基层社会治理的政治学论纲

摘 要：十八大以来，鉴于中国经济发展背后存在着较为严重的贫富分化、社会不和谐等问题，而实现“两个一百年”奋斗目标又时不我待，因此，加强和创新基层社会治理就成为当今中国重要的政治议题。在政治学的研究框架下，结合当前中国具体的国情和基层社会治理实践的现实需要，对基层社会治理的政治主体、政治客体、政治过程、政治结构和政治功能等方面进行学理的分析和探讨，可以得出如下结论：基层社会治理的政治主体是以基层党组织为核心的多元主体;基层社会治理的政治客体是以基层社会公共事务为中心的综合治理;基层社会治理的政治过程是以人民群众美好生活为目标的政治整合;基层社会治理的政治结构是以柔性方式为运行逻辑的基层政权建设;基层社会治理的政治功能是以实现再组织化为目标的社会建设。与此同时，对基层社会治理中的政治主体、政治客体、政治过程、政治结构和政治功能等可能存在的问题和应当注意的方面作了阐述。

关键词：基层社会治理;政治学论纲;政治议题;当今中国

中图分类号：D630;D267 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）06-0015-17

作者简介：郝宇青，华东师范大学公共管理学院教授、博士生导师，当代中国政治发展与战略研究所主任 （上海 200062）

关于基层社会治理的决策和部署，十八大以来的中央文件多有阐述。例如，十八大报告指出，“要以保障和改善民生为重点来加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”①。十八届三中全会决议提出，“要创新社会治理，改进社会治理方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”②。十九大报告指出，“要破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提高保障和改善民生水平，就必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，并推动社会治理重心向基层下移”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。，十九届四中全会决议在前面论述的基础上进一步指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。

从上述关于基层社会治理的相关论述可以看出，加强和创新基层社会治理是十八大以来中国政治生活中最为重要的政治议题之一。如果说在十八大之前，经济发展是中国最大的政治，譬如邓小平同志在1979年10月4日召开的一次座谈会上就曾明確指出，“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第194页。，那么，十八大以来，加强和创新基层社会治理是中国最大的政治。十八大以来，鉴于当前中国经济发展背后存在着较为严重的贫富分化、社会不和谐等问题，中央果断作出党和国家工作重心转移到基层、转移到基层社会治理的政治决策，并进行了相应的制度安排。在这一政治决策和制度安排的推动下，全国范围内开始了形式多样的基层社会治理实践和创新。当然，在这些实践和创新中，既有成功的经验，也有失败的教训。不论是经验还是教训，都值得从学理上给予总结和探究，为提高基层社会治理的有效性、推进基层社会治理的现代化提供智力支持。有鉴于此，笔者尝试从政治学的视野对当前中国开展的基层社会治理实践予以归纳、总结和提炼。

在这里套用邓小平同志的一句话：“社会主义是一个很好的名词，但是如果搞不好，不能正确理解，不能采取正确的政策，那就体现不出社会主义的本质。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第313页。用在基层社会治理中就是：基层社会治理是一个很好的名词，但是如果搞不好，不能正确理解，不能采取正确的政策，那就体现不出基层社会治理的本质。因此，这就凸显了从学理上研究基层社会治理的重要性。

一、作为当今中国重要政治议题的基层社会治理

之所以加强基层社会治理成为十八大以来当今中国最为重要的政治议题之一，究其原因，主要如下：

（一）以社会领域为改革重心的战略转型

“文革”给党、国家和各族人民带来了严重灾难，中国经济到了近于崩溃的边缘，这表明以阶级斗争为纲的政治路线难以为继。因而，对于“文革”结束后的中国而言，不进行改革就没有出路。面对这样严峻的社会现实，以邓小平为代表的中国共产党人痛定思痛，在十一届三中全会上果断地放弃了“以阶级斗争为纲”的指导思想，并决定“把党的工作重心转移到社会主义现代化上来”。这意味着改革开放的大幕开启了。邓小平指出，“从一九七八年我们党的十一届三中全会开始，确定了我们的根本政治路线，把四个现代化建设，努力发展社会生产力，作为压倒一切的中心任务。在这个基础上制定了一系列新的方针政策，主要是改革和开放政策”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237页。。但是，由于过去“左”的政治路线带来贫穷的教训过于深刻《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第265页。，因而在改革开放后相当长的时间里，中共秉承着“发展才是硬道理”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第377页。、“发展作为党执政兴国的第一要务”《全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》2002年11月18日。的思想，特别强调效率和经济增长，甚至这也成为对各级干部进行考核的最为重要的评价指标。譬如，改革开放以来中国经济保持了长时间的高速增长，被世人誉为“增长奇迹”。有学者就认为，中国经济增长奇迹的重要根源就是作为中国政府官员激励模式的、主要以GDP增长率为考核指标的晋升锦标赛周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。。

尽管邓小平同志曾经强调：“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237页。但是，在实际的改革进程中，还是侧重于经济领域的改革，追求经济的增长，其他领域的改革并没有成为改革的主题，以至于出现了改革的结构性失衡。于是，当代中国在创造世界经济史奇迹和社会财富大量涌现的同时，各种社会问题和社会不稳定因素也在快速增加，片面强调效率和经济增长的后果逐渐浮现。“经济主义在促进经济繁荣的同时带来一系列问题，各级政府GDP主义盛行，非经济方面的发展大多被忽视，社会矛盾的主要方面已由平均主义、普遍贫穷让位于贫富悬殊、两极分化等社会问题。”王绍光等：《第二代改革战略：积极推进国家制度建设》，《战略与管理》2003年第2期。用亨廷顿的话来说，在我国经济高速增长的同时，“却以另一种更快的速度造成社会的怨愤”[美] 塞缪尔·P. 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第39页。。

可以看到，在2010年中国成为世界第二大经济体的时候，爆发的群体性事件也几乎在这个时间段达到了峰值陆学艺主编：《2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版，第6页。关于2011年群体性事件的数量有不同的说法。根据国务院参事牛文元的推测，2011年中国平均每天发生500起群体性事件，达到一年18万起的惊人数量，参见《国务院参事牛文元：中国去年日均发生五百起群体事件》，http：//www.hbrc.com/rczx/shownews-186491-13.html;华东政法大学张明军则根据公安部的统计数据推算出2011年全国群体性事件约为13.9万起，平均每天发生约380起，参见张明军、陈朋《2011年中国社会典型群体性事件分析报告》，《中国社会公共安全研究报告》2012年第1期。。尽管群体性事件爆发的原因多种多样，但是，最为根本的就是在经济快速发展、整个社会财富不断增加的背景下，出现了利益的分化与失衡，甚至一些弱势群体最基本的利益无法得到有效保障，进而导致整个社会没有了共同的价值基础，导致人们（不仅仅只是弱势群体）的心态失衡，社会上到处弥漫着“暴戾之气”。这种情形已成为构建社会主义和谐社会的最大风险。对此，主流媒体《人民日报》自2011年4月底开始，连续发表5篇署名人民日报评论部的“关注社会心态”系列评论（《“心态培育”，执政者的一道考题》、《执政者当以包容心态对待“异质思维”》、《用公平正义消解“弱势心态”》、《希望杜绝一切非理性言行是不现实的》、《执政者要在喧嚣中倾听沉默的声音》），这可以看作中央对改革中出现的贫富分化等现象的关切，或者说，中央已经意识到必须对过去以GDP为中心和导向的改革方针、改革策略进行调整和纠偏。如果不能消除贫富分化、实现社会公平，那么，基层社会的治理危机就难以消解，构建社会主义和谐社会的目标就无法实现，甚至有可能葬送改革开放的成果。于是，改革方针和策略的调整就成为一个必须去做的重大课题。十八届三中全会通过的全面深化改革决议，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这可以看作是对改革方针和策略的重新定位，从而开启了以社会领域为改革重心的新征程。

这种调整是一种必要的政治行动，而加强基层社会治理是这一政治行动目标的核心和基础。

（二）以美好生活为价值取向的社会主要矛盾转换

十九大报告明确提出了我国社会主要矛盾的转换问题，报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。。十九大报告之所以认为当代中国社会主要矛盾的变化是“关系全局的历史性变化”，就在于它关乎“两个一百年”奋斗目标、关乎中华民族伟大复兴、关乎国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。因而，社会主要矛盾的变化“对党和国家工作提出了许多新要求”，特别是要“建立符合我国實际的先进社会制度”，要“顺应人民意愿”（实现美好生活的意愿可以说是当前中国最大的民意）。为此，十九大报告向全党发出号召，“中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。全党必须准备付出更为艰巨、更为艰苦的努力”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。。这句话可以理解为：提出社会主要矛盾的转换是一个宏观的政治问题，而化解社会主要矛盾则需要微观层面的努力。

在某种意义上，微观层面就是基层。这也就是说，基层是化解社会主要矛盾最为主要的阵地。其实，我们也可以看到，当前我国社会主要矛盾集中表现在基层，尤其集中表现在基层民众那里。在这里对社会主要矛盾进行分析，或许有助于对问题的理解。为什么人民群众会有“日益增长的美好生活需要”呢？这主要得益于改革开放和发展生产力带来了巨大的经济增长。改革及其带来的发展过程，也是人民群众预期不断提高的过程。同时，我国是社会主义国家，启动改革的时候也曾提出“共同富裕”的目标。应当说，这就对改革结果构成一种政治上的规制。无论是从改革的实际还是从理论出发，我们都有理由相信，我国经济发展的红利应该为全体国民分享（共享），而且也基本具备了这样的经济能力。这就使得广大人民群众有了“日益增长的美好生活需要”。然而，在改革的过程中，生产关系领域出现了分配不公，导致了贫富分化等问题（即“不平衡不充分的发展”。在这里，我们主要是从分配的角度而不是从生产的角度来理解社会主要矛盾），从而偏离了广大人民群众的预期，偏离了改革的政治规制，这种情况进一步导致了诸多的社会矛盾，形成了社会风险。这就构成一对矛盾，并且上升为当前我国社会的主要矛盾。基于当前我国社会主要矛盾转换的背景和原因，可以清晰地看到社会主要矛盾转换的政治意义和价值定位。当前，只有把党和政府主导的改革转向以社会领域的改革为重心，转向以满足人民群众美好生活需要为出发点和落脚点，才能化解社会政治风险，才能实现中华民族伟大复兴。

与基层作为化解社会主要矛盾的主阵地相适应，十九大报告提出“社会治理重心向基层下移”的政治策略。应当说，社会主要矛盾集中表现在基层，因而社会主要矛盾的化解自然也在基层。虽然人民群众美好生活需要的满足，在一些情况下也需要诸如社会就业、社会保障、社会福利等分配领域的顶层设计，但是，更重要的还是来自于基层的实践。因为社会主要矛盾的解决，不可能靠制度设计、行政命令、大呼隆式的群众运动在一朝一夕之间得以实现，而是需要在缜密科学的方案指导下，依靠基层通过一件件、一桩桩具体而微的关乎民生的实事，在“润物细无声”中得以化解。而且，下移到基层的工作往往都是具体的，甚至是琐碎的，任务要一件一件地完成，困难要一个一个地克服，矛盾要一个一个地化解郝宇青：《加强基层组织建设的政治逻辑》，《行政论坛》2018年第1期。。基层的稳定与和谐，才有国家的稳定与和谐。

（三）以强基固本为政治考量的合法性资源转换

合法性“是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”＼[美＼] S. M. 李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张华清译，上海人民出版社1997年版，第55页。，而合法性资源是指那些可以证明政治系统统治合法性的有形物质利益或无形价值符号。对于任何一个执政党来说，拥有一定的合法性资源都是必要的，否则，就有可能陷入执政危机之中。对于中国共产党来说，也是如此。因为革命的合理性并不能取代执政的合法性，领导中国革命取得成功这一巨大的历史贡献，使得中国共产党获得了足够的资格而成为执政党，但是，贡献和功劳不是一劳永逸的，否则，就有“坐吃山空”的危险。这也就是说，中国共产党必须不断地进行合法性资源的生产和再生产，为执政提供合法性支持。

应当说，在中共执政过程中，始终进行着合法性资源的生产和再生产，并源源不断地提供着合法性支持。譬如，在改革开放前，着重于意识形态合法性资源的生产和再生产;改革开放后，则着重于经济绩效合法性的生产和再生产齐卫平、郝宇青：《中共执政合法性模式的转换：现状与前瞻》，《太平洋学报》2010年第11期。。这里需要说明的是，中国共产党执政合法性资源的生产和再生产模式具有一个鲜明的特点，即它是一种特定合法性资源的生产和再生产。特定合法性资源的生产和再生产在特定历史时期是有效的，但其局限也是明显的，即它无法满足现代化国家和现代政党对合法性资源的要求。因此，对于旨在追求社会主义现代化国家建设目标的中国共产党来说，在世情、国情、党情都发生深刻变化的情况下，它必须致力于从特定合法性资源的生产和再生产到散布性合法性资源的生产和再生产的转换郝宇青、吳满：《中国共产党执政新议题：从特定合法性资源到散布性合法性资源的转换》，《探索》2014年第6期。。

如果说特定合法性资源的生产和再生产是单一的，那么，散布性合法性资源的生产和再生产则是综合的、系统的、全面的。虽然两者都以人民的同意和认可为宗旨，但是，前者更多是理论的、宏观的、方向性的论证，而后者则是以人民群众实际需要的实现为基础，它包含着物质和精神的双保险。在这个意义上，散布性合法性资源的生产和再生产的出发点和落脚点是人民群众的需要。

应当说，这一合法性资源模式转换的政治考量在于赢得基层，在于赢得基层人民群众的认同和支持。没有雄厚的来自基层民众的认同和支持，就等于没有执政的基础。只有赢得基层，才能达到强基固本的目的。因此，习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。

综上所述，可以概括为一句话：加强基层社会治理是当前中国最大的政治，而且它的实现程度决定着国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。当然，不能把加强基层社会治理简单地等同于过去那种政治或经济的单一发展，而是综合性、全方位的发展，因而要比过去付出更多的努力。

二、基层社会治理的政治主体：以基层党组织为核心的多元主体

所谓政治主体，有广义和狭义之分。广义上的政治主体指所有的政治行为者。狭义上的政治主体指在政治过程中处于支配和主导地位的政治行为者《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版，第516页。。根据当前中国基层社会治理的实际，广义上的政治主体内涵更适合基层社会治理政治主体概念。具体来看，基层社会治理政治主体主要包括基层党组织、基层政府（广义上的基层政府，它不仅包括街镇政府，还包括村委会和居委会）、工青妇群团组织、党政干部（还包括村居干部在中国社会曾经流行着这样一句玩笑话，即“别不把村长当干部”。但是，这句玩笑话从2014年开始逐步终结了。中央文件《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出，“坚持重心下移、资源下沉，使基层党组织有资源有能力为群众服务。按照有关规定全面落实基层党组织书记、专职党务工作者报酬待遇和基本养老、医疗保险等社会保障待遇，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和乡镇领导干部力度，使他们工作有待遇、干好有发展、退后有保障”，参见《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0528/c117092-25077701-2.html。这就是说，那些优秀的村干部可以转正，获得国家干部的正式编制，从而成为“体制内”人员，部分人还有机会到乡镇机关任职。这可以说是从制度层面解决了村干部的待遇问题。有了工资福利待遇方面的保障，解除了他们的后顾之忧，他们也能够更加安心地为农民服务，为乡村振兴努力。当然，这是全国性的规定和要求。事实上，一些有条件的地区实行村干部“转正”的做法早于国家出台规定的时间，并在国家出台规定之后马上跟进，制定了具体的符合地方实际的政策。例如，2015年6月，中共浙江省委通过的《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》就明确要求，“加大从优秀村（社区）党组织书记中选拔乡镇（街道）领导干部、从优秀村（社区）主职干部中定向考录乡镇（街道）公务员和事业编制人员力度，乡镇换届时每个县（市、区）有一名以上优秀村（社区）党组织书记进入乡镇（街道）领导班子”。需要说明的是，实行村（居）干部的转正政策，其结果有可能造成村庄（社区）治理的行政化倾向，从而不利于村庄（社区）自治的实现。总之，不论村干部是不是拥有国家干部的正式编制，他们都是联系国家与农民的桥梁和载体，国家的路线、方针、政策基本上都是经由村干部而传达给农民的。对于国家（政府）而言，村干部代表着民意;对于百姓而言，他们则代表着国家（政府）。他们作为国家治理毛细血管的最末端，虽然官职不高，但是在基层社会治理中都发挥着重要的、不可替代的作用。）、社会组织、公众等，他们都是基层社会治理的实施者、参与者、影响者，因而都是基层社会治理的政治主体。

三、基层社会治理的政治客体：以基层社会公共事务为中心的综合治理

政治客体是和政治主体相对应的一个概念。从两者的关系看，政治主体是施动者，政治客体是受动者，因而它们是一种相互依存的关系。应当说，几乎一切政治过程都是两者相互作用的表现，一切政治结果都是两者相互作用的产物。因此，在考察政治客体概念的时候，必须和政治主体的概念结合起来。

前述的政治主体概念采用的是广义理解，因此，在这里，政治客体也应从广义的角度去理解。如前所述，广义上的政治主体是指所有的政治行为者。那么，广义上的政治客体就是所有政治行为的对象。政治客体可以是“人”，这是因为政治主体不是绝对的，当一个政治主体处于受动状态的时候，那么，他也就从政治主体转换为政治客体。这时，政治主体和政治客体之间的关系就是人际关系，更直接地说，就是府（官）民关系。政治客体也可以是“事”，最主要的就是国家公共事务和社会公共事务。国家公共事务是指关系到国家政权和社会稳定、国家各项事业发展等方面的事务，如国家政权建设、国家政治活动、国家中心工作、国家政治安全等;社会公共事务是指关系到公民民生改善方面的事务，如经济发展与利益分配、社会福利和保障、以公序良俗为导向的社会治理等。当然，由于作为人的政治客体，有时又以政治主体的身份出现，因而具有双重身份，这就给准确划分政治客体增加了难度，也正因如此，有时为了研究便利，径直把政治客体界定为“事”，即国家公共事务和社会公共事务。

基于上述分析，基层社会治理的政治客体就是指基层社会治理的对象和所要达到的政治目标。具体地，它包括两大类事务，即国家公共事务和基层社会公共事务。

关于基层社会治理的国家公共事务，可能有人会认为，基层社会处于整个国家政治的末端，够不上国家公共事务层面，这就大错特错了。基层社会治理同样关乎国家的政治稳定、国家政治现代化的进程，尤其关乎中共的执政安全等。在当代中国，之所以基层社会治理是最为重要的政治议题之一，就是因为基层在国家政治生活中具有的基础性地位日益凸显。没有基层社会的稳定，就没有整个国家的稳定。而且，“基础不牢，地动山摇”远不是一句空话。正因为如此，自十八大以来，习近平同志就反复强调基层在整个国家政治生活中的重要性，并明确告诫党员干部，“做好基层基础工作十分重要，只要每个基层党组织和每个共产党员都有强烈的宗旨意识和责任意识，都能发挥战斗堡垒作用、先锋模范作用，我们党就会很有力量，我们国家就会很有力量，我们人民就会很有力量，党的执政基础就能坚如磐石”罗宇凡、崔静：《全面从严治党向基层延伸——以习近平同志为核心的党中央抓基层强基础纪实》，《人民日报》2017年6月29日。。为此，在整个党和国家的政治生活中，作出了全面从严治党战略重心下移、党的工作重心落实在基层的制度安排，与之相对应，社会治理的重心也在下移。在中共十九大报告中，提出了“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。这一命题，这就是强调中国共产党一定要执政为民。执政为民的最好场所就是基层，最好的体现就是民众能够共享改革发展成果、实现共同富裕。不论是党的工作重心下移，还是社会治理的重心下移，其目的都是旨在提高基层社会的治理能力，提高为基层群众服务的水平，化解基层社会矛盾，实现美好生活，从而在基层社会和谐稳定的基础上巩固执政基础。当然，基层社会治理中的国家事务，并没有直接制度化为基层社会治理的任务，也没有在基层社会治理的工作目标中体现出来，它更多地隐含在基层社会治理的社会公共事务之中。

关于基层社会治理的社会公共事务，从当前我国已经转换的社会主要矛盾的角度出发，既然满足广大人民群众美好生活的需要已经成为社会主要矛盾的重要內容，那么，基层社会治理就要紧密围绕社会主要矛盾展开，并把它当作中心工作来抓。因此，基层社会治理的社会公共事务最为突出的内容就是如何保障和改善民生。保障和改善民生不只是经济问题、分配问题，它更是政治问题（这就在宏观上和国家事务产生了关联，并有可能转化为国家事务）。关于保障和改善民生的工作，则涉及到基层社会治理的方方面面。这主要包括：第一，通过基层党组织建设而领导基层社会治理，这主要是通过组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众而开展的改善民生工作。2014年5月，中共中央办公厅印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出，“新形势下，基层党组织服务群众、做群众工作的任务更为繁重，这对强化基层党组织的服务功能提出了新的要求”《中共中央办公厅印发<关于加强基层服务型党组织建设的意见>》，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0528/c117092-25077701.html。。这就是说，中央要求把基层党组织建设成为服务型党组织，进而推动基层的民生工作。第二，基层政府和职能部门下沉到村（居）的服务站点，如社区警务室、社会治安综合治理工作站、城管执法社区工作室、社区调解室、网格工作站、退役军人服务站、计划生育服务点等。同时，还有一些临时性、阶段性的下沉机构，如维护文化安全和文化市场秩序而在基层设置的“扫黄打非”工作站。通过这些机构和人员，为村（居）民提供一站式的公共服务，打通联系和服务群众的“最后一公里”。第三，社会组织和第三方机构在村（居）设置的服务站点。其中，既有志愿者组织、公益性组织下沉到村（居）的站点，如学雷锋志愿服务站，还有就是通过政府购买服务的方式吸纳进来的社会组织、民办社工机构，承接基层的公共事务。第四，村（居）两委在上级机关指导下开展基层群众自治，培育村（居）民参与类、公益服务类、权益类、文体活动类的自治社团组织例如，上海市闵行区颛桥镇银都苑第一居委培育的“六心”俱乐部（癌症居民的开心俱乐部、残疾居民的舒心俱乐部、少数民族的同心俱乐部、空巢老人的悦心俱乐部、新上海媳妇的美心俱乐部和少年儿童的稚心俱乐部）在社区治理中发挥了重要作用。，开展不同形式的民生工作。例如，浙江省为提高基层公共服务质量，方便村民办事，要求村干部落实坐班或值班制度，全面实行为民服务全程代理制《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，《浙江日报》2015年6月29日。。又如在上海市闵行区，居委会干部分工负责，与街镇的社会综合治理办公室、宣传部、统战部、武装部、民政所、司法所、信访办、妇联、计划生育办公室、环保所等职能部门实行专人对接，以提供一站式的便民服务。

需要指出的是，2017年6月12日，中央在加强和完善城乡社区治理的意见中，专门强调要加强社区信息化的应用，依托“互联网+政务服务”工程，加快城乡社区公共服务综合信息平台建设，依托“互联网+社区”行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，探索网络化社区治理和服务新模式《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日。。这为基层社会公共事务的完成插上了“智慧”的翅膀。

应当说，基层社会治理的社会公共事务繁多，又存在着地区之间、城乡之间的差异，因而很难梳理出全国通用的基层社会治理机构框架。但是，这一不足反而成为基层社会治理创新的优势。例如，自2010年开始，中组部和中国浦东干部学院联合举办的“全国基层党建创新论坛”，每2年举办一次，到目前已连续举办4届。每届都收到数百份来自全国的基层党建案例。又如，2015年9月，民政部确认了第一批全国社区治理和服务创新实验区。这些基层党建和基层社会治理的创新，推动了基层社会公共事务的发展和效益，这是值得肯定的。但是，也必须承认其中存在着两种不良倾向：一是“伪创新”。一些创新案例大搞文字包装、玩弄文字和数字游戏，实质上就是“新瓶装旧酒”，从而跌落到形式主义的创新之中在这些“创新”案例中，有很多就是一些地方政府斥巨资打造的社会治理创新样板（即通常所谓的“点”），成为当地政府对上汇报、对外展示的“窗口”和“门面”。这些所谓的创新形式，往往是中看不中用的形式主义怪胎。但是，值得注意的现象是，上级领导也通常愿意到这些“点”去视察，而且在领导视察后，这些“点”通常又会成为同级和下级政府参观学习的对象。笔者在社会调查时，经常听到一些“点”的负责人抱怨，“接待工作已是他们日常工作的一部分，有时候一天就要接待好几批‘客人”。有学者把这种现象概括为“办‘点的政治学”，参见贺雪峰《办“点”的政治学》，《决策》2013年第11期。。二是碎片化的创新。这种创新往往是零散的、局部的、特殊的对策性举措，缺乏整体性、系统性，难以制度化，不具有可借鉴性，因而，它不仅不利于社会治理的整体推进，反而加剧了社会治理创新存在的一系列深层次结构性问题王郅强、张晓君：《社会治理体系构建面临的结构性失衡及其调适路径——基于耗散结构理论视角》，《经济社会体制比较》2017年第3期。，而且也是难以持久的。有学者就指出，碎片化的创新往往是“即兴式”举措，其结果只能是“‘人走政亡，后劲不足，可持续性不够”姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期。。因此，在今后的社会治理创新中，如何规避这两种不良倾向应是努力的方向。

四、基层社会治理的政治过程：以人民群众美好生活为目标的政治整合

在一定意义上，任何一种治理都不是建立在支配的基础之上的，而是以调和作为基本手段，基层社会治理也不例外。结合发展变化了的世情、国情和党情，尤其是中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化的新的历史方位，我国基层社会治理的政治过程随之进行了适应性调整，并具有了新的特征，即基层社会治理的政治过程是建立在实现人民群众美好生活基础上的政治整合。

我国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度，并按照“国家的一切权力属于人民”的人民主权原则运行。因此，在中共执政过程中，坚持以人民为中心，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的权力观和群众观，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。由此，“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展”成为我国国家制度的显著优势《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。当然，由于过去以GDP为中心和导向的改革，一方面创造了經济增长的“中国奇迹”，另一方面却又制造了贫富分化，从而不能满足人民群众对美好生活的愿望，进而导致这一制度优势不能充分转化为国家发展的动能。因此，从党和国家层面来看，国家治理的中心任务就是扭转贫富分化的态势，实现共同富裕，“带领人民创造美好生活”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。。

当然，“带领人民创造美好生活”不能仅仅是一种政治宣示，关键是要付诸行动。要付诸行动，一方面需要国家层面进行科学合理的顶层设计，制定切实可操作的政策措施;另一方面则需要来自基层的努力，需要在基层社会治理中实现民众的美好生活。和前者相比，后者更为重要，因为政策的执行在基层。与国家治理的中心任务是“带领人民创造美好生活”一样，基层社会治理的中心任务也是如此。而且，基层是完成这一中心任务的“主战场”。

在基层社会治理中实现人民群众美好生活，帮助他们分享、共享改革带来的经济利益，走向共同富裕的道路，这是其中一项重要的内容，但不是全部。因为美好生活并不只是物质上的丰富，精神世界的丰富和完善也不可或缺，甚至有时候比物质生活更为重要。因此，把基层社会治理中实现人民群众美好生活的过程看作是政治过程，这是恰当的。以实现人民群众美好生活为宗旨的基层社会治理政治过程，最核心的就是进行政治整合。政治整合的过程就是基层社会治理的过程，两者是同一个事物的不同说法。通过政治整合，可以使得基层社会成员之间求同存异，共促社会发展，共创美好生活。

基层社会的政治整合是指基层社会治理的政治主体借助基层党组织、基层政府相关职能部门和村（居）委会等制度平台，以及社会组织、群众自治性组织、村（居）议事性组织等创新平台，运用法治、技术等手段，通过政治动员、民主协商等方式，在服务基层群众、服务社区的前提下进行矛盾的调处、问题的解决，达成对基层社会治理政治客体（主要指“人”而不是“事”）的组织吸纳，增进他们的获得感、幸福感、信任感、安全感，进而增进他们对国家、尤其是对所在社区的认同感，从而实现社区共同体的过程。应当说，基层社会政治整合的概念界定，主要参考了十九届四中全会决议的精神。决议在谈到要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度时强调，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。从基层社会政治整合概念的界定及其过程和结果来看，这是符合决议的精神实质的。

要做好基层社会治理的政治整合，需要注意以下几个问题：

第一，基层社会治理的政治整合要坚持群众路线。这是进行有效政治整合的前提。在基层社会治理的政治整合过程中，一切治理措施的出台都应做到从群众中来，多倾听群众呼声，多汲取群众智慧。即使是面向群众的服务，也应如此。因为在现实的基层社会治理中，就存在着不少“面子式的服务”，脱离了群众的实际需求。其实，这样假模假式的服务，不仅不能赢得群众，反而会凉了群众的心，毁了政府和干部的形象，从而不利于政治整合目标的实现。同时，基层干部应该认识到，群众的利益无小事。只有实现了群众的利益，才能为带领群众创造美好生活提供条件。只有把群众的利益时刻放在心上，想群众之所想，急群众之所急，才能赢得群众，才能赢得群众的口碑和信任，才能收到良好的政治整合效果。那些只知道领导、惟上是从的基层干部，通常是做不好基层社会政治整合的。因此，对于基层干部不愿意坚持群众路线的现象值得我们反思。

第二，基层社会治理的政治整合要加强政治主体建设。基层社会治理的政治主体是以基层党组织为核心的多元主体，加强政治主体建设是做好基层社会治理和基层社会政治整合的组织保证。为此，首先要加强基层党组织建设，这样才能真正发挥其战斗堡垒作用，真正担负起带领基层民众创造美好生活的历史使命。截至2018年12月31日，全国共有461万个基层党组织，其中，城市街道、乡镇、社区（居委会）、行政村党组织分别为8561、31610、102555、545189个，合计为687915个中共中央组织部：《2018年中国共产党党内统计公报》，《人民日报》2019年7月1日。。然而，一个不容忽视的事实是：一些基层党组织存在弱化、虚化、边缘化问题。这是与其使命和职责不相称的。《人民日报》发表署名文章对这种情况进行了尖锐的批评，“有的农村基层党组织软弱涣散、有组织没力量，有的带头人‘说话没人听、办事没人跟，有的党员缺乏必要的觉悟和正气、‘党员没有党员的样子”仲祖文：《加强农村基层党建是农村工作的固本之举——一谈学习贯彻全国农村基层党建工作座谈会精神》，《人民日报》2015年6月19日。。可以看到，中共中央组织部从2014年开始集中整顿软弱涣散的基层党组织，旨在解决基层党组织存在的“软”“散”“乱”“缺”“弱”“贫”等问题。在中共中央组织部的指示下，全国开展了整顿软弱涣散基层党组织的工作，甚至一些地方明文规定，按照不低于5%的比例倒排确定整顿对象中共张家界市委组织部：《关于进一步做好整顿软弱涣散基层党组织工作的通知》，http：//redstar.zjj.gov.cn/c1360/20160530/i55075.html。。根据中组部的统计，“党的十八大以来，全國7.7万个软弱涣散村（社区）党组织中，已有97.1%的村和96.5%的社区得到不同程度的转化提升”吴储岐：《7.7万个软弱涣散党组织如何“跟上趟”》，《人民日报》2017年9月12日。。在加强基层党组织建设的同时，还应注意基层干部（包括村干部、居委会干部）的作风建设，尤其是做到廉洁为民。因为群众身边的腐败，对党和政府形象的破坏力是巨大的。而且在现实的基层社会中，还存在着所谓的“小官巨贪”现象，存在着黑恶势力介入和把持基层党组织的现象例如，2018年1月，中共中央国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，要求“针对当前涉黑涉恶问题新动向，切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来，把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层‘拍蝇结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来”，参见《中共中央 国务院发出<关于开展扫黑除恶专项斗争的通知>》，http：//www.xinhuanet.com/2018-01/24/c_1122309773.htm。在山东省进行的扫黑除恶专项斗争中，就发现仍有黑恶势力“当选”为村干部的现象。截至2018年9月，共调整村党组织成员238人，其中，村党组织书记199人，参见马云云、崔岩、廖雯颖《山东扫黑除恶第一阶段：调整199名村党组织书记，刑拘13000余人》，《齐鲁晚报》2018年9月26日。这种情况在全国其他省市也不同程度地存在。关于黑恶势力介入和把持基层党组织的现象，参见罗兴佐《警惕乡村社会灰色势力发展》，《农村工作通讯》2008年第17期;陈柏峰《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。。

第三，基层社会治理的政治整合要注重多元主体的参与。基层的政治整合不只是党和政府的事，不只是党政干部的事，作为第三方的社会力量也是不可或缺的。尤其是在强调社会治理“精细化”的情况下，单纯依靠政府力量、传统体制内的力量，是干不了也干不好的，必须是多元力量的参与，大家的事大家商量着办，才能事半功倍。同时，作为基层社会治理政治客体的群众，在一定条件下也可以转化为政治主体，推动基层群众参与到政治整合的过程中来，充分发挥他们的积极性、主动性、创造性，这样可以大大提高政治整合的效率和效益，可以增进他们对社区的认同感。一位学者说得好，“感情的滋养料是行动……让一个人对他的国家无事可做，他就将对国家毫不关心”，“最明智的政策，在民众的漠不关心或敌意面前也是不可能成功的”＼[美＼] 悉尼·胡克：《理性、社会神话和民主》，金克、徐崇温译，上海人民出版社1965年版，第287-288页。。当然，群众参与社会治理的方式是多种多样的，其中，最为有效的方式是“协商”，正如十九大报告指出的那样，“有事好商量，众人的事情由众人商量”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。。例如，在基层社会治理实践中创造出“田园模式”“田园模式”是指“1+3+X+N”工作体系。其中，“1”是居民区党总支，是核心;“3”是居委会、业委会和物业公司，是协同;“X”是党小组长、居民组长、楼组长、志愿者，是基石;“N”是派出所、城管中队、房管办等政府部门，是支撑。“四架马车”同心同向，合力同行，推动社会治理。的上海市闵行区颛桥镇银都苑第一居委，就设置了“有事好商量”议事会，居民在这里有了充分参与的机会，真正实现了“我的社区我做主”。正是在“有事好商量”议事会的推动下，居民积极参与到社区治理中，一个曾经是有名的“沪上最烂小区”，一跃成为“上海市文明小区”、“全国综合减灾示范社区”，成为“美丽家园”建设模范小区 包璐影：《闵行银都苑第一居民区迎来大转变》，《劳动报》2017年1月3日。。

第四，基层社会治理的政治整合要注重价值引领。基层社会治理政治整合提供的是公共产品和公共服务，因此，在这一过程中，要以人为本，注意方式方法，在服务中体现出人文关怀，在服务中强调社会效益而不是物质利益。毛泽东同志曾经指出：“解决人民内部矛盾，不能用咒骂，也不能用拳头，更不能用刀枪，只能用讨论的方法，说理的方法，批评和自我批评的方法，一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法。” 《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第291页。这就是说，对于群众工作，不能用简单粗暴的“硬”方法有人把当下基层干部简单粗暴的工作方式概括为以下类型：折腾型、欺压型、暴力型、粗口型、生冷型等，参见邱炜煌《治治“简单粗暴”的作风顽症》，《北京日报》2018年5月28日。，只能用“软”方法。当然，“软”方法的重点就在于对群众思想上的疏导和价值上的引领。需要指出的是，在发挥价值引领、服务群众的同时，也应注意群众公共精神的培育。美国政治学家罗伯特·帕特南认为，“公共精神是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”＼[美＼] 罗伯特·D. 帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第56页。。可见，群众的公共精神有助于基层社会的良性运行。

总之，基层社会的政治整合是一项复杂的系统工程，对于基层社会治理的政治主体来说，提出了较高要求，而且也需要他们更多的真心投入、更加精准的对接、更加细致的工作。

五、基层社会治理的政治结构：以柔性方式为运行逻辑的基层政权建设

所谓政治结构，是指建立在一定经济基础之上的政治法律制度及其相互关联的方式。它主要由三个部分构成：一是政治法律制度，包括政权的组织形式、立法制度、司法制度、宪法、规章等制度性要素;二是政治法律设施，包括政权机构、军队、警察、法庭、监狱等实体性要素;三是政治组织，包括政党组织、政治团体等。在政治结构中，国家政权是核心，它通过暴力的、强制的、怀柔的手段，维护政治统治、推动经济发展、构建社会秩序。

政治结构属于上层建筑的范畴。上层建筑通常由两个部分组成：一是政治上层建筑，即建立在一定经济基础之上的政治法律制度和组织设施;二是观念上层建筑，即建立在一定经济基础之上的社会心理、社会意识形态等。关于观念上层建筑，马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中指出，“占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现，不过是以思想的形式表现出来的占统治地位的物质关系”《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第98页。。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中进一步明确指出，“在不同的占有形式上，在社会生存条件上，耸立着由各种不同的、表现独特的情感、幻想、思想方式和人生观构成的整个上层建筑。整个阶级在它的物质条件和相应的社会关系的基础上创造和构成这一切”《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第611页。。政治上层建筑和观念上层建筑之间存在着相互联系、相互制约的关系。如果说政治上层建筑是通过观念上层建筑而建构起来的政治法律制度和组织设施，那么，政治上层建筑一经形成，就会反过来对观念上层建筑产生影响，并要求观念上层建筑与之相适应，即发挥其辩护功能。如果两者之间的适应性关系被打破，那么，就会产生政治生活上或政治思想上的混乱和失序。一般认为，政治上层建筑是政治结构，观念上层建筑是文化结构或意识形态（包括政治法律思想、道德、宗教、文学艺术、哲学等）。

从构成要素来看，我国的政治结构基本上也是由政治法律制度、政治法律设施和政治组织三部分构成，并在宏观上和整体上发挥着维护政治统治（人民民主专政）、推动经济发展、构建社会秩序等功能。我国基层社会（县级和乡级政权）乡级政权包括城市的街道办事处、农村的乡镇。两者并列在一起使用时，合称“街镇”。在笔者看来，我国基层社会应该是街镇层面以下的社会，县级政权距离农民、居民还是有点远，基层社会治理的运作基本上是由街镇和村（居）一起来完成的。的政治结构大致按照国家的政治结构来设置。需要说明的是，县级政权和乡级政权（街镇）的政治结构存在一个差别，即县级政权的政治结构与中央、省级、市级政权的政治结构基本上是对应的，各类政权机关的设置是完备的，但是，乡级政权没有过细的职能部门划分，有的属于上级政府职能部门的派出机构，而一些具有强制力的机构连派出机构都没有配置，如武警、监狱等。这也就是说，乡级基层政权政治结构配置的职能部门多是涉及民生事务的机关。处于国家政治生活最末端的行政村、居民区，并没有被纳入到国家政权的层级中，更谈不上政治结构的配置。然而，现实的政治却又把街镇和行政村、居民区一起推到了基层社会治理的前台。

我国基层社会政治结构的具体状况表现为街镇的政治结构配置不全、村（居）的政治结构不具备，这就决定了它们在进行社会治理时经常陷入尴尬境地。如前所述，基层已经成为社会治理和“带领人民创造美好生活”的“主战场”，但是，基层不仅缺乏相应的机构、人员配备，而且缺乏资金和资源。人们形象地用“三少三多”来概括当前我国基层体制现状，即“权力特别少、事务特别多;权益特别少、职责特别多;资金特别少、服务特别多”。以街道办事处为例，“上边千条线，下面一根针”，市级、区级政府将大量的行政管理事务“漏”到街道一级，街道办事处仅有的几个科室部门却要做到与上级政府一一对口，包括住房、养老、低保、就业、司法、综治、城管、防火安全、卫生、绿化、环保、计划生育、文教、市场管理、社区服务等方面夏周青：《基層社会治理存在的问题和解决思路》，《中国党政干部论坛》2015年第12期。。这样，街道办事处事多、人少、责任大、权力小等问题的存在，很大程度上制约着街道的综合管理职能和社区服务功能。

尽管中央要求改变基层这一现状，如十九届三中全会决议就说的十分明白，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。。但是，这毕竟是宏观的要求，到了地方，终究是要打一定的折扣，基层的“三少三多”仍然顽强地存在着。在这种情况下，街道不得不雇用大量的临时人员。但是，临时人员的业务素质、政治素养、服务能力和水平是大可质疑的。在社会治理过程中，经常会出现临时人员的胡乱作为、甚至暴力作为雇用临时人员也有一些好处，其中，一个重要的好处就是可以把出现“坏事”的责任，推卸到临时人员的头上。“临时工”成为可以“甩锅”的替罪羊，临时工背锅的事例经常见诸报端。正因为如此，一些基层单位非常愿意招收临时工。临时工可以背锅，这可能是基层单位不便说出的一个更为深层的潜在理由。。更有甚者，一些基层为了完成上级交办的硬性任务，不得不和黑恶势力串通、勾结在一起，为非作歹陈柏峰：《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。。一旦这样的做法被曝光，既有损党和政府的形象，又在群众那里埋下了不信任的种子，恶化官民关系，进而不利于基层社会的治理。

由于基层体制的事多、人少、责任大、权力小的现状，基层工作人员往往是满负荷运转，他们形容自己的工作状态是“5+2、白加黑”。这样一种工作状态，一段时间可以，但长时间就不行。暂且不说这种工作状态是否会造成基层工作人员的职业倦怠，但它必然会影响到他们的工作态度、工作方式和方法。在和群众面对面时，那种要求出来的“笑容”并不好看。在这种情况下，虽然过去那种“门难进、人难见、脸难看、话难听”的情况有所改变，但很有可能变为“门好进、人好见、脸好看、话好听、事不办”。同时，基层工作人员还可能出现简单、粗暴、一刀切的情况。在面对群众事务、化解社会矛盾时，不愿做大量细致的工作（存在消极懈怠），甚至不会做细致的工作（存在“本领不足”）。在这里，所谓“细致的工作”是指运用说服的、协商的、带有情感的柔性技术与群众进行平等地互动。柔性的技术和方法在某种意义上可以看作是“软实力”胡键：《中国共产党的软实力研究》，《社会科学》2015年第3期。。当然，这需要花费大量的时间和精力。而且，有时候基层工作的具体进度摆在那里，领导也未必喜欢“软绵绵”的工作风格，在压力之下，也只能放弃“细致的工作”，走上刚性的轨道，甚至在一些地方，由于政治信任弱化、政府公信力不足等原因，削弱了基层解决问题的能力，缩小了基层的施政空间，刚性的行政强制手段成了基层的唯一依靠单光鼐：《治理群体性事件要有新思维》，《中国党政干部论坛》2013年第6期。。这种情况就不可避免地给人留下基层工作过于强硬、僵化的不良印象。应当说，这与对基层社会治理要求的“以柔性方式为运行逻辑的基层政权建设”相距甚远。

在2017年两会期间，习近平在参加上海代表团审议时提出了“城市精细化管理”的要求，他认为，“城市管理应该像绣花一样精细”霍小光：《习近平参加上海代表团审议》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-03/05/c_1120571919.htm。。其实，精细化管理并不只是对城市的要求，在农村工作中也是一样。事实上，我们也可以看到，在全国各地都开始了精细化管理的创新和实践，在基层社会治理领域更是如火如荼。在基层社会治理工作中，贯彻精细化管理的要求是必要的，也是可行的。而且，在一些地方的确取得了良好的成效。综观这些取得良好成效的基层社会治理实践，有一个基本的规律，就是它们较好地运用了柔性的技术手段参见文军、高艺多《社区情感治理：何以可能，何以可为？》，《华东师范大学学报》2017年第6期;赵晓峰、付少平《通过组织的农村社区文化治理：何以可能，何以可为》，《华中农业大学学报》2013年第5期;田先红、张庆贺《城市社区中的情感治理：基础、机制及限度》，《探索》2019年第6期。。这一点是值得基层工作人员借鉴的。当然，还有一点值得说明：基层社会的精细化管理，并不完全是依靠智能化的技术手段（互联网、多媒体、监视器、物理空间的网格化等）就可以实现，智能化的技术手段可以为精细化管理带来便利，但并不必然带来精细化管理的结果，因为它在带来环境绝对安全的同时，还可能会造成人内心的恐惧胡键：《大数据技术条件下的城市治理：数据规训及其反思》，《华东师范大学学报》2019年第5期。。运用柔性的手段，做好“人心”的工作（“人心”的工作是基层社会治理的关键和终极目标），才能真正起到精细化管理的成效，才能真正打造基层社会的软实力品格，才能使基层社会治理有“温度”，而这才是真正意义上的精细化管理。

我国政治结构的另外一种情况也对基层社会治理产生着重要的影响。经过40多年的改革，我国在社会经济领域都发生了巨大的变化，或者说，经济基础发生了变革，观念上层建筑发生了变革。这些都要求政治上层建筑（政治结构）发生相应的变化，以彼此的相互适应达到社会的和谐与稳定。“如果社会经济变革破坏了传统的联合基础，人们就必须发展新的形式的联合以便有效地提出要求”，“社会经济变革能够改造政治结构和文化”，“然而这个过程决不是自动的”＼[美＼] 阿尔蒙德、小鲍威尔：《当代比较政治学——世界展望》，朱曾汶、林铮译，商务印书馆1993年版，第103-105页。。应当说，面对这些变化，我国的政治结构也进行了一定的适应性改革，但是在总体上，我国政治结构的变化是迟缓的，是滞后于经济基础和观念上层建筑的变化速率。这一状况不可避免地带来了一些消极影响。

这些消极影响反映在基层社会治理中，主要有以下几点：第一，基层社会治理的政治化倾向。政治结构变化的迟缓，意味着政权机关未能跟上市场经济改革和观念上层建筑变化的步伐，仍然滞留在高度集中的计划体制中，无论是政权机关设置，还是政治政策执行，仍然是全能主义的政治逻辑。这也就是说，政治结构不仅承担着政治功能，还承担着经济功能、社会功能，仍然以其自身的政治逻辑替代经济逻辑、社会逻辑。这种国家的总体状况直接延伸到基层，以至于出现了基层社会治理的政治化倾向。基层政权系统职责太多、负担过重，除了与垂直行政体制带来的属地化管理有关之外，基层的政治结构不分化、全能的政治逻辑不转换也是难辞其咎的。第二，基层社会治理的技术主义倾向。基层的政治结构不分化，不能自觉适应市场经济改革和社会发展，这在很大程度上造成了基层及其工作人员的“本领不足”（而不是“本领恐慌”），没有掌握也不愿掌握柔性的工作方法，而大量繁重的工作又等待着他们去完成，没有为他们施展柔性技术预留空间“赶工作进度”通常是基层工作的一个非常重要的特点。一个“赶”字便凸显了基层工作的运行逻辑。基层工作多、杂、重，甚至有的工作是上级刚刚布置下来，就要检查，为了迎接检查，基层就不得不“赶”：赶着整理材料、赶着布置现场、赶着“制造”痕迹，等等。因此，在这种情况下，根本没有时间和精力去做细致的群众工作，采用快刀斩乱麻的一刀切的刚性工作方法就成为必然。当然，有时候为了“及时”完成各项任务，除了“造假”、运用刚性工作方法之外，还有可能和社会上的黑恶势力勾连起来，利用他们“铲除”工作中可能存在的各种各样的“阻力”。这方面的例证，参见陈柏峰《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。，再加上國家对智能化运用的制度性激励，于是，在基层自然就兴起了运用智能化手段的热潮。“技术万能论”在基层是大有市场的。

六、基层社会治理的政治功能：以实现再组织化为目标的社会建设

关于我国基层社会的分化以及由此而来的城乡社会“去组织化”现象，笔者已有专文论述郝宇青：《从分化到整合：改革开放40年社会变迁的动力及其转换》，《江西师范大学学报》2018年第5期;周敏晖、郝宇青：《基层社会治理中的组织再造：问题与对策》，《社会科学》2019年第11期。，在此不再赘述。

在当今的中国，基层社会的分化以及由此而来的“去组织化”现象是一个不争的事实。一个社会的良性运行需要在一定的社会组织化基础上实现，一个个体化、利己主义横行的社会必将是混乱无序的，人们之间失去了共同利益、共同价值、共同伦理的纽带，各种底线彻底失守，因而也将不可能有高质量的美好幸福生活。英国哲学家罗素就曾指出，当人们越来越变为分散的个体，各人为了自己的利益而存在，这样就“没有一个由共同的根本目标所维系的真正的社会。这种缺乏共同目标的现象已变为不幸福的一个源泉”[英] 柏特兰·罗素：《社会改造原理》，张师竹译，上海人民出版社1959年版，第12页。。美国的中国问题专家李侃如在谈到当今中国社会发展时指出，今日的中国，最令人感到担忧的一个问题是社会价值观的缺失[美] 李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，序，第5页。。这一观点可谓是把准了当今中国社会问题的脉。

那么，如何解决社会转型中出现的社会解组及其带来的社会混乱？法国社会学家涂尔干给出了答案。他指出，在急剧的社会变迁过程中，人们赖以生存的旧的社会组织将逐步走向解体（即“社会解组”），而新的社会组织还没有相应地建立起来。于是，整个社会就会处于“失范状态”。这时，人们就失去了心理的、情感的和经济生活的依托，并迫切盼望进行“社会重组”，建立起新的社会组织以提供这种依托，过上有序而稳定的、没有风险的社会生活。他强调，“如果没有（新）组织，新的行为方式就不可能存在下去，因此就要创造一种新的结构，以适应这种行為” [法] 埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第30页。。这就是说，一个分化了的社会必须进行整合，必须进行“社会重组”。虽然他通过“法人团体”（即“职业群体”）来实现社会重组的观点未必适合于中国实际，但是，其进行社会重组的思路对于中国的社会建设还是有借鉴意义的。

鉴于中国社会分化以及社会失序的严峻现实，中共十九大提出了当代中国社会主要矛盾的转换，并提出要实现人民美好生活的政治主张。可以说，在当代中国已经到了解决社会分化及社会失序问题的关键时刻，而且，围绕这一政治主张的实践在中国已经开始。当然，这一政治主张的具体实践还是要落实在基层，基层是化解社会主要矛盾、实现美好生活的主战场。

毋庸讳言，早在2011年12月，《南方都市报》就发表社论，提出了一个具有远见的观点和主张，即解决基层社会危机、实现基层社会自治的“一个基本的前提在于基层必须实现组织化”《为基层自治腾空间，为社会改革争时间》，《南方都市报》2011年12月29日。。这一观点不仅直击当前中国基层社会问题的要害，而且也提出了解决基层社会治理问题的方案。基于“基层必须实现组织化”这一前提，笔者认为，基层这一“化解社会主要矛盾、实现美好生活的主战场”，其进行社会治理的政治功能就是实现社会的再组织化。实现社会再组织化的过程，就是化解我国社会主要矛盾、实现人民美好生活的过程，就是基层社会走向善治的过程。

当然，在社会的再组织化过程中，应当注意如下几点：

第一，以基层社会的自治为中心。当前中国改革发展过程中出现的社会分化，是对以前高度集中的政治化的基层社会运行模式的否定。或者说，高度集中的基层社会运行模式的衰微，是因为它与社会主义市场经济条件下对人的要求相矛盾。虽然这一社会分化的过程造成了诸多的社会问题和矛盾，但也不能轻易否定社会分化的价值和意义，不能轻易否定改革的方向。当前，我们所面临的问题不是应不应该社会分化，而是如何在社会分化之后进行社会整合、进行基层社会的组织再造。当然，我们也注意到，在改革开放的过程中，我国推行了基层社会的自治，并颁布了相关法律《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，1989年12月26日通过，1990年1月1日开始施行;《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日通过，2010年10月28日开始施行。，但是，由于改革的重心不在基层社会领域，因而基层社会自治并没有取得实质性的进展。而且，就是在社会治理重心下移之后，基层社会治理的最新实践仍然存在着政治化、行政化倾向。它集中表现为在国家权力下移的同时，村（居）委会的自治空间和功能受到挤压。这种倾向是不利于基层社会自治的。

第二，培育和发展社会自治组织，增强社会力量的多样性。这一点对于现代社会的重要性是无需多言的。在我国，基层社会的自治组织应当说是有了一定程度的发展，但是，在基层社会治理过程中，对待社会自治组织仍然有一定的偏见，甚至仍然停留在计划经济时期的立场。在当前加强基层党组织建设的背景下，要求做到对包括社会组织在内的各种组织的全覆盖。这一点是正确的，是符合“党领导一切”原则的。但在基层社会治理中，存在着把党组织的覆盖看作是“收编”的不当做法，这就在很大程度上削弱了社会组织的独立性、自治性，进而影响到社会的“再组织化”进程。

第三，注重基层社会的价值建设及运用。面对社会力量的多样性，强制未必能收到治理的效果，只有运用各方社会力量共同遵从的价值进行治理，才能达到真正的治理。亨廷顿曾指出，“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治制度的功效”[美] 塞缪尔·P. 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第7-8页。。但是，政治制度的功效如何才能发挥出来？这就需要一个前提，即政治制度及其运行规则体现公平正义的价值目标，这样它才能转化为社会共识，进而成为大家共同遵从的制度规则。

第四，注重基層社会的整体性治理。在基层社会治理中，要认识到基层社会是一个整体，是一个完整的系统，因而应进行整体性治理。一些零敲碎打的“创新”措施，带来的只能是局部的、暂时的改善，无益于基层社会整体地推进、持续地发展。对于这种局部改革措施的局限，有学者认为，“局部的、微观的改革，一时看，卓有成效;长期看，存在成效递减甚至衰竭的规律。因为，任何体制，都是一个有机整体，局部的、微观的小改小革，难抵整体的制约，最终甚至会被整体所吞噬。在一张由无数个网结所织就的大网中，些微网结的变动，对这张大网来说，太微不足道了”刘京希、姜强：《正确评价改革开放以来的中国政治发展》，《山东理工大学学报》2010年第6期。。特别是基层社会治理、基层社会治理中的再组织化，涉及到“人”的工作，任何“头痛医头、脚痛医脚”的单一问题导向的碎片化措施，都是无济于事的。同时，在基层社会治理以及实现基层社会再组织化的过程中，要尽可能把问题解决在基层，基层的事务由群众自己去商量、去解决，而不是事事找政府。斯科特对于20世纪由国家发起的大型社会工程的失败逻辑的探究[美] 詹姆斯·C. 斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，胡晓毅译，社会科学文献出版社2004年版。，足以提醒我们要防止权力对基层的过多干预。

结 语

在当今中国，基层社会治理的实践普遍进行着。对于致力于现代化的中国来说，基层社会治理的意义自不待言。基层社会治理的实践具有鲜明的中国特色，因而，对其展开广泛深入的政治学研究，自然有着重大的理论意义和实践价值。

限于篇幅，本文只能就基层社会治理政治议题提出的政治、经济、社会背景，以及基层社会治理的政治主体、政治客体、政治过程、政治结构、政治功能等方面，进行较为宏观的分析和探讨。对基层社会治理具体、微观层面的政治学研究，有待于在今后的研究工作中继续深化。

好在基层社会治理的实践还在进行中，还会涌现出更多更新更好的实践创新案例，一些好的成功的经验会在基层社会治理实践中沉淀和固定下来，并有上升到基层社会治理制度层面的可能。同时，一些失败的案例也会在基层社会治理实践中逐渐显示出来，并作为反面典型，发挥其警示作用，避免再犯类似的错误，保证基层社会治理的高质量发展。这些都会成为今后研究的材料，为研究的深化提供了可能。

（责任编辑：彤 弓）

Outline of Political Science on Grass-roots Social Governance

Hao Yuqing

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， in view of the serious problems of rich-poor polarization and social disharmony behind Chinas economic development， strengthening and innovating grass-roots social governance has become an important political issue in modern China. Under the research framework of political science， combined with the specific conditions of China and the practical needs of grass-roots social governance， the theoretical analysis and discussion of political subjects， political objects， political processes， political structures， and political functions of grass-roots social governance are conducted. The following conclusions are drawn： the political subject of grass-roots social governance is the plural subject with the grass-roots party organization as the core; the political object of grass-roots social governance is the comprehensive governance centered on grass-roots social public affairs; the political process of grass-roots social governance is a political integration that aims at a better life for the people; the political structure of grass-roots social governance is the construction of grass-roots political power with flexible methods as the operating logic; the political function of grass-roots social governance is the social construction with the goal of reorganization. At the same time， the possible problems and aspects of political subjects， political objects， political processes， political structures， and political functions in grass-roots social governance are explained.

Keywords： Grass-roots Social Governance; Outline of Political Science; Political Issues; Modern China