PPP项目融资框架设计

刘善武

摘 要 在我国，PPP模式主要被应用于水务燃气、收费道路、垃圾处理等基础设施建设行业中。PPP模式是一个十分复杂的、系统性的项目运作模式，PPP项目的运作流程十分的繁多且复杂，需要对参与项目各方团队的权责以及工作进行妥善的规划，对项目结构进行完善与健全，项目风险的合理分担是成功进行PPP项目的重要基础。

关键词 PPP项目;融资框架;设计

引言

PPP模式是振幅为了能够缓解基础设施建设的经济压力问题，而提出的一种融资框架方案，这一模式的出现有效缓解了政府基础设施建设的经济压力。政府在很多大型的基础建设项目上都应用进了PPP模式，从某个角度上来看，PPP模式的主要推动力量来自政府与市场。PPP项目覆盖的区域以及领域也都在逐渐的壮大，比如在医疗、环保、交通等建设领域都有PPP模式的应用。

1PPP项目模式概述

事实上，PPP模式也就是政府与私人企业进行合作，共同进行项目建设的一种项目运行模式。我国最初开始使用PPP模式的时候，是在二十世纪九十年代时，直到二十一世纪初期，我国对PPP模式的研究已经有了一些成果，并且也已经建立了PPP项目。但是，在后期时由于受到全球金融危机的影响，我国PPP模式的发展遭受严重创伤，停滞了很长的一段时间。直到2014年的时候，PPP模式才再次发展起来，并且我国还对PPP项目运行模式进行了相应的改善，从PPP模式的定义、概念以及操作流程上对其进行了完善的规划与安排，是PPP模式在我国的项目应用中能够得到全面的发展与提升[1]。

2PPP项目模式合法合规性

项目实施前需落实政府对项目以PPP模式实施的批文，项目通过物有所值评价和财政承受能力论证，纳入财政部PPP项目管理库并顺利进入执行阶段，根据项目付费方式政府方出具将政府付费纳入地区跨年度财政预算、按预算法要求报同级或以上人大批准并按规定纳入中长期财政规划的承诺文件，确保项目PPP模式合法合规。

2.1 项目实施合法合规性

关注项目立项、环境影响评价、可行性研究报告、初步设计、土地正式选址、土地用地预审、建设用地指标、施工图批复、概算批复、土地规划许可证、施工许可证等。

根据建设项目的类型不同，土地属性略有不同，导致土地供给方式不同。如根据《划拨用地目录》，污水处理厂属于城市基础设施用地中环境卫生设施，河道治理工程属于水利设施用地，可以划拨方式提供土地使用权。

2.2 其他合法合规性

关注项目是否满足国家及地方其他法律法规。如项目公司注册资本金出资是否满足《公司法》;项目资本金是否满足《固定资产投资项目试行资本金制度的通知》;项目公司股权出资是否满足《规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》;项目采购方式若为非公开招标需由市级及以上财政主管部门批复;项目产出边界条件是否满足环保类制度（如污水治理是否达到排放标准等）[2]。

3PPP项目融资框架设计

3.1 PPP项目合作模式

（1）总承包模式。目前国内大多数环保类型的大型企业，都不具备施工资质以及项目实施管理的能力，如果承包的一方具有房建相关资质，并且拥有丰富的项目施工经验，与项目管理能力，那么具有承建资质的一方就可以作为总承包方，将该项目的环保施工业务承包下来。

（2）联合体投标。在国内大多数环保类型的PPP项目中，政府方对社会资本方的业绩以及环保类的运营业绩等都会有不同程度的要求，具有承建资质的一方可以与环保类的企业合作，构成一个联合体，共同参与到项目的投标中。施工企业负责建设期施工，环保企业负责运营期水处理运营相关工作。

3.2 环保领域融投资模式案例分析

案例：江苏省南通市如东县乡镇污水处理厂及农村水环境综合治理一期工程PPP项目。

项目简介：包括如东县7个乡镇镇区的生活污水与部分工业废水的收集与处理，包含污水处理厂、污水管网和泵站的建设与运营。其中工程总投资102663万元，建安工程费81145万元，合作期限30年（3+27）。

（1）运作模式。如东县人民政府授权县住建局作为实施机构，通过公开招标方式选择社会资本，采用PPP模式中“BOT（建设-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）及TOT（移交-运营-移交）”实施。采用“投资+施工”一次招标模式选择社会投资人。

（2）回报机制与回购保障。本项目的回报机制为政府付费，其中可用性付费按等额本息方式计算，合理利润率5.6%，以“乡镇污水处理厂配套管网的建设投资”和“乡镇污水处理厂实际建设投资”为回购基数;运营维护费根据政府对项目公司运营维护的绩效监测系数计算支付;乡镇管网运维成本、污水处理厂运维成本和农村生活污水處理建设运维成本单价以最终报价为准。

具体支付方式为：政府当年付费额=（乡镇管网可用性付费+乡镇管网运维成本）+（乡镇污水处理厂可用性付费+乡镇污水处理厂运维成本）+农村污水处理设施付费总额。

其中：①乡镇管网可用性付费=乡镇污水处理厂配套管网的建设投资+合理利润;②乡镇污水收集管网运维成本=乡镇管网年运维成本单价×实际管网运维长度;③乡镇污水处理厂实际可用性付费=乡镇污水处理厂实际建设投资+合理利润;④乡镇污水处理厂污水处理费=外购材料费+外购燃料及动力费+工资及福利费+设施维护费+其他费用;⑤农村污水处理设施付费总额=年可用性付费+年度运营费用。

回购保障。本项目中如东县乡镇污水处理改扩建工程已于纳入财政部PPP项目库，政府负责将政府付费纳入如东县年度财政支出预算和中期财政规划，并由如东县人大出具决议。

（3）交易结构简述。项目中标后，央企施工总承包企业、水务环保企业、政府出资方代表在当地合资成立项目公司，本项目资本金为项目总投资的20%，其中项目公司注册资本金为10000万元。

（4）资金来源。项目资本金2.06亿元，其中施工总包企业出资11%、环保水务企业出资79%、政府出资方代表出资10%。

融资方式：由项目公司向银行申请5年期以上项目贷款，贷款利率为5.145%（按基准利率上浮5%计取）。

融资担保方式：项目公司未来收益权质押。

（5）联合体内部约定。联合体牵头单位为环保企业，环保企业负责项目运营，确保水体治理成果。同时我方定向采购污水处理设备。

3.3 环保领域融投资发展风险

（1）政策风险。风险点：环保类标准等政策规定发生变化。防范措施：与政府方特别是政策制定部门及时沟通，保持环保行业政策敏感度;与政府方谈判及签订协议时，力争获得其对于政策变动时进行补偿的承诺，降低项目风险。

（2）政府付费风险。风险点：政府相应付费能否及时足额支付存在不确定性。防范措施：明确项目“两评一案”批复情况，同时确保项目纳入财政部PPP项目管理库;落实政府方出具将政府付费纳入地区跨年度财政预算、按预算法要求报同级或以上人大批准并按规定纳入中长期财政规划的承诺文件，保障相应费用及时足额支付。

（3）运营维护风险。风险点：目前社会资本方对于环保领域运营维护经验欠缺，可能出现绩效考核无法达标导致政府付费扣减等情况，无法实现预期收益。防范措施：在实际运营前做好成本预估，在运营过程中严格控制成本支出，规避运营成本超支风险;与政府方积极沟通，争取细化绩效考核指标，确保实现预期投资收益;若施工方与环保类企业组成联合体共同参与项目实施，可在联合体内部合作协议中约定由合作方负责项目运营，承担相应责任。

（4）项目管理风险。风险点：该种风险针对社会投资人以联合体方式进入，且联合体中各方所占股比相近，存在決策层意见不统一等管理风险。防范措施：按照“同股同权”原则约定各方的责、权、利，并在项目公司组建时通过《公司章程》、《合资协议》等法律文件对股东各方进一步明确相关事项，降低管理风险。

（5）投资回报率限制。当前PPP项目社会资本方多为国企、央企等建筑企业，此类企业内部对投资回报率等收益指标底线规定较为严格，且政府方由于某些因素以及社会资本方之间的不良竞争，均会导致项目投资回报率偏低，易加剧项目后续建设运营的风险。

（6）融资成本过高。因PPP项目投资大、合作期限长，项目资金严重依赖于金融机构贷款，金融机构出于风险考虑，贷款利率较高。同时国外金融市场波动，国内资管政策调整，货币发行政策、国家PPP业务的监管加强，导致金融市场融资成本较高。

4结束语

本文主要针对某环保项目的PPP融资模式进行分析，根据国家相关的政策、法律法规来看，首先，我们需要对环保市场的特点与运作方式进行充分的调研与分析，锁定项目建设的市场目标，再结合项目建设环境的特点，根据业主方对于项目建设以及运作的需求与重点，选择合适的合作单位，双方建立沟通机制，在相互信任以尊重的基础之上，参与项目的实际建设与运作。

参考文献

[1] 殷美丽.PPP环境下的投融资合作基本模式框架设计[J].山西财经大学学报，2017，39（S1）：21-23.

[2] 汪秋婉.工程承包商参与海外电厂PPP项目融资的框架结构设计[D].北京：中国科学院大学（工程管理与信息技术学院），2013.