“脱欧”背景下欧盟政策调整与中欧关系

张健

【关键词】英国“脱欧”;欧盟;中欧关系

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.06.004

一个成员国脱离欧盟，这对欧盟来说是前所未有的事件，何况脱离的是英国这样一个有全球影响力的重要国家。“后脱欧时代”欧盟何去何从，其内外政策将如何调整以及对中欧关系未来发展产生何种影响，需要予以深入分析和探讨。

英国“脱欧”将深刻改变欧盟

长期以来，英国虽然是欧盟内一个三心二意的成员国，对欧盟和欧洲一体化缺乏认同和情感，但就是这样一个国家，却给欧盟打上了深刻烙印。英国是一个大国，既有清晰的价值判断，也有丰富的外交技巧，作为一个成员国能在欧盟内发挥影响力，达到自己的目标，同时尽量否决自己不认同的欧盟发展计划。20世纪80年代后期，欧盟开始建设单一大市场，很大程度上就是英国推动的结果。2004年欧盟大规模东扩，法国和德国分歧严重，如果没有英国的积极游说和参与，东扩不可能实现。欧盟的贸易政策相对积极开放，也与英国不无关系。英国长期支持自由贸易，支持欧盟与第三国谈判签署自由贸易协定，如果没有英國的积极努力，欧盟的贸易政策将更为保守。英国“脱欧”后，欧盟的国际视野可能会逐渐缩窄，开放性也将逐渐下降。所以，英国“脱欧”将给欧盟带来难以估量的影响，“后脱欧时代”的欧盟将不可避免发生重要变化。

第一，保护主义加剧。作为区域性经贸集团，欧盟具有与生倶来的保护主义特质，因为对内加大开放必然会寻求对外实施保护主义。但从根本上讲，欧盟是一个由中小国家组成的经济体，对外依赖程度较高，特别是较有影响力的一些国家，如“脱欧”前的英国、北欧国家、德国等，经济竞争力强，深度参加全球产业链，主张对外开放。因此，长期以来，欧盟的保护主义特质受到抑制。英国“脱欧”后，欧盟的保护主义特质将会得到强化。英国曾被欧洲智库称为“教条式的自由贸易主义者”，[1]一贯反对欧盟的反倾销和反补贴等保护主义政策，与北欧国家一起，构成欧盟内部的“自由派”和“开放派”堡垒。而且，由于英国的努力，德国也倾向于站在“自由派”一边。未来英国声音消失后，本就处于欧盟边缘的北欧国家将独木难支，特别是瑞典和丹麦还是非欧元区国家，它们将难以抵制欧盟内部的保护主义压力。德国在法国的影响下，也可能更多向“保护派”靠拢。与之相反，以法国为代表的南欧国家及以波兰为代表的大部分中东欧国家倾向于保护主义，他们在欧洲理事会内的表决权重上升，对欧盟政策的影响力自然也会上升。传统上，欧盟的执行机构欧盟委员会总体倾向自由贸易，但在英国声音消失后，也将更多倾向保护主义。

英国本是欧盟预算的第二大净贡献国，其“脱欧”将减少欧盟预算，而预算净获得国并未减少，在蛋糕变小的情况下，如何改变分配比例将使欧盟内部争吵更为激烈。2020年2月20—21日，欧盟特别峰会在比利时首都布鲁塞尔举行，主要讨论2021年至2027年长期预算，但各方未能达成共识。这是英国“脱欧”后首次举行欧盟峰会。图为2月21日，在比利时布鲁塞尔的欧盟总部，欧盟委员会主席冯德莱恩（左）和欧洲理事会主席米歇尔在特别峰会结束后出席记者会。

第二，内倾性上升。一方面，英国原本是欧盟三大国之一，也是联合国安理会常任理事国，对全球事务关注度较高，也有一定的全球参与能力。英国“脱欧”将会逐渐改变欧盟的国际角色。欧盟将更多聚焦经济事务，对国际事务的关注可能会有所下降，地缘政治重点也将更多放在其周边地区，如非洲、中东、东欧等地。另一方面，英国“脱欧”将导致欧盟内部力量格局发生变化。欧元区国家在欧盟内影响力可能上升，非欧元区国家可能进一步被边缘化，由此对欧元区国家的主导地位及欧盟更为不满。法、德、英原本在欧盟内成鼎足之势，英国“脱欧”后，三角变两边，权力结构的稳定性下降，未来德法两国原有政策差异可能被放大，更难调和。英国本是欧盟预算的第二大净贡献国，其“脱欧”将减少欧盟预算，而预算净获得国并未减少，在蛋糕变小的情况下，如何改变分配比例将使欧盟内部争吵更为激烈。总之，欧盟将被迫着力解决内部问题，这必然会影响欧盟参与全球事务的意愿和能力。

第三，自信心下降。关于英国为何“脱欧”的讨论很多，大多集中于英国自身的问题，比如其与欧洲大陆国家不同的历史、地理特征、疑欧反欧传统等。英国固然有问题，但作为相对方的欧盟肯定也有问题。如果留在欧盟内收益颇丰，就不会有国家想要离开。英国“脱欧”正凸显了当前欧盟面临的重重困境。一是经济前景堪忧。进入21世纪以来，欧盟经济一直比较低迷，特别是欧元区的经济增长率长期落后于英国和美国。债务危机重创欧元区经济，使得欧元的可持续性问题愈发突出。近年来，欧盟在数字经济领域明显落后，加上欧元区机制上的一些约束（如长期的财政紧缩）以及人口快速老龄化，其经济发展前景比较悲观。二是难民问题成为死结。欧盟周边的非洲和中东地区并不稳定，部分国家甚至出现持续战乱，是非法移民和难民产生的沃土。这些非法移民和难民在欧洲各国催生了反移民、反欧盟的极右翼民粹主义，加深了难民前线国（如希腊、意大利等）与主要难民接收国（即相对富裕的德国、瑞典等）之间的矛盾，也加深了难民接收国与不愿接收难民的中东欧国家之间的矛盾。三是欧洲主权与成员国主权的冲突。欧洲一体化建设的规律是成员国必须在必要时向欧盟让渡部分主权，以让欧盟有资源和能力应对各种危机（如应对当前正在肆虐的新冠肺炎疫情），但这势必增加欧盟与成员国间的主权冲突。英国的“脱欧”口号之一就是要“拿回控制权”。显然，英国“脱欧”反映了欧盟的一些深层次和结构性问题，而欧盟对此无能为力。因此，英国“脱欧”对于欧盟和欧洲一体化来说，无疑是当头一棒，其所造成的心理创伤在很长时间内都将难以恢复。

“后脱欧时代”欧盟政策新动向

“后脱欧时代”如何发展，对欧盟来说可能是个生死存亡的问题。成员国（特别是像英国这样具有重要影响力的成员国）不愿留在歐盟内，说明欧盟的吸引力和凝聚力在下降，尽管欧盟并不愿承认这一点。所以，欧盟未来需加倍努力发展经济，增强吸引力，一方面防止其他成员国效仿英国“脱欧”，另一方面在未来某一时期吸引英国重新申请加入。当前，欧盟已经认识到了问题的严重性，欧洲一体化不进则退。在此背景下上任的新一届欧盟委员会已表现出明显的进取心，其制定的内外政策出现了一些新动向。

第一，着眼未来，提升欧盟经济竞争力。经济是基础，经济有活力，社会才会进步，民众才会有安全感。欧盟当前面临的困境在很大程度上都是由于经济出了问题。而且，英国“脱欧”后，欧盟还有了与英国竞争的意味。以前欧盟经济不好，还可以用经济模式与美国或中国不同加以辩解。但英国与欧盟经济体制类似，如果“脱欧”后英国经济发展长期好于欧盟，这对欧盟是非常不利的，将会导致更多成员国及其民众对欧盟的信心下降。所以，“后脱欧时代”发展经济对欧盟来说将更为紧迫。从目前情况看，欧盟希望在绿色经济、数字经济以及产业政策等方面同时发力。在发展绿色经济方面，2019年11月12日，欧盟委员会发布了《欧洲绿色协议》，[2]旨在使欧洲到2050年成为世界首个碳中和经济体。《欧洲绿色协议》制定了行动路线图来提升能源使用效率、阻止气候变化、维护生物多样性和降低环境污染。欧盟委员会还推出首部《欧洲气候法》，以落实《欧洲绿色协议》提出的2050年目标。《欧洲绿色协议》与其说是为了应对气候变化，不如说是利用这一道义制高点，推动欧洲加快能源转型，充分利用新技术，让欧盟在全球绿色经济领域处于领先地位。在发展数字经济方面，欧盟自认为已经落后于美、中两国，需要奋起直追。一是以反垄断、偷逃税等为理由，加大对美国数字企业（如谷歌、苹果等）的制约力度;二是加大投入，发展人工智能;三是提升数字化水平，将欧盟的传统制造业优势与信息技术和人工智能相结合，发展物联网，开发大数据平台，加强网络基础设施建设;四是深化欧盟数字单一市场。在推进积极的产业政策方面，欧盟主要是加大政府投入和引导。2020年2月，德国、法国、波兰、意大利四国经济部长联合致信欧盟委员会副主席维斯塔格，呼吁欧盟就竞争政策、并购及国家补贴规则等问题尽快取得“有效进展”，以打造能和中美两国大企业相抗衡的“冠军企业”。3月，欧盟委员会出台新的产业战略，包括加大政府对电动汽车等新兴产业的支持力度，增强劳动力市场灵活性，引导私有资本加大研发投入，维护“技术主权”等。

第二，建设所谓“保护的欧洲”。这一概念有多重含义，比如强化欧盟边境安全，保护欧盟免受非法移民和难民的冲击等，但主要是指经济上的保护主义，即保护欧盟免受所谓非市场经济行为的“不公平竞争”。欧盟认为自己过去太“天真”，比所有国家都更为开放，在这一过程中被其他国家占到便宜，所以必须加大对自身市场的保护。一是以反倾销、反补贴的形式直接诉诸保护主义。实际上，欧盟自称开放，但却是实施反倾销措施最多的经济体之一，其反倾销对象既包括发达国家也包括经济快速发展的新兴工业化国家。2014年11月至2018年12月，欧盟委员会一共采取了95项贸易保护措施。2018年底时，欧盟仍在生效的贸易保护措施包括93项反倾销以及12项反补贴措施。[3]二是投资保护。2019年4月，欧盟投资审查新规[4]正式生效，目的是保护欧盟范围内的战略性企业和资产。审查范围包括使用欧盟资金的项目，关键基础设施、关键技术领域项目，涉及“媒体自由及多元化”问题的投资收购;投资人背后是否有政府背景或接受政府资金支持，是否有影响欧盟和成员国“安全与公共秩序”的可能性，以及是否卷入司法纠纷或牵扯犯罪活动等。欧盟审查新规还扩大了欧盟委员会的审查权利，规定了成员国接受欧盟委员会审查和其他成员国监督的义务等。三是巧妙、变相的保护主义。例如，欧盟利用单一市场规模大的优势，向外输出环境、劳工、社会标准。2019年6月28日，欧盟与南方共同市场在比利时布鲁塞尔就自贸协定达成一致，南方共同市场国家必须在知识产权、劳工权利、可持续发展、执行应对气候变化的《巴黎协定》和环保承诺等方面满足欧盟提出的较高标准要求;巴西作出重大承诺，2025年净温室气体排放将在2005年水平上削减37%，并打击亚马孙雨林非法采伐。亚马孙雨林大火后，欧盟国家以巴西应对气候变化不力，威胁将拒绝批准协议。欧盟的气候政策很大程度上带有保护性质，比如拟议中的碳关税等。2019年12月，欧盟委员会执行副主席蒂默曼斯（Frans Timmermans）称，“作为一个经济巨人，我们在贸易上有巨大的影响力，如果其他国家不在气候问题上采取正确的行动，欧盟就将征收碳关税。”[5]

第三，增强战略自主能力，打造“主权的欧洲”。2016年，欧盟发布的“共同愿望，共同行动：一个更强大的欧洲”的“欧盟全球战略”文件（EUGS）首次提出了战略自主的概念，此后这一概念被欧盟领导人反复强调，目的是要让欧盟拥有更多的资源和能力，在英国“脱欧”以及大国竞争特别是美国单边霸凌政策的背景下，更好地捍卫自身利益。新一届欧盟委员会自称将是一届“地缘政治的委员会”，很大程度上也是想要增强欧洲参与全球新型大国竞争的能力。具体而言，这一能力建设体现在三大领域。一是构建防务联盟。自从20世纪50年代《欧洲防务条约》流产后，欧洲共同防务建设一直不温不火，难有起色。但近年来，随着欧美关系的僵化、疏离以及英国“脱欧”，欧洲共同防务建设开始真正提上日程。欧盟委员会内部新设防务工业与空间总司，统筹成员国防务工业发展;欧盟2021—2027年度预算将首次包括防务基金预算;启动防务工业领域的“永久结构性合作”机制，先后批准了47个军工项目，聚焦尖端军工技术与核心产业，逐步形成独立于美国、一体化的、有竞争力的国防工业体系。二是捍卫金融主权。近年来，欧盟在伊朗核问题、建设“北溪-2”天然气管道等问题上饱受美国长臂管辖之苦，因此摆脱美元霸权的制裁威胁、提升欧元国际化水平迫在眉睫。解决这些问题的关键是完善欧元区的治理机制，让欧元有相对稳固的基础。尽管欧元区机制改革非常复杂困难，但这是欧盟必须面对的重大问题，无法绕开。三是维护技术主权。世界经济的未来在于数字经济，这不但是一个经济问题，更是一个政治和国家安全问题，欧盟对这一问题的重视前所未有，比如推出雄心勃勃的人工智能战略、协调各成员国5G政策等。

英国“脱欧”，将给欧盟带来难以估量的影响，“后脱欧时代”的欧盟将不可避免发生重要变化。图为2020年3月18日英国首相约翰逊在议会下院进行的首相问答现场，他表示英国不会延长将于2020年年底结束的“脱欧”过渡期。

第四，聚焦周边地区的稳定与和平。欧洲大周边地区如非洲、中东以及东欧等地的不稳定和安全问题日益突出，非法移民、难民潮、恐怖主义等对欧洲困扰增大，并引发欧洲种种政治、社会和安全问题。欧盟特别是新一届欧盟委员会将这些问题视为工作重点。新欧委会上任后即出台了新的对非洲战略，欧盟机构领导人及法、德等国领导人接连访非，寻求以新姿态、新方式扩大欧非合作，着力促进非洲的可持续发展。在中东地区，针对叙利亚、伊朗以及巴以和平等问题，欧盟努力在俄、土、美等国间开展斡旋，极力促进地区稳定。比如，针对特朗普政府明显偏袒以色列的新中东和平计划，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利发表声明称，特朗普政府的新中东和平计划“不符合国际准则”，欧盟“对以色列可能兼并约旦河谷及部分西岸地区格外担忧”。[6]在对俄罗斯关系上，欧盟强调加强沟通与合作，继续推进“北溪-2”天然气管道项目，推动德法俄乌“诺曼底模式”会谈以解决“乌克兰问题”。

当前，欧盟国家正遭受新冠肺炎疫情严重冲击，欧盟经济大幅衰退不可避免，并有可能引发系列经济、社会和政治问题。但这种情况并未改变欧盟面临的种种内外挑战，也不太可能改变欧盟的长期政策趋向。

欧盟政策调整对中欧关系的影响

任何事情都有正反两面。在英国“脱欧”的大背景下，欧盟面临的困难增多，加上新冠肺炎疫情的冲击，其当前状况及政策取向对中国而言也是利弊均有。

从负面影响看，首当其冲的是中欧双方经济上的纷扰可能增多。过去10余年来，在欧盟遭遇重重危机的同时，中国经济持续腾飞。2008年时欧元区GDP是中国的3倍，但自2010年初欧洲主权债务危机发生以来，欧洲与中国的经济发展对比愈益明显，到2019年中国的GDP已經相当于整个欧元区。[7]欧盟的自信心不断下降，导致其对外经济政策防卫性趋强，试图通过建设“保护的欧洲”以维护自身利益。2017年12月20日，欧盟发布长达465页的对华经济评估报告，[8]称中国经济存在“严重市场扭曲”行为，试图为欧盟对华反倾销、反补贴等贸易保护政策寻找新的借口。2019年3月12日，欧盟发布最新版对华战略文件《欧中关系战略展望》，首次明确提出“中国不能再被视为发展中国家，其正在全球层面扮演关键角色，并引领科学技术发展”;同时认为中国已成为欧盟“经济上的竞争者”，声称“中国并未给欧洲提供互惠的市场准入及对等的竞争环境，因而中国也逐渐成为欧盟的战略竞争者”;“中国为（国内）领先企业保留国内市场”，而“欧盟企业在进入中国市场时，必须达到一系列冗杂繁琐的要求，譬如必须与当地企业合资经营以及向中国合作方转让技术;金融业市场准入尤其不对等”，要求与中国“构建更均衡互惠的贸易和投资关系”。[9]措辞之强硬前所未有，这标志着欧盟在经贸问题上的对华认知出现重大转变。事实上，欧盟近年来出台的系列经贸政策，均能看到针对中国的影子。比如欧盟新的对外投资保护机制，很大程度上就是为了应对中国对欧投资的增长。法德两国推动西门子和阿尔斯通铁路业务的合并，就是以应对中国中车股份有限公司的竞争为借口，尽管中国中车股份有限公司在欧洲的存在极为有限。欧盟新的产业战略也有应对所谓中国竞争的考虑。欧盟还持续指责中国市场不开放，要求中国加大市场开放力度，并提出系列不合理要求，这也是中欧投资协定谈判至今仍未能谈成的重要原因。

此外，英国“脱欧”的刺激、极右翼民粹主义的兴起、政治上的碎片化以及欧洲一体化寸步难行，加深了欧盟对所谓“欧盟生活方式”及自身政治、经济体制的焦虑感。欧盟的焦虑反映在中欧关系方面，则是对中国无端的猜疑和不信任，甚至公开宣称中国是欧盟“向外推行国家治理新模式的制度竞争对手”;[10]指责中国“人权状况正在恶化……在中国的欧盟及其他外国公民人权必须受到保护”。[11]

当然，在“脱欧”背景下，中欧关系也存在一些新的有利条件。在经贸领域，欧盟经济前景黯淡，这是其危机感较重的一个重要原因。中欧经济联系紧密，有较强的互补性，双方在绿色经济、数字经济和人工智能等方面合作前景广阔。中国市场对欧盟出口及投资均日益重要。加强与中国的经济合作，拓展中国市场仍是欧盟对华经贸政策的主要目标，也是其提升自身经济竞争力的重要手段。从这方面看，欧盟可以说完全不同于美国，美国追求的是对华“脱钩”和全球经济霸权，欧盟虽然也看到竞争性，但更多还是将中国市场视为机遇，不是要寻求“脱钩”，而是要加强合作。此外，英国“脱欧”后，与欧盟在经济上的竞争将不可避免，正所谓“兄弟登山，各自努力”。英、欧在与第三国如中国的经贸合作方面当然也会形成竞争，欧盟并不乐见中英经济关系走在中欧经济关系前面。因此，未来欧盟在加强对华经贸合作方面也会有更大的紧迫性。

在国际事务方面，欧盟与中国也有更大的合作空间。无论是要提振经济还是要增强战略自主能力，欧盟要想实现自己的政策目标和发展目标，就必须要有一个稳定、可预期的国际环境，这与中国的诉求相同。实际上，无论是应对周边面临的中东和平、非洲发展、伊朗核问题还是气候变化、稳定国际贸易秩序等方面，欧盟与中国共同语言都在增多，双方都需要一个理性的合作伙伴。而美国在这些涉及欧盟重大利益的问题上，已成为“麻烦制造者”。在很多情况下，欧盟与美国都是无话可对，因为美国追求的只是自身利益，不管盟友，更遑论全球稳定与和平。所以，在维护全球多边秩序方面，中欧双方均具有更大的内生性合作动力。

總体而言，未来中欧关系虽然会有一些问题和矛盾，但合作仍将是主流，因为这符合双方的共同利益。中欧关系中的一些问题，比如经济竞争、意识形态冲突等并非战略性根本矛盾。与美国不同，中欧均无霸权企图，双方也无重大利益冲突，这有利于加强双方合作，特别是在百年未有之大变局下更是如此。中国外交崇“和”、讲“诚”、重“义”，主张构建新型国际关系和人类命运共同体，且一贯支持欧洲一体化，支持欧盟战略自主建设。随着中欧关系的日渐深入，相信欧盟对中国会有更多更深入的了解。

结语

当前，欧盟对中国认知上存在一些偏差，出台的一些限制双方合作的政策举措影响了中欧合作的广度和深度，这不利于双方利益，也不利于全球合作，但只要双方有足够的政治互信和战略互信，中欧合作空间将无限广阔。无论是在市场开放、科技合作、共同应对气候变化、维护全球贸易和金融秩序，还是促进非洲发展、推动欧亚互联互通等方面，中欧双方都需要认真地共同规划、携手推进。2020年是中欧关系大年，有一系列的高层往来和重大会议。但新冠肺炎疫情肆虐，中欧均遭受了重大冲击，经济、社会发展受到严重影响。中方在疫情初期，得到了欧盟和众多欧洲国家的帮助，而中方在本国疫情好转的形势下，也向欧方提供了最大可能的帮助。疫情是灾难，但也是中欧深化理解和加强合作的重要契机。相信疫情过后，中欧关系会迎来更美好的明天。

（作者系中国现代国际关系研究院欧洲所

所长、研究员）

（责任编辑：甘冲）

[1] John Fox & Fran?ois Godement， “A Power Audit of EU-China Relations，” https：//www.ecfr.eu/page/-/ECFR12_-_A_POWER_AUDIT_OF_EU-CHINA_RELATIONS.pdf.

[2] “The European Green Deal，” https：//ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-green-deal-communication_en.pdf.

[3] “Report on EU Trade Defence – Effective Protection Against Unfair Trade，” http：//trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm？id=2000.

[4] “European Fund for Strategic Investments，” https：//ec.europa.eu/growth/industry/innovation/funding/efsi_en.

[5] Hans Von Der Burchard， Jacopo Barigazzi， “Here comes European Protectionism， The Next Five Years of EU Policy Will Be About Defending the Blocs Interests，” https：//www.politico.eu/article/european-protectionism-trade-technology-defense-environment/.

[6] “EU slams Trumps Middle East peace plan，” https：//www.dw.com/en/eu-slams-trumps-middle-east-peace-plan/a-52256384.

[7] Giles Coghlan， “Chinas Economy Rises to Surpass the Eurozones Economy，” https：//www.forexlive.com/news/！/chinas-economy-rises-to-surpass-the-eurozones-economy-20191128.

[8] “On Significant Distortions in the Economy of the Peoples Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations，” http：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2017/december/tradoc_156474.pdf.

[9] “EU-China-A strategic outlook，” https：//ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf.

[10][11] 同[9]。