关于进一步完善科技成果转化政策的若干思考

文/武雨婷（上海市科学学研究所）

随着近些年我国促进成果转化法律法规及配套政策的大幅优化和改进，我国科技成果转化量质齐升，同时也还存在一些制度障碍和政策不足尚待进一步改进和完善。本文结合国际经验和我国地方探索，从知识生产、知识交互、知识转化、责任主体和知识权属五个方面对科技成果转化环节进行了思考，提出进一步提升科技成果转化效能的若干建议。

近年，我国大力完善促进科技成果转化制度，不断丰富和优化激励成果转化的政策措施，推动科技成果转化快速发展。2019年11 月，党的十九届四中全会《决定》明确指出，“要建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新，创新促进科技成果转化机制”，对成果转化制度设计提出了新的要求。为更好地促进科技成果转化，亟待针对一些制约科技成果转化效能进一步提升的体制机制障碍和政策难点、堵点进行研究分析，更好地推动制度体系和政策措施的优化完善。

一、科技成果转化制度体系及其成效

1996 年，我国《促进科技成果转化法》颁布并生效，确立了科技成果转化的管理制度、实施方式、激励机制，形成了基本完整的促进科技成果转化制度框架。转化法的制定与实施，对推动科技成果转化为现实生产力，打破“科技与经济两张皮”，作出了基础性制度安排。随着我国经济社会的发展，一方面经济转型和产业升级对于科技的需要越来越迫切，呼唤科技提供更直接、更有力的支撑；另一方面，科技自身的积累也越来越丰富，创新创业在全社会蔚然成风，原成果转化法的部分内容及其配套政策已难以适应创新驱动发展时期的科技成果转化需要。2015 年以来，国家、地方密集出台成果转化政策文件，制度框架进一步完善，成果转化量质齐升。

（一）构建成果转化制度体系

2015 年以来，我国以科技成果放权为基础，以强化转化激励为核心，着眼于解决科技成果转化“最先一公里”的法律制度框架和“最后一公里”的服务体系问题，开展科技成果转化制度体系的系统性改革和政策优化。

一是完善法律法规和顶层制度设计。2015 年全国人大完成了《促进科技成果转化法》的修订（以下简称《转化法》），2016 年国务院印发《实施促进科技成果转化法若干规定》（以下简称《若干规定》），2016 年国办出台《促进科技成果转移转化行动方案》（以下简称《行动方案》），形成了促进科技成果转化工作的顶层设计的“三部曲”。《转化法》完善科技成果市场化定价机制，加大对做出重要贡献的人员的激励力度，优化科技成果处置、收益、分配有关的制度，进一步完善科研成果评价体系，加强科技成果报告和信息发布制度。《若干规定》重点从促进高校院所技术转移、激励科技人员创新创业和营造科技成果转移转化良好环境三个方面为《转化法》制定配套细则。《行动方案》为《转化法》部署具体的任务，提出贯彻落实《转化法》的目标、任务、具体措施等行动方案。二是财政部、国家税务总局、科技部等多个部门都相继出台了系列配套政策，贯彻成果转化“三部曲”，见表1。主要体现在：配套措施不断跟进推动科技成果转化，财税、金融以及其他方面都有覆盖；立足双创纵深推进科技成果转化，国家明确在天津自贸区、上海自贸区、郑洛自创区、苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复等区域创新改革政策中，突出强调了促进科研机构科技成果转化的区域性制度创新。三是各地方陆续出台了更加细化的政策措施，上海、北京、江苏、浙江、四川、湖北、广东等多省市均在国家促进科技成果转化“三部曲”基础上，形成了相互匹配的地方成果转化“三部曲”。四是科研单位积极落实政策，例如，北京理工大学成立技术转移机构，将成果转化收益的10%作为机构经费，支持机构建设与发展，并建立了与业绩挂钩的考核激励机制，进一步激发机构团队活力和动力。

表1 近三年国务院各部门出台的科技成果转化政策一览表

表1（续）

（二）成果转化“量质齐升”

新成果转化法及其配套政策实施，对于激发科研人员成果转 化积极性，完善成果转化工作体系起到重大推动作用，促进了成果转化工作的蓬勃发展。

一是成果转化规模快速扩大，以企业为主体的技术交易市场繁荣发展。全国技术合同成交额以15%的速度增长，2019 年，全年共签订技术合同484077 项，成交额为22398.4 亿元，比上年分别增长17.5%和26.6%，技术合同成交额首次突破2 万亿元，创历史新高。企业法人保持技术交易主体地位，共输出技术321777 项，成交额为20494.0 亿元，同比增长28.3%，占全国技术合同成交总额的91.5%。2017 年，2766 家高等院校、科研院所以成果转让、许可、作价投资方式，获得成果转化合同金额达121 亿元人民币，同比增长66%。中小企业成为高校院所成果主要承接方，中小微企业承接转化合同项目数为5767 项，转化合同金额60.6 亿元，分别占59%和50%，见图1。

二是成果转化质量不断提升，成果交易均价显著上扬，大额成果转化项目频出。2017 年，成果转化交易均价显著提升，平均合同金额122.2 万元，同比增长23.9%。2017 年，合同金额超过1亿元的单位有31 家，超过1000万的单位有166 家。有7 个项目超过1 亿元，单项转化合同超过5000 万的有38 个项目，超过1000 万的有211 个项目。中南大学刘楚明教授团队以1.068 亿元转让变形镁合金及设备技术，复旦大学杨青教授课题组以最高可达6500 万美元（约合人民币4.24亿元）的价格将自主研发的用于肿瘤免疫治疗的IDO 抑制剂海外开发权许可给沪亚公司。

图1 2018 年成果转化合同项数与转化合同金额

三是成果转化体制机制改革成效突显，难点、堵点逐步突破。财政资助项目产生的成果转化成倍增长，2017 年项目数为2489 项，合同金额为32.4 亿元，同比增长分别为198.1%和372.3%；成果转化定价方式向市场化转变，75%的项目经过评估，97%的项目通过协议定价（图2）；科技成果转化力度大幅提升，2017 年奖励金额总计47.2 亿元，奖励科技人员6.2万元人次，人均奖励金额7.6万元，同比增长24.2%、0.5%、23.6%；从事科技创新、成果转化的人员队伍迅速扩大，兼职及离岗创新创业总人数9910 人，同比增长47.8%。

二、对科技成果转化若干问题的思考

2015 年以来促进科技成果转化制度得到了极大的完善，但随着近些年转化工作的开展，也展现出需要进一步探讨的问题。

（一）知识生产环节：数量重要还是质量重要

高质量的科技成果是保障科技成果转化的核心要义，从全球科技成果转化的实践来看，科技成果转化具有明显的头部效应，高校和科研院所成果转化收益主要来源于少数高质量的科技成果。斯坦福大学统计，1970 年以来该校近12000 项技术成果，累计技术许可约3800 件，总计技术许可费收益约19 亿美元，其中12 亿美元只来自3 项专利授权（重组DNA、功能性抗体、增强超文本检索），占了63%。弗劳恩霍夫协会从1977 年起开始研究音乐压缩格式，形成了全球最先进的MP3 标准，并成功推广成为全球通行标准。MP3 专利成为弗劳恩霍夫协会最著名和最成功的技术创新成果，几十年来一直是协会最大的技术许可费来源，2011 年MP3 许可证收入达到创纪录的125 亿欧元。

图2 2018 年成果定价方式比较

目前，我国科技成果在数量上已处于世界领先位次。2019 年10 月，世界知识产权组织（WIPO）发布《世界知识产权指标2019 年度报告》，显示中国在专利、商标、工业品外观设计、植物品种申请方面均领先其他国家和地区。2018 年，中国国家知识产权局收到150 万件专利申请，位居全球第1 位，与第2 位到第11 位的总和相近。总量虽已取得突破，近些年也出现了一些数额较大的成果转化案例，但是尚没有出现超文本检索、MP3 这类有重大产业影响力的成果转化。缺乏重大原创性成果和能有效支撑产业获得全球竞争主导权的技术供给，核心关键技术卡脖子。底层基础技术、基础工艺能力不足，工业母机、高端芯片、基础软硬件、开发平台、基本算法、基础元器件、基础材料等领域瓶颈仍然突出。成果产出数量巨大，同时又有大量核心关键领域受制于人，本质原因在于科技成果供给质量不高，大量成果不具备可转化性，不能为产业发展提供急需的技术供给（宋建元、葛朝阳、陈劲，2005）。提高成果供给质量，形成成果转化头部效应，是我国提升成果转化水平的核心。

（二）知识交互环节：科研牵引还是需求牵引

不同类型的科研活动需要有与之匹配的科研组织模式，自由探索类基础研究要充分尊重科研人员的自主性和能动性，应用研究类尤其是面向产业实际的研究，需要在科研全过程中实现科研和需求的紧密整合，应该建立一种从立项、实施和应用全过程渗透企业生产实际和一线技术需求的项目组织机制，确保项目进展的每一个环节产业应用的靶向感。这方面最典型的经验是德国，在机构设置上，德国在联邦层面建立了弗朗霍夫协会，直接面向产业从事应用技术研发（周华东，2018）。弗劳恩霍夫协会根据德国产业区域分布在德国全境设有67个研究所，总计24000 多名员工，每年承接6000 ～8000 个产业项目，成为承接前沿研究成果推动技术熟化开发的国家级枢纽和平台。在机构的支持机制上，政府提供给弗朗霍夫的机构性资助经费同企业委托经费挂钩，这样做的直接好处就是实现了企业出题、企业参与、企业应用的无缝对接。

我国科研整体表现出越来越显著的纯学术导向，科研活动同产业应用存在明显的鸿沟，缺乏精准供给。一是我国政府项目支持机制表现出典型的学术主导特征，指南制定、项目立项、评审验收等各个环节基本都由科学家主导、决策和执行，导致大多数项目都瞄准国际学术前沿，这同我国作为还处在深度工业化阶段的发展中国家的经济和产业实际不相匹配，不能真正为产业发展提供急需的技术支撑，存在“高技术近视眼”的问题（周华东，2018）。图3 显示，2018 年高校开展的R&D 课题中，主要来源为国家、地方科技项目的，占比高达62%。企业委托科技项目239055 个，仅占22%，缺乏企业出题的科研项目。另外，科技评价制度的论文导向，科技界唯论文的现象越来越突出，不重视应用环节，加剧了科研项目同实际的脱节。二是缺少面向行业应用型技术研发和供给的机构，1999 年，我国实施了应用类科研院所企业化转制，使得在国家公共科研体系中缺失行业应用型技术研发和供给的机构（马浩，2015）。三是部分高校院所的专利申请违背了专利制度初衷，受考核评价导向影响，部分发明专利申请仅仅是为了科研项目结题需要，而非以市场需求为导向。

（三）知识转化环节：个体化行为还是专业协作化行为

图3 2018 年高校科研项目不同来源占比

随着知识生产应用分工的细化，成果转化各个环节专业化要求越来越高，需要大量的专业知识，应由专业人才操作。技术成果一旦产生，其价值评估、技术转化、专利许可等一系列工作都具有越来越强的专业性，实现科技成果转化，单靠技术发明人的热情还远远不够，更需要系统性的高水准的科技服务来帮助技术顺利走向市场。在制度设计上，应该让专业的人做专业的事，不能让大学和高校的科研人员主持从研究到转化到应用的一条龙全部工作，这既不利于科研人员专注于科研和教学任务，同时也导致转化环节始终无法实现真正的专业化。美国斯坦福大学提出“永远不要让教授坐到谈判桌前。”美国农业部研究服务机构（ARS）、加州大学、斯坦福大学规定，科研人员可以向科研管理部门提出意见、引荐企业，但不得参与技术许可的谈判和决策。大学教授可以通过技术入股、担任技术顾问等方式开展创新创业，获得股权收益，但是不得占用聘用合同规定的教学和科研时间。美国研究型大学一般都设有专门的知识产权管理和技术转移办公室从事专业化成果转化，斯坦福大学的技术转移办公室大约由50 人组成，全部具有产业界工作经历（柳卸林、何郁冰，2011）。同时，在利益分配上充分尊重成果转化人员贡献和价值，保障各个环节的各个主体获得相应收益，形成有利于推动成果转化良性发展的长效利益机制。比如，斯坦福大学专利许可费收入1/3 归发明人，1/3归发明人所在学院，1/3 留归技术转移办公室。日本法律规定，技术转让产生的相关利益分配比例是发明人占25%、团队25%、大学25%，以及技术转让办公室25%。韩国规定可以将收益的50%用于分配给参与技术研发的所有人员，收益中的10%用于促成技术转移和实现效益人员的奖金发放，剩余作为公共财产（张炜、吴建南、徐萌萌等，2016）。这样不仅不会因为参与创业耽误科研，反而会更好地将科研与市场需求结合起来。将成果转化链条各环节细化，让专业化的中介机构充分发挥作用，其效果有目共睹。

我国在科技成果转化组织机制上，专业化程度不高，只是少量大学和机构建立了专职的专业化成果转化团队，在利益分配上也存在过于重视科研人员，对成果转化中间人员的利益照顾不足，技术转移机构的收益无法与技术转移收益挂钩，技术转移人员收入一般参照行政岗位工资，出现“激励不足—人才不优—机构不强”的不良循环。到目前为止，我国仅有264 家专门的科技成果转化机构，科技成果转化服务能力严重不足。有地方规定科技成果转化中间评估、服务等人员，只能作为为成果转化作出重要贡献的人员获得补贴，比例为实际成交价格的3%，且每年不得超过50 万元。有些高校规定技术转移机构可以享有技术转移3%的收益，但收益只能作为工作经费，难以对技术转移人员起到有效激励。

（四）转化责任主体：单位还是国家

科研成果作为无形资产难以定量，转化过程专业化强，这就要求充分发挥第一线主体科研单位的责任。美国《拜杜法案》规定，美国大学受联邦财政资助的技术成果知识产权归大学所有，联邦政府保留非独占的、不可撤销的、免费使用权以及一定情况下的介入权。如果大学不选择保留，则由联邦政府享有该职务发明所有权（翟翠霞、吴宏伟，2011）。这一规定将职务发明的权属与联邦政府作出明确的切割关系，除非特殊情况，大学有完全的自主权去处置职务发明。

我国现行的政策实际上是国家负责制，无形资产有形化管理，价值评估、报备，限制了机构作为第一责任人的权限。我国《科学技术进步法》规定，职务科技成果归项目承担单位所有。而我国多数高校、院所都是国有事业单位，因此职务科技成果属于国有资产。新修订的《促进科技成果转化法》及相关规定，虽将职务科技成果的处置权、使用权和收益权下放给了高校、科研院所，但科技成果依然属于国有事业单位资产。使用、处置国有资产的原则是程序得当、价格公允、保值增值以及天然盈利，这在成果转化中显然难以实现。其次，成果转化具有极强的特异性，每个案例都有其独特之处，若由国家统一监管，很难做到快速、准确地一事一议，无法最大化发挥成果效益。而科研单位更贴近成果，更了解成果特性，更能及时有效办理相关转化事宜。

（五）知识产权权属：单位还是个人

为加快成果转化，我国开始赋予科研人员成果所有权的探索，以此激励科研人员积极性。《科技成果转化法》规定，国家财政支持的科技项目所产生的科技成果，在转化应用过程中的收益净收入50%以上可由发明人享受。各省市为激励科技成果的产出与转化，相应出台政策，奖励给发明人个人的比重大多超过50%。2016 年“成都新十条”规定，发明人可享受不低于70%的股权。四川省《激励科技人员创新创业专项改革方案》中规定：“一年内未实施转化的职务科技成果，成果完成人或团队拥有成果转化处置权”，直接将成功的管理权给与团队。

赋予科研人员成果所有权极大地提高了科研人员的积极性。但同时，将所有权赋予科研人员可能存在潜在的风险和成本（王晶华、李勇、贾善杰等，2017）。一是单位管理权丧失支撑，积极性调动不足。将成果所有权大比例分配给科研人员，科研单位管理权丧失支撑，利益也无法保障，积极性受限。美国高校的技术转移办公室对本单位技术发明享有唯一性、强制性的经营管理权。科研人员有义务向技术转移办公室及时披露科研进展及发明成果，且相关技术成果的知识产权必须通过技术转移办公室来申请保护，技术成果的授权许可必须通过技术转移办公室与第三方谈判和实施。这种制度安排在很大程度上保证了技术转移办公室的权威性，提高了技术转移工作的管理效率和服务效果。二是成果维护成本支出责任将难以确定。成果所有权下放给个人，意味着该成果是个人的私有财产，那么在成果维护、转化中产生的费用是否应由个人承担？美国高校放弃申请专利的职务发明成果，发明人员可以自行申请专利、获得专利权，但同时专利的申请维护费用也由自己承担，不得占用机构的公共资源（曹荣、蔡志荣、刘宾，2014）。三是成果转化协作难度可能增加。成果转化具有集成效应，往往需要多个成果组合才能产生效益。若成果转化完全由个人推动，调动多个成果相配合的难度增加，可能阻碍成果转化的效益最大化。

三、关于进一步提升科技成果转化效能的若干建议

当前，亟待针对成果转化体系的高质量成果供给不足、专业化服务体系建设滞后、利益分配机制不健全等突出问题，加快推进相关政策优化完善，形成更加高效的科技成果转化体系。

（一）加强高质量科技供给

加大基础研究投入力度，建立中央和地方联合投入基础研究的机制，加大企业投入基础研究的税收优惠。加大从0 到1 的原始创新机制探索，研究形成支持颠覆性创新和非共识项目的形成机制及组织实施机制。组织开展关键核心技术攻关，突破“卡脖子”制约。

（二）切实建立应用导向研究的需求引导机制

切实建立应用导向的重大科研项目业主制，让企业在项目立项、专家遴选、组织实施等方面发挥主导作用（陈建俞，2016）。建立以支撑产业创新实效为导向的应用类科研机构支持机制，把对机构的资助同其获得的企业研发资助挂钩，推动形成无缝连接的产学合作关系。加快推进支持产业创新的新型研发机构的发展。在应用研究领域，构建以企业需求为核心的科技项目指南发布体系，探索以企业为主的创新共同体“揭榜制”攻关模式。

（三）建立成果转化服务支持体系，培养专业转化团队

扩大技术转移人员在技术转移中的收益比例。合理的利益分配是吸引高端人才、调动人员积极性、稳定人员结构的基础（许端阳，2014）。同时，健全高校、科研院所技术转移人才培养和职业管理体系，使从业人员得到有效的系统学习，找到职业归属感和职业价值感。

（四）加强成果转化科研单位的主导权

对科研机构在成果转化中充分“放权”，使之获得完整的成果处理、转让和转化权限，减少行政干预和制约（刘九如，2018）。国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果应当可以自主决定转让、许可或者作价投资，无需报主管部门、财政部门审批或备案。在我国现有的体制下，最大可能地降低了国有资产属性给成果转化带来的不利影响（魏刚，2018）。

（五）赋予科研人员成果所有权试点先行

试点思路大体可分为两类。一是将成果所有权全部下放个人，约定科研单位可提取的利益比例，彻底破除科技成果转化中国有资产性质的桎梏（刘立，2016）；二是实行科技成果混合所有制，进一步确定利益分配比例，调动科研人员积极性。建议先从企业和社会组织委托项目形成的职务科技成果入手，探索基于协议的方式赋予科研人员所有权方式。对利用财政资金形成的职务科技成果，由单位按照权利与责任对等、贡献与回报匹配的原则小范围开展试点，实时观察，及时总结经验。