委托代理关系视角下的“1＋X”证书制度探析

梁桂

【摘 要】本文阐述“1+X”证书制度面临的委托代理问题及其成因，提出“1+X”证书制度运行机制：确保足够的监督成本、约束成本投入;契约性政策文件要满足参与约束原则和激励相容原则;加大违约行为惩戒力度，使违约成本高于守约成本。

【关键词】“1+X”证书制度 委托代理关系 参与约束 激励相容

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2020）46-0075-02

2019年1月24日，国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》明确提出从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点（以下简称“1+X”证书制度试点）工作，并把“X”证书开发的职责赋予了职业教育培训评价组织（以下简称“培训评价组织”），培训评价组织要对证书质量、声誉负总责，并协助试点院校实施证书培训。这种基于政府“放管服”和政府购买服务的改革，使得教育行政部门与培训评价组织之间构成了委托代理关系。委托代理关系本质上是一种市场交易关系，主要靠双方达成的契约来维系。在这种委托代理关系中，教育行政部门与培训评价组织是两个相互独立的行为主体，它们在一定约束条件下各自追求效益最大化。教育行政部门追求的目标是“夯实学生可持续发展基础，鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性就业矛盾”;而培训评价组织作为产教融合型企业，本质上属于以盈利为目的的经济组织，必然会追求经济利益最大化。双方的博弈直接关系“1+X”证书制度试点的成败。

一、“1+X”证书制度面临的委托代理问题

信息经济学认为，在委托代理关系中，由于受到现实条件限制，委托方往往处于信息劣势，而代理方往往处于信息优势。如果委托方监管不力，代理方就有可能采取机会主义行为，也就是代理人偏离委托人的利益行事，这些现象统称为委托代理问题。委托代理问题成为委托代理关系良好运行的重要障碍。当前，“1+X”证书制度试点已经暴露出不少问题，比如部分培训评价组织缺乏标准制订和管理经验，向参与职业技能等级培训的教师收取高额报名费、认证费和书本费，制订远超学生承受能力的考核收费标准等。这些问题都属于委托代理问题。之所以出现这些问题，是因为教育行政部门在遴选培训评价组织时，只能依据申报材料、现场查看等形式进行筛选，无法全面掌握申报单位的信息，难以识别某些隐秘的弄虚作假行为，致使某些资质不达标的组织或存在行为不端的组织入选;或者是由于监管不到位，致使某些培训评价组织铤而走险，做出违反承诺的事情。培训评价组织的不诚信行为对“1+X”证书制度试点的伤害是致命的，会直接降低“X”证书的公信力和含金量。

二、“1+X”证书制度委托代理问题产生的原因

（一）教育行政部门与培训评价组织的利益诉求存在差异

教育行政部门代表政府推行“1+X”证书制度试点，目的是给职业教育发展带来新的转机，帮助职业院校毕业生拓展就业渠道，具有公益性。然而培训评价组织从事X证书标准开发、培训、考核、颁证等行为就不属于纯粹的公益行为，应归为企业逐利行为。企业的逐利行为必然受一般的市场运行规律所支配，比如处于相对垄断地位就很容易产生哄抬价格、层层外包等行为，竞争激烈就很容易产生打价格战、粗制滥造等行为。在试点中出现的高收费、捆绑销售等现象，就是培训评价组织凭借自身拥有的特殊许可权来谋取不当利益。

（二）教育行政部门难以全面了解培训评价组织的信息

教育行政部门主要依据《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能登记证书”制度试点方案》（教职成﹝2020﹞6号）、《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（教职成厅函〔2019〕19号）、《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》（人社部发〔2019〕34号）等文件精神开展了3批职业技能等级标准及培训评价组织的遴选，共有92家企业或机构入选。遴选的机制及程序尽管都比较完善，但要全面掌握这些企业或机构的经营管理水平、财务状况、社会信用、努力程度、偏好等方面信息，几乎是做不到的。教育部对培训评价组织的信息收集主要靠信息化平台上的报送材料，渠道和手段比较单一，存在重大信息遗漏问题。

（三）教育行政部门与培训评价组织之间的契约具有不完全性

教育行政部门与培训评价组织之间的契约关系主要靠各种政策文件来落实，比如2020年6月2日国家职业教育指导咨询委员会受权发布的《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》（以下简称《办法》），明确了职业教育培训评价组织的资质、职责、收益、退出等事项。但这些契约性的政策文件并不能预料到所有未来可能出现的事件或状态。就算预料到了，文本的叙述对不同主体而言还会有各种各样的争论。有些惩罚性条款看起来清晰明了，但执行起来有可能要付出高昂的成本。这就是现实世界中契约的不完全性。不完全契约为培训评价组织采取机会主义行为留下了空间。《办法》要求培训评价组织“坚持公益性原则，以成本补偿为基础”，这与企业逐利的禀赋相冲突，要落实这一原则，注定充满坎坷。高收费、捆绑销售等手段成为培训评价组织追求利益最大化的主要方式。

三、“1+X”证书制度运行机制探析

（一）确保足够的监督成本、约束成本投入

教育行政部門把“X”证书开发、颁证等职责委托给培训评价组织履行是要付出相应代价的，这种代价统称为委托代理成本，也就是用于解决委托代理问题而发生的成本。委托代理成本可以分为监督成本、约束成本和剩余损失。监督成本主要是指教育行政部门对培训评价组织实施监督所消耗的人力、物力与时间等资源，比如开展“双随机、已公开”抽查、约谈违规企业或机构等活动的费用。监督成本的高低与培训评价组织的数量和“X”证书开发、颁证的复杂程度相关。约束成本主要是指国务院教育行政部门为了约束培训评价组织的行为，设立各种控制程序或机制所消耗的费用，比如设立信息管理服务平台、建立退出机制等的费用。剩余损失主要是指培训评价组织开发、颁发的“X”证书未达到预期的效果所造成的隐性损失。增加监督成本与约束成本有利于降低剩余损失。因此，教育行政部门必须要有足够的监督成本、约束成本投入，对培训评价组织开展多渠道、多形式的全方位监管，这样才能确保“1+X”证书制度落到实处，发挥应有作用。当前培训评价组织具有一定的垄断性，必须严防其层层外包业务，把实际工作转包给不具备资质的单位或组织代工，从而坐收渔利，做甩手掌柜。另外要做好培训评价组织合理规划布局，避免不同培训评价组织之间产生恶性竞争。同时不能够把公益性的“1+X”证书制度异化为纯粹的市场行为。

（二）契约性政策文件要满足参与约束原则和激励相容原则

教育行政部门出台的各种契约性政策文件，必须满足参与约束原则和激励相容原则。所谓参与约束，是指培训评价组织开发、颁发“X”证书所获得的收益不能低于其预期收益，也就是不能亏本，亏本生意显然是不可持续的。不仅不能亏本，必须要有盈余才有可能激发培训评价组织的积极性。《办法》对培训评价组织收益方面规定比较含糊，仅仅提到“以成本补偿为基础”。仅仅补偿成本是不足以吸引培训评价组织的参与的。培训评价组织之所以愿意参与“X”证书制度试点，肯定还会谋求超过成本的收益。没有合理的收益，就无法吸引高水平的企业和社会组织参与。收益过于微薄，愿意参与的往往是那些实力不足的企业或社会组织，甚至是一些“皮包公司”，这为业务层层外包等问题埋下伏笔。教育行政部门有必要认真考虑培训评价组织应得利益的问题，不能期待营利性组织按照公益性组织模式运行，必须给予培训评价组织合理报酬。培训评价组织如果从文件上得不到好处，就会通过灰色地带谋求利益最大化。

所谓激励相容，是指教育行政部门设计的监督激励契约，要做到保证培训评价组织在追求自身效用最大化的同时，实现“1+X”证书社会效益的最大化。但要做到激励相容并不容易。新制度经济学认为，委托人要求代理人付出专用性投资有利于将其“套牢”，从而弥补不完全契约的缺陷，实现激励相容。教育行政部门可以要求培训评价组织必须要建有自己的培训中心、要有自己的专用设备，并且这些设施设备要达到“X”证书开发、颁发的某种标准，这对培训评价组织的决策必然会产生深远影响，有利于“1+X”证书制度的贯彻落实。《办法》对培训评价组织的资质要求基本上是软性的，而专用性的固定资产投资等硬性条件基本上没有。靠这样的条件遴选，某些“皮包公司”经过一定的包装也可以入选，不利于实现严把质量关的要求。

（三）加大违约行为惩戒力度，使违约成本高于守约成本

信息经济学认为，代理人“说假话”“偷懶”的成本大于“说真话”“不偷懒”成本的话，就可以降低道德风险、逆向选择等行为的发生。因此，教育行政部门必须加大对培训评价组织的各种违约行为的惩戒力度，对于在遴选过程中隐瞒重要信息、业务层层外包、考核过程弄虚作假等严重影响“1+X”证书制度贯彻落实的行为给予严厉打击，绝不姑息，以儆效尤。《办法》建立了培训评价组织退出机制，列举了触发该机制的七种情形，这对于规范培训评价组织的行为必定产生巨大的震慑作用。但这七种情形并没有涉及违约赔偿问题，只是一退了之。建议增加经济惩戒条款，要让违约行为付出高昂的经济代价。

从“1+X”证书制度试点有关制度及实践上看，职业教育培训评价组织并不是公益性组织，绝大多数是属于营利性组织。教育行政部门与培训评价组织之间符合信息经济学中的委托代理关系特征。各院校有必要从委托代理关系视角不断完善“1+X”证书制度试点工作，确保“1+X”证书制度试点工作取得实效。

【作者简介】梁 桂（1971— ），男，广西蒙山人，经济学士学位，高级讲师，研究方向为农业中等职业教育。

（责编 丁 宁）