地方行政审批制度改革的困境与推进路径

【摘 要】 当前，全面转变政府职能和深化行政体制改革的关键就在于行政审批制度改革，而地方政府的积极作为对推进行政审批制度改革功劳卓著。地方政府在行政审批制度改革中进行了取得明显成效的同时也面临许多困境与挑战。行政审批制度改革内容碎片化、地方行政审批制度改革的合法性问题、改革重形式化以及审批权力下放不到位等问题阻碍着政府改革的进一步发展，只有整合和优化审批权力、解决地方政府改革中的合法性问题以及依法促使行政审批权力，才能更好地发挥政府作用，真正实现为人民服务。

【关键词】 地方政府 行政审批制度改革 突出困境

一、我国地方行政审批制度改革的成效

（一）审批数量大幅精简。2013-2018年间，中央与地方行政审批的数量均大幅减少。国务院相关部门的行政审批事项大幅削减，把生产经营和投资自主权大幅下放给企业和人民，由中央政府定价项目削减80%，地方政府定价项目削减了50% 以上。多数地方政府不断努力压缩行政审批时间，通过减少行政审批事项、简化和优化行政审批流程，让人民办事少花时间、少跑路，既提高了行政审批效率，又提升了人民的满意度和幸福感。

（二）行政审批创新性高。各地在审批制度改革上更加活跃，在行政审批的体制、流程及监督等方面推出了各具特色的创新举措。首先，包括行政服务中心模式、行政审批局模式、大部制改革等几种典型的审批体制创新模式，尝试和探索了合理配置并整合地方行政职权、理顺行政审批体制的道路。其次，审批流程的创新主要有并联审批和告知承诺制两种代表性的审批方式，积极探索优化、简化行政审批程序的手段，以提高审批效率。此外，各地在审批监督方面的创新主要体现为技术手段的创新和制度层面的创新。最后，在审批事项方面，各地通过审批目录管理制度、清理事项先行先试、行政审批负面清单制等举措按照法定程序自行清理、取消相关审批事项，推动政府职能加快转变。

（三）政府在行政审批制度改革中角色与改革手段转变。行政审批是政府管理行政事务重要组成部分，近年来，在行政审批改革过程中，以新公共服务理论的理念为指导，政府角色由划桨向掌舵转变，改革手段由管制到服务转变。

二、当前我国地方行政审批制度改革的突出困境

（一）地方行政审批制度改革内容碎片化。第一，地方政府审批事项“减”、“放”落实不到位。第二，审批权力纵横交错。由于享有审批权的职能部门自身权力从属的权力体系不同，致使行政审批权纵横交错，实际操作中常出现不同权力的交叉与冲突。第三，审批标准冲突。第四，政务中心整合力不足。行政服务中心的成立为老百姓办事提供便利，省了不少事，但政务中心同时存在显著缺点，其作为一个新成立的部门，在整个行政体系中的职权地位处于相对较弱的地位，无力整合归并行政审批权。

（二）地方行政审批制度改革的合法性问题。“简政放权、放管结合、优化服务”改革就是要求地方政府权力下放，充分发挥地方政府以及各界主体的积极性，真心实意为百姓办事谋便利，满足人民群众对美好生活的需要。各地在这一理念指导下探索出许多行政审批独具特色的经验和做法。地方政府改革的内容涉及行政审批的事项、程序以及行为主体，但这些大多是由中央层面的法律、行政法规和部门规章设定的，地方政府改革的合法性问题面临着中央立法机关的巨大压力，使地方政府行政審批改革推进中受到其合法性与否的各方质疑 。

（三）注重改革的形式化而忽视行政审批权力的本质。行政审批制度改革在审批数量、审批体制创新等方面取得了不错的成绩，但既然决心改革，就应该改的彻底，而不是仅做表面功夫，浪费巨大的资源成本和时间成本，让老百姓寒心。行政审批制度的形式化主要体现为注重行政审批改革追求简政放权、下放审批权力事项的数量，片面追求数字化政绩却忽略了行政审批改革的质量和实效。

（四）权力下放不到位，未使企业真正减轻负担。有些地方政府虽然将行政审批权力下放，实际上却不但没有减少企业制度性成本反而却增加了企业负担。主要存在两种情况，一种是某些审批权力下放时使权力行使主体分离，企业办事成本更高;另一种则是涉及政府相关部门核心利益的权力仍没有下放，最终未真正达到简政放权、激发市场活力的目的，甚至削弱了市场和企业主体的积极性。

三、提升我国地方行政审批制度改革成效的路径

（一）当前行政审批制度改革不仅要坚持取消和下放行政审批权，同时要进一步整合和优化地方政府的各部门职能建构，改变地方政府部门行政审批权力碎片化的现状。

（二）为了发挥政府其积极性，给国家治理注入新的活力，在鼓励地方政府探索中，不仅要完善审批制度改革、明确中央政府和地方政府的权责，还需要从法治角度给予地方行政审批制度改革的合法性。

（三）具体到行政审批制度改革，就政府内部而言，并不是中央向下级政府下放的权力越多越好，也不是对地方政府放的越松越好。而是双方明确职权关系结构，由立法权力机关来主导，严格按照法律程序执行。

（四）实现企业和社会的自主权与主体性，激发行政审批相对人的活力。行政审批制度改革要从减少政府的控制，增加其他各主体自主权的角度出发，明确地方行政审批各方的职责范围。坚持对涉及某些部门核心利益的权力的下放，焕发市场企业和社会发展的活力，坚持把人民利益摆在首位，做人民心中满意的好政府。

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作者简介：肖文敬（1993-），女，河南人，硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践，单位：新疆大学政治与公共管理学院。