巴基斯坦经济特区发展及对中资机构的建议

摘 要： 随着“中巴经济走廊”建设推进，中巴合作不但在经贸领域持续拓展，而且在经济建设顶层设计方面也不断深化。“经济特区”是巴基斯坦借鉴中国经济建设经验的重要成果。阐述了巴基斯坦经济特区发展特征，分析了其借鉴中国模式的实践，在此基础上立足产融共进、双轮驱动，分别从实体企业和金融机构两个角度，为中资机构参与巴基斯坦经济特区建设发展提出产业结构、政策、融资、顶层设计、项目把关、风控、产融互动等方面的建议。

关键词： “一带一路” “中巴经济走廊” 巴基斯坦经济特区

“中巴经济走廊”（China-Pakistan Economic Corridor，简称CPEC）自2013年开建以来，已成为“一带一路”在建项目最多、进展最快的工程。随着巴基斯坦经济发展基础改善，以经济特区（Special Economic Zone，简称SEZ）为载体的产业合作将成为重点。2018年12月，“中巴经济走廊”联委会（Joint Coordination Committee of CPEC，简称JCC）第8次会议已决定成立“中巴经济走廊”社会民生工作组，并签署了《中巴产业合作谅解备忘录》，明确推动经济特区建设。2019年1月，两国政府确定2019年为“巴中产业合作年”，强调加快经济特区建设。2019年6月，习近平主席会见巴基斯坦总理时指出，要以产业园区、农业和社会民生等为新重点，拓展、充实“中巴经济走廊”建设。通过经济特区带动产业发展，辐射区域经济，成为两国政府和企业的共识。2019年11月JCC第9次会议进一步指出，走廊已进入拓展提升的高质量发展新阶段。中资机构（包括实体企业和金融机构）应主动作为，把握机遇，以巴基斯坦为抓手，积极参与“一带一路”沿线国家经济特区建设发展，提升合作层次，实现稳健共赢。

一、巴基斯坦经济特区特征

巴基斯坦经济特区雏形最早可追溯到2006年由中国海尔集团与巴基斯坦鲁巴集团合资成立的“海尔巴基斯坦工业园”（后改名为“巴基斯坦海尔-鲁巴经济区”），该区是中国商务部批准的首个“中国境外经济贸易合作区”，也是巴基斯坦政府批准的首个“巴基斯坦中国经济特区”，其所享有的稅收优惠等政策为后来在全国推广经济特区提供了模板。目前，巴基斯坦累计已设立各类经济特区90多个。根据巴基斯坦国情特点和发展需要，经济特区主要功能是为企业提供基础设施保障、便利化行政服务以及税务优惠政策，吸引外资尤其是中资机构投资，从而实现其促进产业发展，扩大贸易往来，创造社会就业，刺激经济增长的目标。

（一）法律和行政地位较高

2012年，巴基斯坦联邦政府专门颁布《经济特区法》（Special Economic Zones Act， 2012），作为特别法，法律效力高于一般法（2016年修订）。2013年，巴基斯坦联邦政府投资委员会（Board of Investment，简称BOI）根据《经济特区法》制定了《经济特区规则》（Special Economic Zones Rules），对经济特区具体事务进行了规范。巴基斯坦在联邦政府层面设立了审批委员会（Board of Approvals，简称BOA），由总理担任审批委员会主席，成员包括财政、工业、生产等相关部门部长，秘书处设在巴基斯坦联邦政府投资委员会（BOI），负责统筹全国经济特区事务，管理特区开发商及区内企业的所有活动。在省级层面设立经济特区管理局（Special Economic Zones Authority），省级经济特区管理局经过审批委员会（BOA）批准，制定管辖区域内的规则和程序。经济特区是巴基斯坦政治生活中的重要主题，在政府处理各类经济事务中具有较大优先权。

（二）开发运营和管理机制灵活

一是开发主体多元，根据2016年修订的《经济特区法》，巴基斯坦各级政府、私人部门、公私合营体均可建立经济特区（审批委员会BOA另有规定的除外），任何实体只要愿意遵守巴基斯坦法律，均可成为经济特区开发商。二是经营形式多样，包括政府经营、企业自营或公私合营。三是特区类型丰富，根据《经济特区规则》，任何现有园区（巴基斯坦现有园区类型包括出口加工区、自由贸易区、混合出口加工区、多边经济区、重建机会区、地区开发区和部门开发区等），均可申请成为经济特区，以享受经济特区可获得的优惠政策。其中，允许私营企业成为开发运营主体，是巴基斯坦经济特区的重要特色，一方面是弥补政府财力不足的短板，另一方面也为包括中国机构在内的外国投资者提供了深度参与巴基斯坦经济建设的机会。

（三）深度融合“中巴经济走廊”

随着“中巴经济走廊”建设铺开，巴基斯坦政府提出，计划在其沿线改造或新设共46个经济特区，其中根据2016年第6次中巴经济走廊联委会（JCC），确定优先建设9个经济特区（Prioritized SEZ Under CPEC或CPEC SEZ）。鉴于巴基斯坦联邦政体特点和地区利益平衡，全国9大主要行政、部落及工业区各设一个，布局见表1。目前，上述9个优先建设经济特区基本处于可研阶段，大部分还未达成土地收购协议，配套基础设施建设尚未开工。为集中力量加快园区建设，巴基斯坦政府提出以位于经济支柱省份的CPEZ SEZ作为优先发展对象，包括开普省的拉沙卡伊经济特区、旁遮普省的阿拉玛伊克巴尔工业区（M3）、信德省的塔贝吉中国经济特区，争取在短期内落实铺设天然气、电力、水供应接驳设施并改善路网。其中，拉沙卡伊经济特区由中国路桥工程有限公司与当地政府联合开发，其优先建设地位和中国央企金字招牌的双重加持使其有望成为“中巴经济走廊”项下首个开花结果的经济特区。

（四）拉动经济增长动能持续释放

巴基斯坦工业基础薄弱，历届政府均把实现从低附加值向高技术含量产品转型作为重要执政目标。近年来，经济特区作为巴基斯坦融入全球价值链体系的发力点，显示出越来越强的辐射效能。据巴基斯坦历史最悠久的英文报纸黎明报（DAWN）初步估计，2018-2019财年全国经济特区营业收入合计可达1万亿卢比，约占GDP的2.3%。如同巴基斯坦伊姆兰·汗总理指出，经济特区对未来经济发展至关重要，一是能够支撑该国工业基础升级，二是可为本土劳动力创造200万份薪酬优厚的职位。此外，据世界银行数据，巴基斯坦营商便利度指数（Ease of Doing Business Index）2019年排名已跌至第136位，相比2006年第60位有巨大跌幅，但据巴基斯坦联邦政府投资委员会（BOI）估计，通过发展经济特区，落实优惠政策，有望使巴基斯坦该项排名在数年内至少重回前100位。同时，随着“中巴经济走廊”项下优先建设的经济特区逐步投入运营，无疑将进一步成为发挥特区拉动作用的催化剂。

（五）有待不断改进和优化

对当前巴基斯坦而言，税收优惠等经济特区激励措施固然有效，但要充分释放经济特区的功能和作用，依然面临以下几个问题。一是巴基斯坦处于经济特区起步发展阶段，投资环境欠佳，政府管理透明度和效率不高，行政程序比较繁琐，需下大力气综合整治，最大程度帮助经济特区开发商和区内企业降低营商成本。二是巴基斯坦虽具有人口红利（全国两亿人口60%以上低于35岁），但劳动力技能尚不能完全满足经济特区产业集群的快速发展要求，必须加强职业技能培训，使本土劳动力摆脱低薪就业现状，才能保障经济特区实现促进就业的目标。三是经济特区供应链体系有待优化，本地私营物流企业之间缺乏高效衔接，一定程度上增加了区内企业的生产经营负担。四是经济特区优惠政策不够量化，应在投资规模、技术转移、就业贡献率以及研发创新等方面对投资者设立绩效指标，才能使有限的经济特区资源最大化发挥功效。

二、巴基斯坦经济特区政策及与中国差异

中巴兩国经济特区都是在突破自身经济发展困境的背景中应运而生。实践证明，经济特区是中国经济腾飞的发动机，也是巴基斯坦经济发展的发力点。巴基斯坦高度重视和认同中国经济特区实践，同样以经济特区为载体，吸取外国先进科技和管理经验，以市场换技术，完善自身工业体系。据《黎明报》（DAWN）报道，巴基斯坦各界希望借鉴中国经济特区发展经验，尤其对复制“深圳模式”寄予厚望。

（一）巴基斯坦经济特区主要政策

巴基斯坦政府围绕为经济特区投资者提供可靠的基础设施和强力的经济刺激，制订出台了一系列优惠政策和措施。

1.特区用地管理方面。对于设立经济特区的用地，按照巴基斯坦《1894年土地征收法》规定，地方政府征收土地后，根据各省规定，可采用出售、临时出让或出租方式，将土地所有权或使用权转移给园区开发商。开发商再向省级经济特区管理局申请，再由省级经济特区管理局向联邦政府投资委员会（BOI）申请，最后由联邦政府审批委员会（BOA）审批。其中，经济特区用地最小可为50英亩，且无最大面积限制;如通过租赁公有土地设立经济特区，租赁期限最少为50年并可延长。

2.生产经营保障方面。巴基斯坦政府采取一切必要措施，保障经济特区在电力和天然气供应方面享有优先权，确保区内工业生产不受能源短缺干扰。经济特区管理机构对投资者还提供一站式快捷服务，包括提供有关优惠政策的详细信息、审批手续和流程指导等。此外，鉴于巴基斯坦安全形势严峻，根据《经济特区法》第32条规定，各省及有关部门对经济特区承担保护责任，安排特种警察部队负责经济特区安全。

3.税收优惠激励方面。巴基斯坦政府鼓励社会资本作为经济特区建设发展的主力，分别为经济特区开发商和区内企业出台了力度较大的税收优惠政策，主要内容见表2。

4.政策实施保障方面。巴基斯坦政府规定，经济特区优惠政策受法律保护，不得随意撤销。在此基础上，根据《经济特区法》第35条规定，任何《经济特区法案》规定的优惠，不影响经济特区开发商和区内企业依照一般立法和国际条约享有的优惠政策，且该类优惠不得提前撤销或做出对经济特区开发商或区内企业不利的变更。

（二）中巴经济特区政策差异

中国经济特区近年来逐渐从政策驱动转型为创新驱动，特区红利的释放形式正在升级;巴基斯坦经济特区目前主要处于政策投入阶段，“摸着石头过河”是必经之路。总体上，中巴两国经济特区在资源倾斜和以点带面等方面具有相似性，但两国不同的制度、国情以及各自特区发展阶段决定了这些政策之间必然存在差异，中国投资者应予以重视。

1.政策目标方面。中国经济特区是改革开放的试验田，经济意义和政治意义并举，在实行特殊经济政策的同时，也配套不同于其他地方的管理体制;在获得直接经济效益的基础上，注重把特区先行先试的成功经验向全国推广。相对而言，巴基斯坦经济特区仅具有经济功能，现阶段的优惠政策集中于吸引外资，财务意义重于其他，也不承担向全国一般地区推广普适经验的责任。

2.配套措施方面。在经济特区基本政策的基础上，中国政府有关部门和相关金融单位一般还出台配套措施，加速特区成长和发展进程。典型的如中国经济特区的新增财政收入、外汇收入在一定期限内可全部留用，银行信贷规模可以增加等。巴基斯坦经济特区政策比较单纯，各级政府对经济特区开发商及区内企业税务缴纳和利用无特殊规定，当地金融机构的信贷政策也并无差异。

3.具体实施方面。中国经济特区的基本政策全国统一，在实践中各地方不折不扣执行。基于巴基斯坦联邦政体特征，经济特区政策框架由联邦政府设计，地方政府负责具体实施，地方政府意志及法律授权对各经济特区管理具有重要影响。如某项政策涉及资金补贴类内容，则该政策的实施效率还取决于地方政府财政实力。当前巴基斯坦政府财政收支严重失衡，制约了个别政策的实施效果，需要投资者具体情况具体分析。

三、中资机构参与巴基斯坦经济特区建设的建议

根据习近平主席构建人类命运共同体重要思想，巴基斯坦为中国提供了深度参与一国经济建设的历史窗口，是“一带一路”合作共赢的典范。中资机构应抓住机遇，主动发力，平衡发展与风险，优化产品与服务，积极参与和支持新时代“中巴经济走廊”合作。实践证明，在拓展国际合作空间的过程中，实体企业是基础和载体，金融机构则是保障和加速器。下一阶段，“中巴经济走廊”将以经济特区为重要平台，开启提质增效的新里程，进一步发挥实体企业和金融机构的双轮驱动应是题中之义。这里笔者分别从对实体企业和金融机构的角度，提出中资机构参与巴基斯坦经济特区开发建设的建议。

（一）对中资实体企业的建议

当前，巴基斯坦有中资实体企业近300家，行业涉及基建、能源、贸易、航空、安防等领域。其中，国有企业是主体、抗风险能力强;民营企业是重要补充、具有更大灵活性。各类企业发挥互补优势，实现良性互动，共同构成中巴产业合作集群。随着“中巴经济走廊”早期收获项目建成投产，经济发展基础逐步改善，当地人民发展意愿强烈，巴基斯坦各级政府特别欢迎中资企业作为经济特区开发商或入区投资设厂。面对“中巴经济走廊”建设新阶段，建议中资实体企业重点关注以下四个方面：

1.对接产业结构。当前中国正在向后工业化和信息化时代迈进，国内钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、造船等领域工业基础扎实，比较优势明显，优质产能富余。而巴基斯坦仍处在前工业化向工业化初期过渡的阶段，工业基础较为薄弱，技术落后，设备老化，产业门类以纺织、皮革、食品加工等轻工业为主，重工业发展滞后。中巴产业结构互补，为两国企业产业合作奠定了基础。建议中资实体企业精准发力，依托特区，带动中国设备、技术、标准走出去，同时帮助巴基斯坦加速工业化进程，进一步拓展产业合作领域，提升产业合作层次。

2.把握政策异同。巴基斯坦联邦和各省政府通过优化辖区内经济特区产业定位，吸引和承接中国产业转移，促进中巴产能和投资合作。建议中资实体企业积极利用巴基斯坦经济特区规划，发挥协同效应，形成产业集聚。同时，中资实体企业应主动调整在中国经济特区影响下形成的惯性思维，从巴基斯坦现实国情和宏观经济的大背景出发，客观认识巴基斯坦经济特区的特征和优势，理性寻求自身业务与经济特区的契合点，用足用活经济特区现行政策，落脚于与经济特区的共同成长和发展。

3.拓宽融资思路。目前在巴中资实体企业满足融资需求的主要方式是银行信贷，其中不少是通过中资银行解决。实际上，巴基斯坦金融市场承继英联邦体系，通行国际融资规则，特别是与阿拉伯世界的伊斯兰金融密切关联。建议中资实体企业一方面拓展金融合作对象，充分利用巴基斯坦金融资源，初期宜聘请当地信誉好、有影响力的金融机构担任财务顾问，通过其融资安排服务，不断深化与当地金融机构合作;另一方面优化融资结构，在间接融资基础上，进一步开展直接融资，如股权转让、发行公司债以及条件成熟时在本地证券交易所上市等，拓展融资渠道，降低财务成本。

4.落脚长远发展。目前巴基斯坦是与中国保持全天候友谊的国家，但其经济比较落后，对与中方投资合作期望较高。中资实体企业应坚持服从大局、互利共赢的方针，加强与巴方合作伙伴协调与沟通，自觉承担必要社会责任，避免因过度追求商业利益而与当地政府、民众和宗教团体产生摩擦纠纷。建议中资实体企业充分考虑巴基斯坦国情复杂性，对可能发生的安全保障、文化差异、信用环境、汇率汇款、司法效率、劳动纠纷、环境保护等方面问题认真研究和制订预案，最大程度对冲沉淀成本，实现稳健长远发展。

（二）对中资金融机构的建议

中国开发性金融机构、政策性银行、商业银行及基金等非银行金融机构历来重视与巴基斯坦的经贸合作，国家开发银行、中国进出口银行向巴派驻工作组，工商银行、中国银行在巴开设分行，丝路基金、欧亚基金等积极参与在巴项目投资。同时，中巴两国还设立了政府间金融合作平台——中巴投资有限责任公司（Pak China Investment Company Limited），作为注册在巴的开发性金融机构，多方位支持双边经贸合作。此外，中国金融期货交易所、上海证交所、深圳证交所等机构组成联合体，收购了巴基斯坦唯一证券交易所40%股份，成为“一带一路”资本市场合作的重要范例和通道。实践证明，巴基斯坦以其作为中国全天候战略合作伙伴的优势，为中资金融机构提供了见证并参与一国经济复苏的大平台，推进国际化、探讨本地化发展的快速通道，以及拓展全球伊斯兰金融合作的大窗口。为更好地支持两国企业依托经济特区实现健康可持续合作，建议中资金融机构重点关注以下四个方面：

1.顶层设计入手。当前国家发改委正在组织专家研究“中巴经济走廊”项下9个优先建设经济特区的可研报告，对各经济特区的产业定位和发展模式提出建议。建议中资金融机构以此为契机，发挥自身优势，从巴基斯坦国情现实出发，以财务顾问服务等投资银行金融产品为抓手，主动嵌入上述9个经济特区规划研究及计划实施，为特区开发建设提供财务顾问、投融资设计等金融产品，特别是针对规划中的重点企业和重点项目融资需求提供定制化金融解决方案，融智融策服务国家战略，支持特区落地。

2.项目入口把关。巴基斯坦自开启经济特区建设以来，一直处于探索过程，机遇与风险并存。建议中资金融机构现阶段重点支持“中巴经济走廊”项下9个优先建设经济特区，并从项目开发源头管控风险，最大程度减少不确定性要素。在支持开发商层面，主要支持中国有实力、信誉好、有境外园区建设及运营经验的企业参与特区建设，力争构建由开发商母公司、巴地方政府或巴国资企业参与的信用结构。在支持区内企业层面，重点挖掘契合走廊重点、现金流符合要求、市场前景看好的项目。

3.全程加强风控。相对于大型基础设施项目，园区及产业项目涉及领域更广、专业性更强、对宏观经济和产业政策更为依赖，同时巴基斯坦经济特区形式各样、主体多元，涉及项目就更复杂、相关工作要求更高。建议中资金融机构加强政策研究，深化行业分析，在项目开发评审以及信贷管理中，原则上宜遵从风险控制保守边界，全流程加强项目现金流监管，严格落实反洗钱及反恐金融要求，稳步推进各项工作。

4.加强产融互动。服务中巴深化产业合作大局，促进当地经济和社会发展，既是中资金融机构的历史使命，也是中资金融机构优化自身发展的机遇。建议中资金融机构提高站位，明确定位，完善服务，加强创新，以支持中资实体企业参与经济特区建设发展为切入点，以加速人民币国际化对产业投资、项目融资、跨境结算等渗透为重点，助力解決特区发展中的软硬件问题，为新时代“中巴经济走廊”高质量发展保驾护航。

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（王羿然，中央财经大学国际经济与贸易学院）