京津冀人工智能政策府际合作现状分析

文/刘晓燕 徐小溪（北京工业大学经济与管理学院）

府际合作是各级政府间为了制定、执行政策或提供服务而形成的关系。协调的府际合作关系可以优化资源配置、实现政府间协同决策，提升政策效力。但在政府管理实践中，由于政策制定需要多部门参与，部门由于追求自身利益，导致政策不协同现象时有发生，制约了政策效能的发挥。人工智能产业可以带动传统制造业升级，对创新驱动发展战略的实施具有重大意义。京津冀在人工智能产业的基础层、技术层和应用层拥有的企业数量都位于全国首位，但却没有形成明显的产业带动效应，究其根源是人工智能政策府际协同度不高。

一、京津冀人工智能政策府际合作的内涵

府际合作是一个国家内各层级政府之间以相互需要为基础而展开的各种形式的合作，包括中央政府与地方政府之间的合作、地方政府之间的合作，以及政府部门之间或经由授权履行政府职责的其他公共组织之间的合作，可以分为横向府际合作和纵向府际合作。横向府际合作是同一层级的政府部门间的合作关系，通过部门合作使得公共资源配置的类型更加容易转化，资源配置方式更加多元；纵向的府际合作则建立在“政策颁布—政策实施”的基础上，依赖政策执行而建立起来的府际关系。京津冀由于各地区资源禀赋存在差异，北京具有人工智能创新资源优势，河北具有传统制造业基础，天津已形成初具规模的信息技术产业园，这些为人工智能产业的发展奠定了基础，京津冀政府出台一系列人工智能产业政策扶持企业发展，但是由于“抗解问题”频发，对传统国家治理体系提出了挑战。“抗解问题”本质上是跨界问题，此类问题的解决依赖于府际关系协同。因此研究京津冀人工智能政策府际合作现状，可以更好地呈现府际合作的特征，发现府际合作的问题，进而引导府际关系优化协同，提升创新治理效率。

二、京津冀人工智能政策府际合作现状

为了清晰呈现京津冀人工智能政策府际合作特征，本文选取2015—2019 年中央、京津冀发布的人工智能相关政策作为研究对象，借助社会网络模型和LDA主题模型对政策的主体和主题进行抽取建模，从定量的角度刻画中央、京津冀人工智能政策的府际合作关系特征。通过同层级政府发布政策文本的共著和引用关系来刻画横向府际合作，通过跨层级政府发布政策文件的引用关系来体现纵向府际合作，形成的多层级府际合作网络如图1、图2、图3 所示。

（一）横向府际分析

中央层面的人工智能政策主体的合作模式呈现出“核心—边缘”结构网络特征，即以国务院为核心，以工信部、科技部和国家发展改革委为亚核心的网络结构。中央政策主体合作网络密度为0.4327，说明该网络整体凝聚力较好，国务院与科技部、工信部、国家发展改革委和教育部形成了较为紧密的联系。中央政策主体间形成了多个互惠性质的子群，包括子群一：国务院—教育部—中共中央；子群二：国务院—国家卫健委—国家中医药管理局；子群三：国务院—国家发展改革委—工信部—科技部—中央网信办；子群四：国务院—人社部—国家统计局—市场监都管理总局。这些子群内部的政策主体间的治理方向相似，形成了较为稳定的合作关系，但是各子群之间结构较为分散，不利于整体性治理。

北京市政策主体形成了以中关村管委会和北京市政府为双核心的网络结构特征。合作网络的规模为11，网络密度为0.2545，表明北京市在人工智能发展上的重视程度较高，但整体凝聚力稍显不足。中关村管委会与其他主体的合作最多，但都是以联合发文为主，且发文量并不多，与另一同属机构中关村国家自主创新示范区领导小组联系最为紧密。可以看出，中关村作为科教智力和人才资源最为密集的高新技术产业开发区，在北京市的人工智能发展上主要起着与其他主体协调配合的作用，其自身发展也离不开北京市金融工作局、北京经济技术开发区管委会、北京市科学技术委员会、北京市政府和大兴区政府等部门的资金和政策支持。北京市政府的中间中心度最高，说明其比中关村管委会具有更高的网络权力。北京市教委和中共北京市委都是依靠北京市政府作为中介才得以和网络中其他主体建立联系，所以北京市政府发挥了较强的中介作用，更容易控制北京市人工智能政策发展中的资源流动和信息传递。

图1 中央—北京人工智能政策多层府际关系

图2 中央—天津人工智能政策多层府际关系

图3 中央—河北人工智能政策多层府际关系

天津市政策主体呈现出以天津市政府为核心的网络结构特征。合作网络的规模为10，网络密度为0.3111，天津市政府在该地区人工智能发展上起着带动和调控资源的作用。除了天津市卫生健康委员会仍处于单独发文状态，其他政策主体都已经与天津市政府形成了较为稳定的合作关系。其中，中共天津市委与天津市政府在政策颁布上有多次联合发文，联系最为紧密。与中央政策主体合作网络类似，天津市人工智能政策主体也形成了多个职能相近的子群，但是彼此之间缺乏合作。

河北省政策主体合作网络的规模仅为5，参与人工智能政策制定的主体明显不足。河北省工信厅、河北省发展改革委、河北省科技厅和中共河北省网络和信息化领导小组办公室之间彼此都有合作，形成了网状结构，河北省人民政府则没有和其他主体形成合作关系。

由上述分析可见，京津冀三地的政策主体合作网络的规模和密度有所差异。北京市和天津市的人工智能政策主体间基本都形成了较为稳定的合作关系，且市政府在本地区的人工智能发展中发挥重要的引领和协调作用，河北需要加强横向府际合作。

（二）纵向府际合作分析

政策扩散广度即与中央政策主体直接相连的地方政策主体个数。中央政策主体对北京、天津、河北政策主体的总扩散广度依次为7、6、5，说明北京对中央人工智能政策的响应更为积极，合作意愿更强，天津与河北次之，但差异不大。中央对北京市的扩散广度全部来自于国务院，说明国务院是促进中央与北京人工智能政策合作的强有力主体，但其他政府部门均与北京政策主体缺乏合作。仅靠单一政策主体维系与北京地区的政策主体合作，难以全面地贯彻落实政策，不利于北京地区人工智能产业协调、稳定地发展，因此中央应鼓励更多的政策主体与北京政策主体建立合作关系。中央对天津市的扩散广度分别来自于国务院、工信部、国家卫键委，有较多中央政策主体参与了和天津政策主体的合作，但国务院的扩散广度最高，是主要力量。此外，中央与天津的政策主体合作方向除了行政、财政、教育等主要领域，还包含了医疗上的合作，具有一定的创新性。中央对河北省的扩散广度来自于工信部、科技部、国家发展改革委、中央网信办、国务院这五个政策主体，具有很好的交叉性，能够为河北省的人工智能发展注入强大动力。其中工信部、科技部、国家发展改革委和中央网信办各自的扩散广度均为4，在河北省人工智能发展中发挥着更强的作用。同时，在该网络中还体现了中央与河北省相同职能政策主体在合作上的一一对应，即工信部—河北省工信厅，科技部—河北省科技厅，国家发展改革委—河北省发展改革委，中央网信办—中共河北省网络安全和信息化领导小组，这样的特点会使合作中信息和资源的传递更为便捷。

政策执行强度是地方政策主体与中央政策主体的联系频次。北京、天津、河北政策主体对中央政策主体的总执行强度依次为16、15、23，说明河北与中央政策主体间的合作最为稳定，北京、天津稍弱。北京市对中央的执行强度主要取决于北京市政府对国务院的执行强度，其他政策主体的执行强度相对不稳定。北京市政府作为北京市的一级国家行政管理部门，其在人工智能政策制定中保持与中央人工智能政策的执行稳定性，说明其注重与中央人工智能政策主体的合作，充分发挥其信息资源的协调控制能力。天津市对中央的执行强度与北京市类似，执行性最强的政策主体为天津市政府。其政策主体对中央的执行强度不一，反映了天津市人工智能政策主体在政策落实上的不平衡性。虽然中央对河北省的政策扩散广度较小，但是河北省对中央的执行强度最高，这在一定程度上也反映了河北省与中央政策主体保持合作的意愿，有助于增强政策落实的效果。

（三）京津冀人工智能政策府际合作主题分析

在横向、纵向府际合作的基础上，为了进一步刻画发布政策内容的差异，对所采集的政策借助LDA 主题模型抽取了15 个主题（如表1），构建中央、京津冀政策主体与主题的对应关系如图4所示。

国务院作为中央人民政府，发布的政策具有很强的指导性，涉及人工智能政策15 个主题。国务院关注频次最高的是工业和信 息 化（topic2）、 数 字 经 济发展（topic7）和互联网发展（topic15），体现了人工智能的信息化趋势。工信部更关注产业融合（topic1）、工业和信息化（topic2）、科技专项（topic10）这几个主题，这与工信部负责推进信息化和工业化融合、推动重大技术装备发展和自主创新的职能密切相关。

北京市政策主体在人工智能政策制定上强调工业和信息化（topic2）、区域规划（topic3）、数 字 信 息 化（topic5）、 工 业制造（topic8）和试验区建设（topic11），关注频次依次为5、3、3、3、3。北京市金融工作局、北京市科学技术委员会和中关村管委会共同关注了区域规划政策主题，可见当前为构建中关村示范区“一区多园”格局，发展人工智能，需要经济、技术、管理的全方面支持；北京市政府、北京市经信局和北京市政委共同关注了数字信息化；北京市政府和中共北京市委都对工业制造主题建立了关注关系，体现出北京市对推动人工智能与工业制造业相结合表现出了一定的积极性；试验区建设主题则同时被北京市政府、中示区组和中关村管委会关注，说明中关村国家自主创新示范区建设是北京人工智能产业的重点项目，体现了北京市人工智能政策的特色。

表1 政策主题表

图4 府际合作政策主题分布图

天津市政策主体关注了以工业和信息化（topic2）、工业制 造（topic8）、 试 验 区 建 设（topic11）为热点的7个政策主题。天津市教育委员会、天津市科技委和中共天津市委共同关注了工业制造主题，天津市政府、天津市科技局和天津市教育委员会则将关注点落在了试验区建设上。这两个热点主题作为天津市人工智能政策的特色，都在发展现状中得到了落实。在工业制造方面，天津市政府近年来出台了一系列政策，积极引导人工智能在工业制造等领域的渗透应用，对智能制造发展起到了显著的促进作用；同时，天津在人工智能领域具有政策环境优化完备、算力和数据资源丰富、产业特色集群发展、“智能+”融合发展迅速的显著优势和特点，已于2019 年获批建设国家新一代人工智能创新发展试验区，与同期获批城市一起成为了第一批试验区。

河北省政策主体在人工智能政策上的治理方向范围较小，仅关注了基础教育（topic4）、数字信息化（topic5）、实体经济发展（topic6）、科技专项（topic10）以及互联网发展（topic15）这几个领域。其中数字信息化政策主题最受关注，关注频次为5，除河北省人民政府外的其他政策主体对其均有关注，原因是河北省发展改革委、河北省工信厅、河北省科技厅和中共河北省网络安全和信息化领导小组存在联合发文。互联网发展主题受到的关注程度仅次于数字信息化主题，频次为4，但是全部来自于河北省人民政府。

总的来说，京津冀三地不仅在一定程度上落实了中央的人工智能政策，而且还进行了政策创新。但是不足之处在于，与中央政策主题的部分重合，意味着没有重合的部分存在着政策目标上的差异，若不及时协调配合，将不利于京津冀对中央政策的执行。三地应在与中央的政策目标最大限度保持一致的基础上，发挥其政策自主创新性。此外，与中央相同的是，京津冀三地各自的最高行政机构（人民政府）所关注的政策主题与当地其他的政策主体相比都最为广泛，但是还存在局限性。

三、增强京津冀人工智能政策府际合作协同的对策建议

（一）横向府际合作中拓展合作对象

在横向政策主体合作关系上，北京市、天津市其核心都是各自的最高行政机构，但是北京市和天津市的政策主体合作网络的凝聚力稍显不足，政策主体间的整体协调性有待提高。由于人工智能产业的带动作用需要多种创新要素与创新资源的有机整合，在网络中北京市政府和天津市政府在人工智能政策制定中具有核心作用，因此需要借助更广泛的合作调动各类资源，实现资源的高效配置。例如海淀区政府在网络中处于孤立位置，但是海淀区拥有大量的人工智能研究机构和专家，可以通过部门间合作制定政策加大创新资源流动，降低创新成本。天津则应当在现有关系的基础上加强市政府外的其他部门合作，进而提升政策的多样性。河北省的政策主体合作网络在规模和结构上都并不理想，应鼓励更多的政策主体参与人工智能政策的制定，促进政府部门间的合作。

（二）纵向府际合作中加强中央政策响应的多样性

在纵向政策主体合作关系上，北京和天津政策的制定更多地引用了国务院的政策，为了加强政策的传导和响应，在政策制定时应加强对其他部委政策的响应。河北对中央的政策执行强度最高，如何结合河北的产业特征，借助北京等地的优势资源是进一步进行政策设计的关键。

（三）结合区域资源禀赋进行政策设计

京津冀三地的人工智能政策制定都落实了中央政策，但在产业融合、金融与环保、科技建设方面缺少相应的政策衔接，这些将阻碍中央政策的落地实施。产业融合是人工智能产业带动传统产业升级的基础，由于涉及不同产业、不同地域等多重要素，需要进一步加强地方政府与中央部委的合作，保障创新政策与产业政策的协同。北京拥有地缘优势，更容易与中央部委协同合作，因而可以发挥产业融合方面政策制定的示范作用。天津和河北应当加强金融与环保、科技建设方面政策设计，为人工智能产业发展营造创新生态环境。