层加价转包，一步步推高“买断费”；行业不景气时，转包司机无法加码“买断费”，最后接盘的转包司机面临着“买断费”缩水的风险。《关于客运出租汽车运营管理体制改革的意见》规定，当出租车经营企业服务质量考核不达标时，客管处将提前回收其经营权，“买断费”将随企业经营权的提前回收而消失，转包司机将损失全部“买断费”。当风险来临时，司机又期望政府、企业共同分担风险，由此激化了企业于司机之间的矛盾，政府统筹协调也很困难。

3.消费者权益得不到保障

巡游出租车服务质量差强人意，中心城区交通高峰期间打车十分困难，“拒载、绕道、找出、宰客、议价”行为时有发生。根据W市相关资料显示，市民对出租车的投诉占城市交通运输服务领域总投诉的70%以上。

4.行业监管部门监管、维稳压力大

行业主管部门侧重于对经营企业资质、投资能力的监管与评估，对运营企业运营状况的监管偏弱，导致“承包费”的确定不科学、不透明。司机在无法承受市场波动的风险时，往往借集体维权甚至群体性事件来表达自己的诉求。接访、维稳和处理突发性事件给行业主管部门也带来了巨大压力。

三、经营模式改革的必要性

1.承包经营模式导致行业发展缓慢

在承包费表现为“买断费”、“预收承包费”、“月租费”等形式的“承包经营”模式下，经营企业无需承担市场风险却能获取稳定的高额利润，而司机收入较低，且要承担市场风险。司机因对收入不满，不愿意主动提高服务质量，而经营企业无风险却获得稳定的高额利润，没有动力解决行业内存在的问题，行业整体发展缓慢。

2.监管部门政策调控效果不理想

2015年1月1日，W市《关于改革客运出租车运营管理体制的意见》（以下简称“《意见》”）开始施行。《意见》规定，从2015年起，出租车经营权实行无偿使用制度，推行“车权同期、车在权在”的管理新政，执行严格的进入、退出机制，引导出租车行业回归到重视服务质量的正确道路上。政府让利无疑有助于行业的发展，但经营企业在行业中的垄断地位并没有被打破，扭曲的承包经营模式仍然存在，出租车司机由于无法享受《意见》的红利，缺乏提升服务质量的动力。

2018年，W市出台了《关于做好巡游出租汽车车辆经营权延续及车辆更新工作的通知》，要求各客运出租汽车企业严格执行车辆经营权期限制度，新车登记注册时，将经营企业全款购车与经营权延期发证捆绑在一起，从制度层面解决“买断费”、“预收承包费”等问题。但新政策并没有给行业带来新气象，企业和司机对行业发展前景仍然缺乏信心，企业做大做强和打造优质品牌服务的动力不足，司机劳动强度大，收入较低，无归属感，缺乏提高服务质量的主观能动性。

3.网约车对巡游出租车行业造成巨大冲击，生存危机迫使改革刻不容缓

滴滴、快的、Uber等网约车的迅猛发展对巡游出租车市场造成了巨大冲击，巡游出租车日营业额大幅下降，驾驶员情绪低落、消极，弃运、罢运现象普遍，巡游出租车服务质量大幅下降，民众对巡游出租车的投诉大幅增加，行业遭遇前所未有的生存危机。残酷的现实倒逼行业认识到，必须推进管理经营体制的改革，只有转变经营模式，不断提升服务质量和能力，才能在激烈的客运市场竞争中求得生存与发展。

四、巡游出租车行业经营模式改革

1.改革方向

我国巡游出租车行业主要有承包经营、个体经营和员工制三种模式，其中，承包经营模式是主流。W市实行的“买断经营”、“预收承包费”经营模式都属于非完全市场环境下的承包经营模式。其主要问题在于市场化竞争环境不成熟，企业与司机收益风险共担机制尚未形成，承包费定价方式粗放，服务质量监管体系不健全。

行业改革的入手点在于强化市场对行业资源的动态配置能力。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（简称“58号文”）是巡游出租车行业改革的政策性指导文件。58号文明确指出巡游出租车行业改革要以维护人民群众合法权益为改革的出发点和落脚点，既要充分尊重市场规律又要发挥政府的引导作用，各地根据实际情况自主探索符合市场规律的行业经营管理模式。58号文指出了巡游出租车市场化改革方向，出租车行业改革应当遵循客运市场供求规律，形成成熟的市场经营环境，推行市场化经营管理模式，通过市场自主配置资源来满足市场多样化客运需求。

2.改革措施

鉴于W市巡游出租车行业积累的历史问题多，司机群体庞大，从维护社会稳定、保持行业稳定向好发展的角度出发，经营模式改革可以分两个阶段实施。

（1）第一阶段为市场化改革过渡期，对现行承包经营模式进行微调，为完全市场化改革清除障碍，为制定市场化改革相关政策、法规等准备工作提供缓冲时间。①坚定经营权无偿使用制度，解决“买断费”、“预收承包费”、“承包权转让”清理不彻底的问题，为市场化改革彻底扫除障碍。②改革行业主管部门通过听证会，程序化制定月承包费模式。行业主管部门强制经营企业披露真实经营成本，委托审计机构审计经营成本并根据审计认可的经营成本、W市最低工资标准和运输服务行业平均利润水平来核算承包费的额度区间。承包费额度标准应既能保证经营企业行业平均利润，又能保证司机在法定工作时间内获得的劳动报酬不低于该市最低工资标准。③健全法制体系，强化法制监管，对披露虚假成本、不按照承包费额度标准执行的出租车经营企业，追究其法律责任。

（2）第二阶段为市场化经营模式改革期，推行基于市场动态调节机制的承包经营模式，改革的关键在于以下3个方面。①建立市场化的承包费额度标准确定方法。企业在核算经营成本、固定成本、利润率的基础上提出承包费额度标准；驾驶员依据物价水平、W市平均劳动报酬标准、劳动力成本等要素提出可以接受的承包费额度标准；行业主管部门委托审计机构对双方提出的承包费额度标准进行审计、评估，司企双方参考评估结论进行磋商，达成双方接受的承包费额度标准。②设计承包费标准市场化动态调节触发条件。当巡游车运价、客运需求、能源动力成本、物价指数、劳动力成本、社会平均工资标准发生重大变化时，司企双方成本与收益可能发生大幅波动；当司企一方收益或成本波动达到极限值时，调整承包费额度标准，以此保证司企风险利益共担。③建立市场化履约保障制度。司机和企业双方均应向行业主管部门指定的第三方缴纳履约保证金，当司企一方不履约造成另一方损失时，直接利用保证金来弥补另一方损失，以此保证司企之间的纠纷完全通过市场化手段来解决，行业主管部门的管理重点由过去的直接干涉行业具体经营、收益分配、司企纠纷等问题转移到行业公共安全、服务质量监督和行业信息服务等方面。

五、结语

推行市场化经营模式改革是巡游出租车行业健康发展的必经之路，是对历史形成的行业经营模式的一种深层次的变革。基于市场动态调节机制的承包经营模式改革的3个关键问题的解决方法，为未来巡游车经营模式提供了一种改革思路。由思路到具体实施还有诸多问题需要深入研究并制定解决方法。改革中既要解决历史问题和现实矛盾，又要立足于行业的长远发展，行业改革之路任重道远。