“政策科学”概念溯源

温珮滢　郭剑

摘要：政策科学是当今社会科学中发展迅速的一门学科，并且已经形成了相对独立、具有特色的理论和方法体系，产生了一系列具有政策指导意义和理论价值的研究成果。因此，对“政策科学”的概念进行溯源，以此回溯政策科学的发展史是有意义的。

关键词：政策科学，术语，政策分析

中图分类号：C01；C04文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2016.06.012

Abstract：Policy science is a rapid discipline in social sciences， and has formed a relatively independent theory and method of system with its own characteristics. Also， there already have a series of achievements with policy guiding significance and theoretical value based on policy science. Therefore， it is significant to retrospective the development history of policy science.

Keywords：policy science， term， policy analysis

引言

政策在现代政府社会管理实践中扮演了重要角色，制约和引导着社会主体的行为方式，甚至可以说是治国理政的工具。尽管人类的政策实践早已开始，但是政策科学作为独立的研究领域，直到第二次世界大战后才出现。一般来说，“政策科学”一词被公认为是由美国学者拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）于1943年首先提出的，并在1950年他与卡普兰（A. Kaplan）合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书中进行了阐述[1]。1951年，拉斯韦尔与丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）出版的《政策科学：范围和方法的最近发展》，成为西方政策科学发展的里程碑。此后，政策科学的研究者将现代科学的理论、方法和技术系统地进行了有效整合。

伴随着多学科的碰撞交融，现代政策科学的基本理论与研究方法不断变化，带来的副作用是不同学者的“百家争鸣”，甚至连术语都没有明确统一。比如：1958年，林德布洛姆（C. E. Lindblom）在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《政策分析》的论文，首次使用“政策分析”一词，掀起了当时对拉斯韦尔-德洛尔的政策科学学科建设的质疑[2]。劳伦斯·特瑞布还发表了《政策科学：分析还是意识形态》一文，提出政策科学并不是一门学科，而是一种意识形态，应该由“政策分析”来概括这门学科[3]。

科技信息传播过程中，有歧义的信息会误导出错误的结论，甚至引发重大损失，这就要求使用的科技术语要有社会公认的、统一的名称和意义[4]。“政策科学”“政策分析”是政策领域常用的术语。在中国知网上分别以两个术语为关键词进行检索，返回的结果分别是608篇和6380篇。从数量上来看，“政策分析”似乎是学科研究的主流，然而实际上并非如此。本文通过对“政策科学”概念演变历史的梳理，尝试从其学科内涵上显示其中文定名的合理性。

一“政策”一词溯源

拉斯韦尔认为：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。美国学者威尔逊（Wilson）认为：政策是由政治家制定、由行政人员执行的法律法规的总称。安德森（Anderson）认为：政策是由一个或一批行为者，为处理某一个问题或有关事务而采取的有目的的活动过程。美籍加拿大学者伊斯顿（Easton）认为：政策是对全社会价值所做的权威分配[5]。总体而言，西方国家将政策看作政府或具有政府性质的团体在特定时期为了实现一定的政治、经济、文化和社会目标所采取的统筹行动，形式上包括条例、办法、措施、法律等[6]。

中华民族五千年文明史，涌现了《战国策》《史记》《资治通鉴》等大量与政策研究密切相关的论著。中国古代的政策思想以政治为中心，“策”只是实施“政”的工具性手段。古汉语中“政”“策”是分开使用的两个字。“政”是管理国家事务、控制社会、治理民众的意思。《周礼·天官》说：“建邦之六典，四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民。”《左传·桓公二年》说：“政以正民。”“策”有两个含义和政策相关，《礼记·仲尼燕居》曰“策，谋也”，是方策、对策的意思。《释名》载“测书教令于上，所以驱策诸下”，“策书”有规定、政令的意思[5]。

尽管古汉语中未出现“政策”一词，但有与之意义相近的词，比如“战略”“策略”等。也有类似于现代政策文献的“诏令文书”等文种。清华大学公共管理学院公共政策研究所黄萃副教授指出：梁启超在《戊戌政变记》中首次使用了“政策”一词，之后孙中山也在文章中使用“政策”一词。自此，“政策”得以在中文语境中传播开来[7]。虽然有待考证，但是某种程度上可以说明清末中国已经使用“政策”一词。

《辞海》对“政策”一词的定义是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则”。

《现代汉语词典》（第6版）对“政策”的定义为：“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”《牛津高阶英汉双解词典》（第7版）对policy的定义为：“a plan of action agreed or chosen by a political party， a business， etc.”

全国科学技术名词审定委员会《管理科学技术名词》（第一版）对policy的审定结果为：“党政机关、企事业单位和各种社会组织为达成一定目标、结合特定情况所制定的行动准则和方案。”

二“政策科学”概念溯源

政策科学作为相对独立的研究领域，是在第二次世界大战后，以美国为代表的西方开始兴起的。如前所述，20世纪40年代，拉斯韦尔提出了“政策科学”的概念，即：政策科学是以制定政策规则的政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学科。他具体提出了一个包括7种环节的政策过程，即：情报、推动、制订、执行、适应、终结和评价。1950年，拉斯韦尔与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》首次正式使用“政策科学”。1951年，拉斯韦尔和勒纳合编了《政策科学：范围和方法的最近发展》，首次提出了政策科学的研究对象、内容、学科性质和发展方向等，奠定了政策科学的基础[8]。这门全新的社会科学不再仅仅关注局部问题，而是整个政策过程。《政策科学：范围和方法的最近发展》标志着现代政策科学的诞生，确立了政策科学的基本范式和研究纲领，指明了社会科学中政策科学的研究方向，掀起了美国政策科学学科建设浪潮[9]。

在拉斯韦尔提出政策科学概念以后，真正推动政策科学快速发展的，是当时在美国工作的以色列学者叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror），他出版的《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学幻想》（1971）、《政策科学进展》（1971）三本著作被学界称为政策科学“三部曲”。德洛尔在拉斯韦尔理论的基础上进一步论证了政策科学研究的对象、性质、理论和方法等问题，完善了政策科学的学科范式[10]。

后期伴随着政策科学学科不断发展，不同的学者从多个角度对政策科学的概念进行了描述：

（1）德洛尔：以政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域[11]。（该定义描述的是研究对象。）

（2）那格尔（Stuart Nagel）：为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果进行研究[12]。（该定义重在描述研究目标。）

（3）克朗（R. M. Krone）：通过定性和定量的方法探求对人类系统的了解和改进，其研究焦点之一是政策制定系统[12]。（该定义同时描述了研究目标和研究方法。）

（4）奎德（E. S. Quade）：是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的理解，并给出更好的解决方案[13]。（该定义重在描述学科功能。）

（5）邓恩（W. N. Dunn）：是一种应用性的社会科学，使用各种研究和论证方法，产生并转换政策相关信息，以便政治组织解决政策问题[7]。（该定义指出政策科学的应用属性。）

三中国对“政策科学”概念的探究

近年来，中国对“政策科学”相关问题的研究逐渐增多。刘小年、陆树萍从政策因素研究的视角提出：政策科学演进的内在路径必然是人类对政策过程中因素的不断发掘，政策科学的演进经历了由单因素理论建构向多因素理论发展的转变，当代中国政策科学的发展需要把握这种研究前沿趋势。在这样的趋势下，中国学者后续从不同角度开展了大量关于政策科学的研究，包括概念、目标、研究路径等。对概念的研究，概括为以下四种[11]：

（1）政策科学是研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定正确政策，避免错误政策的学科。（该定义重在描述研究目标。）

（2）政策科学是关于制定政策方案，规划政策实施，评价政策结果，预测政策效果的学科。（该定义重在描述学科功能。）

（3）政策科学是研究政策属性与特点，以及政策制定和执行规律的科学。（该定义重在描述研究目标。）

（4）广义上的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究，狭义上的政策科学是对政策目标、政策方案和社会结果之间的相互关系的研究。（该定义从广义和狭义两个角度来描述。）

需要说明的是，中国学者对政策科学的研究是依托于产业发展的，也就是从产业政策的研究开始的。基于广义和狭义的政策科学概念，中国学者习惯上将围绕政策展开的所有环节都视作政策科学研究，包括：政策计划、政策方案的制定与选择，政策执行过程中产生的结果，政策执行以后产生的结果，其中还伴随着政策执行过程中进行的效果评价和执行结束以后对效果的评价。政策科学的发展，其内在的路径必然是一种对政策过程相关因素的发掘，由此使政策科学的演进表现出一定的阶段特征，也形成了特定的前沿研究问题[14]。

笔者认为，一个完整的政策过程，如果是“科学”地研究，首先还是要依托一个产业，其次才谈得上研究或者分析。此外，除了政策制定和政策执行以外，还需要对政策和政策活动进行科学评价，这对决定政策去向、合理配置公共资源、实现公共决策科学化和民主化都有着重大意义。再有，社会科学研究方法包括质化研究和量化研究两个角度，中国目前对政策科学学科的成果，从中国知网上的文献量来看，前者远远高于后者。质化研究有益于理清学科基础问题，包括本文所探讨的概念问题，但是正如拉斯韦尔所言，政策科学必须为之奋斗的三个最主要的特征是脉络、问题取向和研究方法的多样性[7]，通过量化研究可以发现政策主体在制定和执行政策过程中所产生的政策合力或政策效果，这个过程本身也有助于对政策科学学科本质的理解。

全国科学技术名词审定委员会《管理科学技术名词》（第一版）对science of policy的审定结果为：“政策科学，又称政策分析。”定义是：“对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析，是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。”

四结语

通过梳理定义可以看出，与传统的政治学、政策学或经济学不同的是，政策科学将政策系统和政策过程作为专门的、独立的、唯一的研究领域，主张对其进行全面的、系统的研究。本文前面提到的政策分析，可以说是包含在政策科学概念内涵中的，是为科学制定合理政策服务的。近年来中国围绕政策研究的细分学科不断增多，说明对政策的定性、定量研究正在逐步深入，比如：政策文献学、政策计量学等内容量化研究方法成果颇丰。清华大学公共管理学院公共政策研究所更是收集了1949年以来中国出台的所有政策文本，建成了中国首个公共政策研究数据库。

本文通过对“政策科学”概念演变历史的梳理，进一步确定了其学科内涵。陈振明在《政策科学的“研究纲领”》中将政策科学定义为：“政策科学是综合运用各种知识和方法，以公共问题为中心，以政策系统和政策过程为研究对象，以政策内容和过程分析为重点，探求政策实质、原因和结果的学科。尤其是提供政策的相关知识，分析政策的相关信息，改善政策的决策系统，提高政策过程的科学化与民主化。”[15]笔者认为这一定义对政策科学的描述较为科学、准确。

各个学科术语的规范统一工作是学术交流的基础，其重要性显而易见。全国科学技术名词审定委员会作为代表国家进行术语审定的权威部门，自1985年成立至今已有31年的历史，审定公布了包括自然科学、社会科学、医学、军事、工程技术等领域在内的95个学科、125种科技名词，累计45万余条，每一条术语的审定与规范过程都凝聚了专家的智慧与汗水。“政策科学”是在《管理科学技术名词》（第一版）中审定公布的，应该得到推广。

参考文献

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[7] 黄萃.政策文献量化研究[M].北京：科学出版社，2016.

[8] 陈振明.政策科学：一个全新的跨学科：应用性的研究领域[J].高校社会科学研究和理论教学，1996（2）：19-22.

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[10] Kuhn T S.科学革命的结构[M]. 金吾伦，胡新河，译.北京：北京大学出版社，2003.

[11] 那格尔 S S.政策研究百科全书[M]. 林明，等，译.北京：科学技术文献出版社，1990.

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[13] 刘剑.总体规划制定中城市政府行为的政策分析[D].北京：中国城市规划设计研究院硕士论文，2010.

[14] 刘小年，陆树萍.政策科学的演进：政策因素研究的视角[J].江汉论坛，2009（10）：122-125.

[15] 陈振明.政策科学的“研究纲领”[J].中国社会科学，1997（4）：48-61.