南水北调中线工程水价的思考与探讨

都瑞丰 李凡凡

摘要：南水北调中线工程是一个跨多流域和多省市的特大型调水工程。针对南水北调中线工程经营性与公益性结合的准市场运行机制特点，对工程水价进行了分析、探讨，同时指出了工程进行生态补水的水价问题。最后提出应以更灵活、多样的方式来应对南水北调中线工程水价问题，并在执行过程中不断优化、完善。

关键词：水价;生态补水;南水北调中线工程

中图法分类号：TV68 文献标志码：A DOI：10.15974/j.enki.slsdkb.2020.04.009

南水北调中线工程是改善我国水资源分布不均衡局面的重大战略性工程，是一个跨多流域、多省市的特大型调水工程。通过跨流域的水资源合理配置，在保证城市发展用水需求的同时，还能够逐步置换挤占的农业及生态用水，限压限采地下水，利用丰水年增加北调水量，恢复和改善地下水环境，增加农业、生态用水量。南水北调中线工程对缓解我国北方日益严重的水资源短缺局面，改善生态环境，促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展有非常重要的作用。

2014年12月12日，南水北调中线一期工程正式通水，12月26日，国家发展改革委下发《关于南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》，确定了南水北调中线工程的初期水价政策。通水5a多来，中线工程的水价政策为保证工程正常运行和资金安全起到了非常关键的作用。但是，受多方因素制约，一些悬而未决的问题目前仍未得到有效解决，同时水价执行过程中还产生了一些新的问题，如水价制定的合理性和执行的有效性如何保障以及各方利益诉求如何兼顾等，需要对中线工程的水价进行深入研究和思考。

1现行水价政策回顾

2008年10月，国务院第32次常务会议审议通过了南水北调东、中线一期工程可研总报告，同时明确南水北调工程实行两部制水价政策。2011年6月，国家发展改革委价格司牵头有关部门组建了工作组，正式启动南水北调东、中线一期工程供水价格政策制定工作。2012年7月，在多次调研基础上，国家发展改革委向各有关部门和单位下发了初步意见，明确工程供水价格按满足工程运行和偿还贷款本息的原则确定。2014年6月，国家发展改革委对水价政策确定原则进行了修改，提出运行初期主体工程供水价格按照成本水价的原则核定。同年10月，在与相关各方协商后，国家发展改革委最终确定南水北调中线工程运行初期北京、天津按成本水价核定，河北、河南两省暂按运行还贷水价核定，过渡期3a。过渡期后进行成本监审，实现按成本定价。

2019年4月，国家发展改革委对南水北调中线工程水价有关问题进行了答复，一是确定现行水价暂不校核调整，待中线工程决算后再开展成本监审并制定运行期水价;二是明确在来水充裕、正常供水得以保障的前提下，在受水区足额交纳基本水费的基础上由供需双方协商确定中线工程生态补水水价;三是对供需双方的责任义务提出了要求。

2对现行水价的思考

目前的南水北调中线工程水价，基本表达了各方诉求，适当兼顾了各方利益。主要有以下几个方面的思考：

（1）对水价制定原则的思考。《南水北调工程总体规划》明确供水水价制定原则为“还贷、保本、微利”。而2012年提出的水价方案是按照满足工程运行和偿还贷款本息的原则确定，2014年改为按照成本水价的原则核定，水价政策出台前夕确认为北京、天津按成本水价原则核定，河北、河南两省按运行还贷水价原则核定。

水价的制定面临以下两难局面：不按成本定价，有悖于南水北调准市场运行机制定位的初衷，工程可能无法正常运营，亦不利于节水;按成本定价，则有很大可能将高于受水区现行水价，造成无人用水的局面。

水价政策制定要考虑不同地区和单位之间的利益差别及整体利益与局部利益，水源区、受水区、工程管理单位及国家有关主管部门各有不同的利益诉求。

（2）对水价的市场化思考。水价是调节水资源供需矛盾的一种重要手段，合理的水价政策对于确保水利工程的顺利建设和良性运行具有重大意义。南水北调中线工程水价政策制定全程由国家发展改革委主导，主要参与方也是各有关政府部门和地方政府机构，工程管理单位参与其中，以政策执行为主。

现行水价政策的制定重公益性，還应对水资源价值和工程良性运行进行客观考虑，确保水价与水资源的内在价值相统一。国务院在批复南水北调工程总体规划时明确指出：“要按照政企分开、政事分开的原则，按照现代企业制度组建南水北调工程项目法人。”目前，供水管理单位都是按公司化管理，由于多种因素，难以按照现代企业制度要求进行市场化管理。

（3）水价政策涵盖范围与工程长期管理的思考。目前南水北调中线工程的水价是按照部分成本水价和部分运行还贷水价综合考虑确定的，有些项目并未纳入水价计算范围。比如应更多考虑对丹江口水库的统一管理。目前对于中线工程供水水质的高标准、严要求使供水管理单位必须加强对库区的管理维护，管理成本大幅增加。

（4）水价执行情况的思考。南水北调中线工程受水区涉及4省市，各地经济发展水平不一，对南水北调工程的定位与诉求各有侧重。北京、天津严重缺水，对南水北调工程的需求最为迫切，同时作为国内经济发达地区，北京、天津的财政实力雄厚，水价政策的执行较为积极，基本做到了水费的及时足额交纳。河南既是水源区也是受水区，兼顾两者的优势，但由于地方财力和配套工程的现实情况，未能及时足额交纳水费。河北作为受水区，也是严重缺水地区，对南水北调工程的需求也很迫切，但其更强调工程的公益性，且自身财政能力有限，认为水价标准偏高，水费交纳情况不佳。

受水区4省市对水价政策的执行情况各不相同，对于欠交水费的情况尚无应对措施。对于如何保证水价政策的有效执行应该进行更深入思考。

3生态补水水价思考

生态补水目的是通过补水，改善、修复、恢复生态系统结构和功能以及自我调节能力。从工程性质上看，南水北调中线工程天然带有生态补偿功能，为充分发挥工程的社会效益和生态效益，利用中线工程进行生态补水是必要的。从2017年开始，南水北调中线工程连续3a向受水区各省市进行生态补水，累计补水已达10多亿m³，实现了受水区地下水位上升、河流湖泊水量增加以及水质显著改善三大效益。

发挥生态补水效益的同时，需要明确的是，生态补水不是无偿补水，与生态补水并行的应该是对调水方的生态补偿。正常计划内供水和生态补水，都需要通过中线工程调水并产生供水成本，应考虑通过水价体现对调水方的经济补偿。

目前，针对南水北调中线工程生态补水水价，各方又开始了新一轮的协商。建议制定稳定且可长期执行的生态补水水价政策，从而有利于工程的正常运行。

4讨论与建议

南水北调工程被定性为经营性及公益性结合的准市场运行机制水利工程，由政府主导，市场化运作，企业化管理，用水户参与，以期实现供水经济、高效、可持续利用。针对目前水价政策中临时性、短期性条款的思考，建议进行适当的调整和完善。

（1）水价的市场化导向。水的商品属性，决定了其符合经济学原理，遵循商品内在价值规律的本质。我国今后水价改革的目标，是以有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率为核心，促进水资源的可持续利用。要实现这一目标，一是要坚持市场化导向，二是要充分发挥价格的杠杆作用，使水价达到一个合理的水平。只有坚持水价的市场化导向，才能在水资源的保护和利用之间找到平衡点，以便水价既能反映水资源的稀缺程度和水环境治理成本，促进资源的节约使用和环境保护，提高全民的节水意识，又能保证供水管理单位的正常持续经营，便其具备自我积累、自我发展的能力。

（2）水价政策的一致性和延续性。南水北调工程水价政策制定者要根据工程基本情况，制定符合长远目标的水价政策，并在推进过程中保证政策的连续性。

5结语

南水北调中线工程的复杂性以及其准市场运行机制，与目前诸多制度都尚未完善的水利及水资源管理体系间的对接过程必定艰难。建议以更灵活、更多样的方式来解决水价执行中的问题，并在执行过程中不断优化、完善。

（编辑：李慧）