新型防务智库政策制度的理论分析与设计

卢胜军　张代平　赵超阳

摘要：[目的/意义]当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化、深化军事政策制度改革的背景下，新型防务智库政策制度建设已成为国防和军队“四个现代化”建设的重要法治保障。[方法/过程]簡要介绍了国内外智库政策制度发展现状，以学术研究视角分析了新型防务智库政策制度建设的必要性及应解决的瓶颈问题，设计提出了新型防务智库政策制度的总体思路、框架体系及主要内容。[结果/结论]尝试探索新型防务智库政策制度的3方面创新：从学理上实现学术研究的理论创新、从法理上实现论证设计的立法创新、从管理上实现改革突破的实践创新，为新型防务智库政策制度建设论证和学术研究提供参考。

关键词：军事智库    立法研究    政策分析    政策制度改革

分类号：E071 C932.4

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.03.05

智库政策制度是加强新型智库建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要法治保障。近年来，我国防务智库迅速发展，已成为支撑国防和军队“四个现代化”建设的重要力量，但缺乏相应的管理机制和政策制度。本文在简要介绍国内外智库政策制度发展现状的基础上，尝试从学术研究角度，分析新型防务智库政策制度建设的必要性及应解决的瓶颈问题，并运用立法论证研究相关方法，设计提出新型防务智库政策制度的总体思路、框架体系及主要内容，期望为新型防务智库政策制度建设论证和学术研究提供参考。

1  国内外智库政策制度发展概况

现代意义上的智库源于欧美国家。经过长期发展，欧美智库已经形成了较为成熟的政策制度环境。通常，在欧美相关法规上，智库被归属为非营利组织，主要依靠公司法、税法、非营利组织法等成文法规来规范，其中美英等国较为典型[1]。如美国《国内税收法典》（《Internal Revenue Code》）501（c）（3）等条款明确了包括智库在内的非营利组织类型，详细规定了非营利组织经营及免除所得税情况;美国联邦层面《示范非营利法人法》（《Model Nonprofit Corporation Act》），发布于1952年，对智库的注册、责权、管理等进行了规范，其基础版本和修订版本目前已被大部分联邦所使用[1-3]。与之类似，英国通过《2011年慈善法》（《Charity Act 2011》）、《2006年公司法》（《Company Act 2006》）、《2009年公司所得税法》（《Corporate Income Tax Law 2009》）等对智库进行了规范[1]。总体上看，欧美国家并未仅针对智库制定专门的政策制度，其政策效力主要通过相关成文法规来体现。

与欧美国家不同，除《社会组织登记管理条例》《政府采购法》《企业所得税法》《慈善法》等成文法规外，我国从中央办公厅、国务院办公厅2015年1月印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）肇始，政府及相关机构逐渐开始制定中国特色新型智库的专门政策制度。《意见》是中国特色新型智库建设的顶层规范性文件，具有重要历史意义。自此之后，据笔者不完全统计①，我国政府及相关机构截至目前至少编制有84部智库专门性政策制度，其中部委级至少9部、省市级至少48部、社会组织与高校等至少27部，初步形成了中国特色新型智库政策制度体系，建立了良好的智库政策生态。但国家及相关部门迄今尚未颁布防务智库的专门顶层政策制度，因此急需开展相关论证研究工作。

与实践领域日益丰富的规范性文件相比，学术界对新型智库政策制度研究关注度较低，成果也较少，其中颇具代表性的是石伟、刘西忠、李占峰等的研究。石伟的专著《智库建设法制化研究》[1]是专门探讨智库建设法制化概念、意义、经验、保障制度、辅助配套制度等智库政策制度建设的学术著作，具有一定参考价值。刘西忠从政智良性互动视角，提出为智库参与决策提供法律保障、赋予社会智库以法律地位等完善决策咨询立法的建议[4]，是当前智库相关学术文献中探讨智库政策法规建设的典型做法。此外，李占峰等对智库的理念和制度创新做了探索[5]，张军扩也曾呼吁建立智库发展需要的体制与政策环境[6]。目前，在国防和军事领域，智库政策制度研究仍处于空白阶段，尚未发现密切相关的学术成果。总体上，该项研究难以满足智库政策制度建设实际需求，落后于军队治理体系与治理能力现代化步伐，迫切需要政策界和学术界更多关注。

本文参照政策制度概念覆盖宪法、法律、行政法规、规章、规范性文件等范畴的界定，将“防务智库政策制度”聚焦于促进防务智库建设发展的具有顶层政策效力和指导作用的规范性文件，以此开展实证分析和学术设计。

2  新型防务智库政策制度建设的必要性

新型防务智库政策制度建设具有重要历史意义和现实紧迫性，主要体现在贯彻落实习近平主席重要指示精神、支撑国防和军队改革、推进军队治理体系和治理能力现代化、加强智库建设等方面。

2.1  落实习近平主席智库建设指示精神的重要举措

习近平主席高度重视智库建设，多次对国防和军事领域智库建设作出指示。2016年3月23日，习近平主席在视察国防大学时指出，要坚持抓好理论研究和决策咨询，充分发挥高端智库作用，围绕党中央和中央军委决策需求，凝聚国家安全、国防和军队建设等重大问题，开展政策研究，提出对策建议[7]。2017年3月12日，在接见十二届全国人大五次会议解放军代表团时，习近平主席指出要“发挥专家智库体系作用，提高战略筹划水平”[8]。习近平强军思想以及关于智库建设的系列重要论述，是防务智库政策制度论证研究与建设工作的重要遵循，同时，这项工作更是落实习近平强军思想和智库建设指示精神的重要举措。

2.2  深化国防和军队改革的制度保障

当前，国防和军队事业进入新时代，领导指挥体制改革、规模结构和力量编成改革已近完成。2018年11月，中央军委政策制度改革工作会议召开，标志着深化改革正向“第三大战役”，即军事政策制度改革發起攻坚[9]。作为军事决策的重要支撑力量，新型防务智库为国防和军队建设发挥着信息库、知识库、思想库和智囊团作用，同时也为军事政策制度改革提供路径选择、论证方案和思想智慧。改革与法治犹如“车之两轮、鸟之双翼”。新型防务智库政策制度建设，既提供了新型智库变革发展的法理依据，又是军事政策制度改革的重要内容，充实丰富了军事政策制度体系，可以说为深化国防和军队改革提供了重要制度保障。

2.3  推进军队治理体系和治理能力现代化的政策创新

党的十九大报告指出：“同国家现代化进程相一致，全面推进军事理论现代化、军队组织形态现代化、军事人员现代化、武器装备现代化。”十九届四中全会做出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决定。“练兵之法，管之为要”。国防和军队“四个现代化”，根本地在于军队治理体系和治理能力现代化。而新型防务智库是军队治理模式创新升级的重要内容和体现，为“四个现代化”建设提供治理效能和决策支撑。新型防务智库政策制度建设则是从法治层面优化完善军队体制机制和治理体系，以现代化理念提升治理能力。

2.4  加强新型防务智库建设的客观需要

新时代，以新型防务智库政策制度的法治形式，长远谋划、顶层设计新型防务智库建设发展，是防务智库自身发展的客观需要。一是建设法理依据和政策生态的需要。新型防务智库政策制度建设，为落实军委机关战略安排、依法履行指导智库建设职能、明确防务智库建设思路举措，树立了法理依据，具有重要政策引领作用。二是加强战略统筹设计的需要。当前，防务智库发展存在体系布局散乱、治理结构死板等诸多问题，迫切需要管理理念上的创新突破、顶层谋划和政策制度上的科学布局、统筹推进，突破防务智库发展的“制度牢笼”。三是与国家新型智库协同发展的需要。防务智库是中国特色新型智库的重要组成部分，是大系统中的子系统，应与国家新型智库协同融合创新，但在政策制度建设方面已经落后于地方发展，急需“补课”。

3  新型防务智库政策制度应解决的瓶颈问题

新时代，我国智库发展迎来重大机遇，但也存在诸多问题，面临重大挑战。新型防务智库政策制度应坚持问题导向，从解决实际问题的角度，准确把握系统性解决问题的“抓手”。

3.1  力量布局问题

我国防务智库种类繁多，在专业领域、管理渠道、任务来源等方面各不相同，为有效促进各类智库科学发展，构建防务智库发展新格局，需要重点解决以下问题：如何针对国防和军事发展实际需求，进行顶层设计、分类施策，促进智库能力全面提升;如何实现需求牵引，把握军事决策咨询的重点需求，构建定位清晰、布局合理、军民融合的防务智库体系格局;如何建立智库评估体系，分类制定评估指标，明确评估的具体资质和方式，引入第三方评估;如何以试点启动推进全面建设，不断完善试点遴选和淘汰机制。

3.2  运行管理问题

我国防务智库多是体制内智库，要建设成为专业化、现代化高端智库，必须依照智库发展的特点规律，加大智库管理体制、运行机制改革的力度，应重点考虑：如何自下而上凝练研究方向，开展前瞻性、针对性、储备性研究，形成高标准、严密规范的成果质量保证体系;如何构建科学合理的成果评价体系，拓宽成果军民应用转化渠道，提高转化效率;如何解决好防务智库在人才引进、流动、激励等方面受约束问题，充分调动军地各方面专业人才团队。

3.3  保障机制问题

为实现防务智库的全链条决策支撑能力，需突破现有政策框架，重点解决以下问题：如何拓宽军事决策需求发布渠道，增强信息公开的权威性、及时性，方便智库获取需求信息;如何健全课题招标或委托机制，建立多样化的任务下达渠道;如何丰富成果采购方法，便于智库提供多元化服务和多样化产品，完善防务思想产品市场;如何制定灵活的经费保障制度，根据智库的不同性质和特点，研究制定不同的支持方法，解决好科研资金投入不足和经费管理中重物质硬件、轻人才智力的问题。

3.4  规范效力问题

国家和地方智库政策制度通常由中央和国家机关、省市机关、人民团体或社会组织等主体发布，如《意见》适用于全国，包括部队，而《关于社会智库健康发展的若干意见》由民政部、中央宣传部等9部门联合颁布，适用于全国，但与部队关系不大。与之不同，防务智库属于国防范畴，涉及军地多领域，其政策制度制定方式，应由国务院、中央军委联合颁布，全面规范军地各类防务智库主体，效力较强，预期实施效果较好，可成为战略领域军地立法的先行探索示范。困难在于需要协调的部门较多，立法难度较大、周期较长，事权配置上也会受到影响。

4  新型防务智库政策制度设计总体思路

通过以上对当前防务智库瓶颈问题的分析，参照《意见》及部委、省市等相关政策制度的框架设计和“政策点”布局，本部分从学术理论层面，研究提出新型防务智库政策制度的目标任务、性质定位、指导思想、基本原则、特征要求等设计思路。

4.1  目标任务

新型防务智库政策制度的设计，应遵循习近平主席强军思想及对智库建设和改革工作的指示精神，坚持问题导向，深度揭示智库建设瓶颈问题，明确防务智库建设的总体要求和体系格局，加强机制创新、管理创新、制度创新与环境创新，通过科学的制度研究和设计，编制形成一份建设性、指导性、规范性防务智库顶层政策文件及相关配套文件。

4.2  性质定位

新型防务智库政策制度应符合《国防法》和《意见》等中央文件精神和国家法规，是防务智库的根本规范性制度，也是中央和国家部委相关智库规范性文件的“兄弟”法规。它从总体上调整规范防务智库建设发展，确定宏观工作思路和基本原则，统领防务智库相关法规和规范性文件编制，对军内外防务智库具有重要指导意义和引领作用。

4.3  指导思想

新型防务智库政策制度，应以习近平强军思想和关于中国特色新型智库建设的系列重要论述为指导，以《国防法》等法律和《意见》等文件为依据，坚持党对军队绝对领导的政治优势，深入贯彻落实国家创新驱动发展战略、军民融合战略和改革强军战略，着眼国防和军队长远建设需要，聚焦重大战略问题和政策制度研究，以提升战略谋划和综合研判能力为重点，以完善组织形式和管理方式为抓手，充分体现新型防务智库发展的特点规律，为新型防务智库建设提供法理保障。

4.4  基本原则

结合瓶颈问题和现行政策的实证分析，新型防务智库政策制度可参考以下基本原则：（1）需求牵引、体系设计，即以国防和军事决策咨询任务需求为牵引，加强顶层设计、统筹协调和分类指导，引导形成全领域、多层次、高水平的防务智库体系;（2）遵循规律、规范管理，即反映防务智库工作全寿命、全过程及其内在逻辑关系特征，为指导规范智库提供政策支持;（3）开放融合、合力推进，即号召“开门办智库、开门做研究、开门搞合作”，搞好与国家高端智库的对接交流;（4）优化机制、确保质量，即建立“小核心、大协作、广网络”工作机制，加强管理人员、防务专家、立法专家与智库专家相结合，确保高质量、高水平;（5）法制统一、有机衔接，即遵循法制统一原则，明确与相关政策制度之间的接口关系，做好衔接协调。

4.5  特征要求

作为防务智库建设的顶层规范性制度，新型防务智库政策制度应具备以下特征：（1）特色鲜明，即既体现智库发展的一般规律，又要突出国防和军事特色;（2）普及引导，即普及防务智库理念，引导决策机构充分认识智库作用;（3）军民融合，即鼓励各领域高水平智库参与国防和军队建设，推动智库建设军民融合深度发展;（4）管理创新，即加强管理创新与制度创新，充分调动智库积极性、主动性、创造性;（5）问题导向，即从国防和军队建设需求问题和智库建设发展问题出发，反映国防科技智库的现实情况。

5  新型防务智库政策制度设计框架及主要内容

参考相关做法经验，新型防务智库政策制度的框架设计应遵循以下要求：（1）符合国家和军事立法技术规范要求、行政法规立法惯例，合理设计递进方式、并列方式或混合方式;（2）符合防务智库发展的内在逻辑和客观规律;（3）符合相关部委的职能要求，突出重点内容与机构关系;（4）重视调查研究、問题导向和专家意见。综合考虑，新型防务智库政策制度的框架应按照递进与平行相结合的混合式排列，主要包括重大意义、总体要求、推进体系建设、强化任务引导、深化体制改革、健全制度保障、加强组织领导等内容。

5.1  强调防务智库的重大意义

参照《意见》及相关文件精神，为统一相关机构和人员对防务智库的认识，实现普及宣传的效果，本部分应明确和强调防务智库的重大现实意义，建议从防务智库是军事特色变革的客观需要、国防和军队建设科学民主依法决策的智力支撑、军队治理体系和治理能力现代化的直接体现和重要动力、中国特色新型智库的重要组成部分等4方面进行阐述。

5.2  明确防务智库建设的总体要求

新型防务智库政策制度应从国家顶层明确指导思想、基本原则与总体目标。（1）关于指导思想，建议应明确服务党中央、国务院和中央军委重大决策的宗旨，军事战略研究、战略咨询、战略评估的主攻方向，以及完善组织形式和管理方式的改革重点，勾画建设面向全军、面向全国、面向世界的中国特色新型防务智库体系的目标图景，突出服务国防建设大局、为实现强军梦强国梦提供智力支撑的时代使命。（2）关于基本原则，建议参考“需求牵引、体系设计，试点先行、稳步推进，开放融合、借力发展，遵循规律、创新管理”的原则。（3）关于总体目标，结合国家高端智库建设目标，建议设定在2025年前，统筹推进防务领域军队智库、军工智库、科技创新智库、高校智库、社会智库、企业智库科学发展，培育形成定位清晰、特色鲜明、规模适度、布局合理、协同有序的防务智库体系，初步确立防务智库在国家安全、军队建设、科技创新、军民融合、战略管理、技术转化运用等方面具有领先地位和明显优势的智库发展格局。

5.3  调控防务智库的体系布局

防务智库的分类及体系布局要符合实际情况，易于明确区分、认同理解和政策落地。参照《意见》精神，结合防务智库调研情况，笔者建议将防务智库体系分为军队智库、军工智库、防务科技创新智库、高校防务智库、社会防务智库、企业防务智库6类。当前，军事科学院、国防大学、国防科技大学、军种研究院等军队智库，军工集团的情报信息、战略咨询、总体研究等军工智库，是防务智库体系的主体力量;科技创新智库与高校防务智库越来越多地参与国防建设发展，是防务智库体系的骨干力量;知远战略与防务研究所、远望智库等社会防务智库、企业防务智库发展极为迅速，已成为防务智库体系的重要力量。6类智库以各自独有的功能，各有侧重、互为补充、相互支撑，共同构成了防务智库体系格局。

5.4  部署引导防务智库发展的重点任务

结合国防和军队建设发展需求，加强防务智库建设应统筹考虑以下任务牵引。（1）建立常态化供需对接渠道。许多智库积极参与防务工作，但不了解需求情况、没有成果报送渠道，使智力成果的供需链条断裂，需尽快建立适度开放的思想市场。（2）引导开展咨询评估研究。这是智库参与防务工作的首要任务，应在方向、重点和要求方面予以强调和明确。（3）搭建多层次多领域交流平台。当前情势下，极有必要搭建多层次、多领域的交流平台，开阔视野，扬长避短，建立紧密的防务智库交流网络。（4）鼓励开展军事政策解读与知识普及。这是防务智库的天然职能，既有利于大众提升军事知识普及与政策认知，更有利于军事政策落实。（5）培育试点智库。借鉴国家高端智库做法经验，打造一批能够长期稳定支撑防务决策的核心智库力量，引领带动防务智库体系高起点建设、高水平发展。（6）建设智库协作组织。探索防务智库协作体系建设，全方位、多领域开展决策咨询、科研协作、学术交流、人才培养等方面的深度合作，强强联合、优势互补，协力推进防务智库体系性、机制性发展。

5.5  优化防务智库的管理体制机制

加强国家和军队有关部门对防务智库的管理，营造良好的体制机制环境，是防务智库“安身立命”的生态基础。同时，现代化治理结构与机制，对防务智库的内部生态也极为重要。（1）加强智库内部治理。智库现代化治理应明确整体组织架构、管理体系与运行机制，这是智库的上层建筑。（2）提高经费使用效益。经费是智库生存的基本条件，应考虑如何提高经费使用效益，以经费投入促进智力效益的不断螺旋上升。（3）规范成果转化运用。研究成果是智库咨询研究能力水平的直接体现，是提升智库影响力的有效抓手，因此规范成果转化运用应作为制度改革举措之一。（4）深化国际交流合作。开展国际交流与合作，是实现弯道超车、赶超跨越的必然途径，但由于体制机制的原因，这已成为防务智库的短板弱项，因此应明确深化国际交流合作的创新举措。

5.6  完善防务智库的保障制度

结合战略决策需要和防务智库实际情况，应强调4种保障制度。（1）建立决策需求生成机制。考虑到防务智库难以获得明确的决策需求，需要在制度上予以解决，应建立防务决策咨询需求征集机制，建立全覆盖、系统化的决策需求生成体系。（2）健全信息共享保障措施。考虑到防务智库信息隔离等问题，应明确主动发布需求信息、公开课题申报信息、共享相关基础数据、帮助智库开展工作等政策建議。（3）支持基础科研条件建设。鼓励防务智库自主开展战略管理决策支持系统建设，充分利用大数据智能技术等新型研究手段开展研究，加强信息资源建设共建共享。（4）完善竞争考核评价体系。防务智库的政策支持，需明确考核评价机制，建议提出建立完善防务智库分类评价、多角度科学评价智库防务研究实力和支撑能力、实行防务智库诚信管理制度、定期发布防务智库发展年度报告等措施。

5.7  加强防务智库的组织领导

党是领导一切的，防务智库首先应服从党的领导。同时，各级领导和管理部门应当重视防务智库工作。（1）高度重视防务智库建设发展。应从政策制度层面对国防和军事相关各级党委领导，明确提出准确认识防务智库的地位和作用、充分发挥其决策咨询功能、引导其参与决策工作、发挥防务专家组织的咨询研究协调职能等要求。（2）强化领导与管理责任。建议明确建立健全由军队牵头的防务智库管理工作体制，落实“谁主管、谁负责”“属地管理、归口管理”的原则，加强政策法治保障、保密工作管理等落实监督，强调做好整体规划、优化资源配置等权限问题。（3）加大资金投入保障力度。加大资金支持是对防务智库较为直接的保障方式，建议国家和军队有关部门协同保障防务智库发展，探索建立多元化、多渠道、多层次的投入体系，设立防务智库建设发展专项，并探索建立社会资本引入制度。（4）提升智库人才团队建设水平。人的因素在防务智库中较为突出，应从政策层面明确尊重人才团队在防务智库工作中的主体地位，实施防务智库高端人才培养规划，建立智库专家与军事人员的灵活旋转机制，探索有利于智库人才发挥作用的多种分配方式。（5）完善防务智库激励措施。与《意见》及相关规范性文件不同，笔者提倡对防务智库本身实行奖励制度，提出推动防务智库品牌建设、设奖评奖引导智库发展方向、设立智库优秀建言奖和公众优秀建言奖等激励方式，对智库及相关主体予以一定的物质和精神奖励，重在强调智库的整体性和品牌性。

6  总结与展望

加强新型防务智库政策制度建设是时代急需、改革之迫。根据2018年军队政策制度改革工作会议精神，军事政策制度改革将在2020年前完成主干方面改革，在2022年前建立健全较为完备的中国特色社会主义军事政策制度体系[9]，特别是在中国特色新型智库政策制度不断完善的形势下，新型防务智库政策制度建设迎来了前所未有的法治生态和历史机遇。本研究通过防务智库政策制度的理论分析与设计，系统阐述和回答防务智库“为什么建”“建什么”“怎么建”等问题，尝试探索从学理上实现新型防务智库政策制度学术研究的理论创新，从法理上实现新型防务智库政策制度论证设计的立法创新，以及从管理上实现新型防务智库政策制度改革突破的实践创新，为推进新型防务智库政策制度建设论证及相关学术研究提供理论参考。当前，新型防务智库政策制度研究理论和实践基础依然薄弱，特别是立法论证仍旧采用传统方法手段，急需政策模拟与仿真、大数据智能分析等先进技术工具支持，而且在2019年底军事政策制度改革进入到咨询评估阶段[10]的形势下，新型防务智库政策制度论证与评估工作也应提上日程。因此，新型防务智库政策制度在未来一段时期具有重要研究意义，是智库界和政策界的“宝藏”，可深入挖掘的价值很大。

参考文献：

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[3] 刘西忠. 论决策咨询制度的牵引与链接功能： 基于政智良性互动视角[J]. 智库理论与实践， 2016， 1（4）： 25-31.

[4] 李占峰， 金家厚， 鲍宗豪. 中国智库发展亟需理念和制度创新[J]. 开放导报， 2011（6）： 100-104.

[5] 张军扩. 智库发展需要的体制与政策环境[N]. 新华日报， 2016-05-06（014）.

[6] 习近平视察国防大学并发表重要讲话[EB/OL]. [2019-11-29]. http：//www.chinadaily.com.cn/edu/2016-03/23/content_25328937.htm.

[7] 李宣良， 王經国， 王玉山. 习近平在出席解放军代表团会议时强调加快建立军民融合创新体系， 为我军提供强大科技支撑[EB/OL]. [2019-03-12]. http：//lianghui.people.com.cn/2017/n1/2017/0313/c410899-29140432.html.

[8] 王士彬， 尹航. 习近平在中央军委政策制度改革工作会议上强调， 认清推进军事政策制度改革重要性和紧迫性建立健全中国特色社会主义军事政策制度体系[N]. 解放军报， 2018-11-15（1）.

[9] 张笑语. 中央军委军事政策制度改革咨询评估任务部署会在京举行[N]. 解放军报， 2019-11-26（1）.

作者贡献说明：

卢胜军：调研选题、总体设计与内容撰写;

张代平：数据整理、框架调整与优化;

赵超阳：修改完善。

Abstract： [Purpose/significance] At present， in the context of promoting the modernization of national governance system and governance capacity， and implementing the reform of military policy system， the policy system construction of new defense think tanks has become the legal guarantee for the "four modernizations" of national defense and military， which is urgent. [Method/process] This paper briefly introduces the current situation of the development of the think tanks policy system at home and abroad， analyzes the necessity and the bottleneck of the policy system construction of new defense think tanks from the perspective of academic research， and designs and puts forward the overall idea， framework system and main contents of the policy system of new defense think tanks. [Result/conclusion] The paper attempts to explore the theoretical innovation of the academic research， the legislative innovation of the argumentation design， and the practical innovation of the management reform of the new defense think tank policy system， so as to provide reference for the argumentation and theoretical research on the policy system construction of the new defense think tank.

Keywords： legislative research    military think tank    policy analysis    policy system reform

收稿日期：2019-12-15      修回日期：2020-01-19