警察协助分类的再探讨

郑 琳

警察协助，是《人民警察法》修改过程中的焦点之一。回溯以往关于警察协助的研究，在警察协助分类方面缺乏细致的分析和探讨，而这是警察协助规范化和法治化的重要前提。本文在既有的对警察协助初步分类探讨的基础上，即已在内容上将警察协助分为执法协助和一般职务协助①郑琳：《警察协助活动的分类改革与完善路径》，《苏州大学学报（法学版）》2020年第1 期。的基础上，从警察协助的主体和性质两个视角切入，对警察协助的分类再行探讨并提出未来的发展方向。

一、主体视角：内部协助义务和对外职务协助

（一）警察机关内部协助义务

不同地域、不同部门之间的警察机关只要无隶属关系②目前学界通说认为，协助只能发生在无隶属关系的行政主体之间，参见王麟：《行政协助论纲——兼评〈中华人民共和国行政程序法（试拟稿）〉的相关规定》，《法商研究》2006年第1 期；黄学贤、周春华：《行政协助概念评析与重塑》，《法治论丛》2007年第3 期；唐震：《再论行政协助概念之界定》，《东方法学》2012年第4 期。，都可能发生协助关系。警察机关之间的协助实属一种普遍现象。一警察机关的执行区域往往涉及其他机关的辖区，或所需文件为其他警察机关掌管，或人员、设备不足有待其他警察机关的协助，因此常需通过请求协助方式，要求其他警察机关提供必要助力，以完成任务。此亦事所当然，警察机关之间，彼此有协助的必要和义务。③蔡震荣：《警察法总论》，一品文化出版社2015年版，第110-111页。在2016年版的《人民警察法》修订草案第14 条规定了警察机关之间的内部协助义务：“地方各级人民政府公安机关应当依法在本行政区域内履行职责。公安机关负有互相协助的义务，因履行职责需要请求异地公安机关协作、配合的，有关公安机关应当依照规定予以协作、配合。”

最常见的警察机关之间的协助发生在不同区域之间。由于新的历史时期，我国在经济、社会、城乡结构方面都发生着重大变化，整个社会的开放性、流动性大大增强，由此带来的外来人口与常住人口接近、“城中村”问题、境外人员增多、非法入境、非法居留、非法就业等“三非”问题逐渐突出，不同区域间的警察协助已经成为社会管理的必然趋势。此外，群体性事件的爆发、大型灾害事故的发生、举办各种活动的需要以及虚拟社会的挑战，也成为不同区域间警察协助的推动力。①魏永忠：《警务合作理论与范式——兼论处置社会安全突发事件区域合作机制》，中国法制出版社2017年版，第18页。

我国警察机关在行政执法领域普遍使用属地管辖原则。但不可否认的是，“异地用警”有助于对突出治安问题进行集中整治②姚迈：《异地用警之我见》，《公安研究》2003年第6 期。，在治理酒驾、查处涉牌涉证违法、化解信访矛盾等方面发挥了重要的作用。“异地用警”本质上是一种横向的辅助性行政行为，归结于行政协助。③李铭：《异地用警问题法理分析》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2011年第1 期。但由于在不同区域的警察机关之间尚未形成合法有效的协助机制，“异地用警”引发了争议，有执法常态化、本地化的呼吁。④宛诗平：《“异地用警”屡建奇功的反思》，《人民法院报》2013年11月6日。尽管当前不提“异地用警”，但不同地域的警察机关之间协助基于现实的需要是必然的。我们否定的是以“异地用警”完全代替“本地用警”，而非在本地和异地警察之间架构协助的桥梁。以道路交通安全管理为例，交通肇事、套牌车、酒驾等违法司机的跨区域逃窜，违法行为发生地的交警就需要逃逸地交警的协助，以早日将违法司机绳之以法。

警察机关不同部门之间的协助是另一种常见的警察机关之间协助。因为一项警察任务的完成，有时需要不同部门之间的协助、配合。在这个任务执行过程中，必然有一个部门处于主要地位，而其他部门处于辅助性地位。在处置社会重大治安事件时，治安警就是重点行动力量，起主导作用，防爆、交通、巡逻、消防等警种为行动支援力量，负责对外围地区进行警戒、实施安全保卫、加强安全防范等工作，起到的就是辅助性作用。⑤魏永忠：《警务合作理论与范式——兼论处置社会安全突发事件区域合作机制》，中国法制出版社2017年版，第40页。但在道路交通安全管理过程中，涉及到查处醉驾、超速、超载等交通违法行为时，交警就是主要的执法力量，不过会请求治安警予以协助保障，尤其是遇到暴力抗法情形时，此时治安警的作用就得以发挥。警察机关之间不同部门、不同警种的配合还体现在信息资源协助方面，治安警在处理治安案件时，基于对违法嫌疑人身份信息的需求必然要请求户籍警予以协助，对于电子数据、网络监控等信息就需要网安部门的协助。

总而言之，日益复杂多元的社会形势，要求不同地域、不同部门的警察机关之间必须加强协助、互相配合，通过合作实现警察任务。如果警察机关之间“只靠单打独斗”“自扫门前雪”，“互相扯皮推诿”，治理效果一定会大打折扣。

（二）警察机关对外职务协助

警察机关协助其他行政机关达成行政目标，在整个过程中更应当强调辅助性地位。其他行政机关有采取措施的权限时，警察机关不得越俎代庖、越界处理，除非有急迫之情事或其他行政机关在事实或法律上无法处理时，警察机关基于补充性的地位，始得启动措施，排除妨害，维持治安。⑥林明锵：《警察法学研究》，新学林出版社2011年版，第72页。2016年《人民警察法》修订草案的第15 条规定了警察机关与其他行政机关之间的外部警务协助：“其他国家机关遇有妨碍其依法履行职责且自身不能排除的情形，请求公安机关协助的，公安机关应当在法定职责范围内提供协助。除紧急情况外，请求协助的机关应当提出书面申请。不予协助的，公安机关应当说明理由。”我国警察机关协助其他行政机关的规定，散见在各个部门法中。见表1。

表1 警察机关对外职务协助

通过表1可以看出，警察机关协助其他行政机关涵盖的领域十分广泛，涉及到海关部门、文物部门、国家情报部门、民政部门、卫生部门、军事行政部门、教育部门、审计部门、监察部门、保密行政部门、工商部门、国土部门、食品药品监督管理部门等。尤其是在卫生行政领域，法律、行政法规都对警察机关协助的事项予以了规定。现行的《税收征收管理法》虽然并未直接涉及“警察机关协助”的类似表述，但其第5 条规定了各部门的协助义务，警察机关理应包含在内。然而，目前警察机关经常协助的城管执法，迄今为止却没有一部法规对此行为进行规范。最新出台的《城市管理执行办法》更是对“公安”“协助”只字未提，导致警察协助城管执法存在无法可依的情形。除此之外，警察机关协助基层政府部门推行各种政策，以联合执法名义开展的非警务活动也缺乏法律的约束，这也是迫切需要解决的问题。

二、性质视角：裁量性与时间性

警察机关协助根据性质的不同，还可以划分裁量协助和羁束协助、日常协助和紧急协助两组类别。

（一）羁束协助和裁量协助

如果法律法规对警察协助行为作出强制性规定①唐震：《行政协助行为研究》，中国法制出版社2017年版，第67页。，明确表述为“公安机关应当协助”，毫无疑问，属于羁束协助行为。其具体到法规范领域，见表2。

表2 警察羁束协助行为

通过表2可以发现，对警察羁束协助行为并没有统一的标准，在内容方面并非只局限于暴力抗法等危险防止型协助行为，一些技术协助、服务协助等领域法律法规都作了“应当协助”的表述。根据羁束行政行为的定义，只要法律规范对警察协助的范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确的规定，警察机关实施羁束行政行为，很少有自行斟酌、选择、裁量的余地。①姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017年版，第238页。即使没有“应当协助”的法规范表述，仍然可以理解为警察羁束协助。只不过，当前散见在各部门法中警察协助的规定都比较简单概括，警察法或是程序法、强制法中又缺乏统一的警察协助立法，所以这样的警察羁束协助行为还不存在。

与羁束协助相对应的就是裁量协助，警察机关有选择做或者不做的裁量权。②余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2014年版，第155页。在法律规范中，与之相对应的表述就是“可以协助”，笔者同样进行了梳理，见表3。

表3 警察裁量协助行为

与“应当协助”相比，直接规定警察机关“可以协助”的条文并不多，与之相关的就是卫生行政中的两个条文，分别是针对精神病人的采取措施住院治疗以及传染病防治中的采取强制隔离治疗措施，警察机关有裁量是否协助的余地。由是观之，立法已经限缩了警察机关判断协助与否的裁量权，这其实在本质上也说明了警察机关协助的义务色彩。当然，从整个行政裁量过程论的视角来看，警察机关在协助的程序、内容、方式等方面仍有一定的裁量空间，需要通过规则的建构③[美]戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第253页。或者说是统一裁量观下裁量基准的设定④周佑勇：《行政裁量基准研究》，中国人民大学出版社2015年版，第88页。来完善整个警察协助过程。

（二）日常协助和紧急协助

警察机关日常协助是最普遍的一种形式，与警察机关职责的行使是不可分割的。无论是行政机关执法过程中最基础的秩序协助，还是在行政机关遇到技术的难题，信息的瓶颈抑或是宣传服务的需要，警察机关在接到请求后予以协助都是日常协助的范畴。警察机关日常协助的第一个环节，首先是行政机关提出协助请求；第二个环节是警察机关进行审查以及决定是否予以协助；第三个环节是在具体的协助实施过程中，警察机关应当扮演辅助者的角色，在职责范围之内提供必要的、正确的协助。

警察机关实施紧急协助，可以区分为两种情况对待。一种是行政主体在日常执法中突然遭遇暴力抗法，需要警察机关紧急提供协助；另一种情况则是在出现突发自然灾害、疫情、骚乱时，警察机关协助有关行政主体履行职责。如在突发重大疫情时，警察机关需按照《传染病防治法》《重大动物疫情应急条例》等有关规定，积极协助卫生行政机关采取强制隔离治疗、控制、扑灭等措施。在面对突发自然灾害时，我国组建了应急管理部予以应对，但并非意味着警察机关可以袖手旁观。《人民警察法》第21 条规定人民警察应当积极参加抢险救灾。积极协助应急管理部门开展相关工作是警察机关不可或缺的职责。当突发重大骚乱、群体性事件时，各警种之间的协助配合尤为重要，如果涉及信访矛盾，警察机关还必须协助信访部门以及出问题的根源部门处理问题争议。虽然我国立法层面还未制定统一的紧急状态法，但《突发事件应对法》作为紧急事态的立法采取的是以行政协调为主、行政协助补充的应急管理体制①黄学贤、吴志红：《行政协助分类初探》，《江苏社会科学》2009年第1 期。，警察机关的紧急协助行为可以以此为参照。

三、警察协助未来的发展方向

（一）主体间的协助义务动态化

其一，大部制改革的政策驱动。当前的行政管理方式已经发生了重大转变，经历了命令/服从型、分权/碎片化的发展阶段后，已迈入协同/合作型的整体性治理阶段。②陈辉：《技术化行政的演进与大部制改革的整体性逻辑》，《南京师大学报》（社会科学版）2017年第2 期。大部制的改革，更强调行政机关之间的协助、配合，警察机关也不例外。

首先，就警察机关与其他行政机关外部关系而言，在最新的改革方案中，新成立的应急管理部整合了公安消防部队③《（两会受权发布）关于国务院机构改革方案的说明》，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/ 14/c_1122533011.htm以专门应对突发事件。这意味着警察机关在消防领域将由原来发挥的主导作用转化为协助作用，特别是在当前的过渡、衔接阶段更为明显。从长远来看，由于警察机关本身有公益援助的职责，在突发事件发生时，警察机关协助应急管理部应对自然灾害必然会常态化。

其次，就警察机关内部关系而言，将公安部的出入境管理、边防检查职责建立健全签证管理协调机制，整合成立了国家移民管理局。④国家移民管理局官网，http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254997/index.html这意味着在统一的职能整合的情况下，警察机关之间的内部协助机制更为完善，减少了“各自为政”“相互踢皮球”的情形。警察机关内部之间的职能整合，往往考虑到警察行政管理过程中存在职能分叉、多头管理的问题。笔者认为，警察机关内部职能整合后的好处在于，对外协助机制更为通畅，对内协助机制更为高效。

随着我国大部制改革的不断深化，国务院机构的职能整合还处在动态变化之中，警察机关的职能也会随之调整。但无论是职能的向外剥离重组，还是内部职能的优化整合，警察机关的协助义务始终是不断发展和完善的。

其二，行政分工深化下，部分警察职能由主导变为协助。如果说大部制的改革，是出于国家整体治理的需要，由政策推动警察机关职能的分化整合，继而警察机关的协助义务随之动态调整、完善，那么基于行政分工的不断深化，部分警察职能由主导变为协助则更多是一种内在的、自发性的。

自清末兴办警政以来，我国警察机关的职能在不同的时间段已经有部分被剥离出去，最为显著的就是卫生行政职能，警察机关从全面掌控到间接协助，再到现今的只在重大疫情等特定情况下协助采取强制措施，已经完成从幕前到幕后的角色转变。从卫生行政即可管窥出，警察机关职能从分离到协助的过程并非是彻底的，而且分化的程度也不尽相同，所对应的协助义务也各异。但不容忽视的是，在依法治国的时代，警察机关基于行政分工由主导走向协助，必须要在法治的轨道上运行，不能随意发挥，这也是依法行政的题中之义。

其三，面临新的挑战，成立专业警种提供协助义务。当前社会是一个充满不稳定因素的“风险社会”。来自环境污染、食品药品安全、互联网的挑战与威胁，不得不要求警察机关能够积极应对，保障公共安全，促进社会福祉。为此，网络警察、旅游警察等新的警种应运而生。新警种的成立并不意味着警察机关增加新的职能。只是为了应对新的挑战，警察机关必须要有专门的警种处理更为专业和技术性的问题，是在原来警察职能的基础上进一步细化。新警种的成立，从外部关系而言，是增加了与相应行政机关更为便捷的协助通道，深化原有的协助义务。

（二）警察协助义务的性质不断明确化

其一，羁束裁量下的协助义务。我国当前的警察协助法律规范中，以强制性规范居多。换句话说，就是更强调警察机关的协助义务，在协助或不协助之间没有太多的裁量空间，从这个层面上讲，更符合羁束性要求。但另一方面，在具体的协助方式、协助内容、协助程序上，法律并没有规定，警察机关在如何协助方面拥有较大的自由裁量权。笔者认为，警察机关的协助行为应当受到严格的法规规制，是羁束裁量下的协助义务。

在大陆法系的传统行政法学中，根据受法律拘束程度的不同，将行政行为分为受法律拘束的羁束行为和承认一定自由度的裁量行为，又将裁量行为分为羁束裁量（又称为法规裁量）和自由裁量（又称为便宜裁量），羁束裁量有法规的规定，行政机关可以在法规的空间幅度内进行选择。①王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第23页。从警察协助性质未来的发展方向来看，对于警察如何协助必然要有相应的规则或是裁量基准出台。申言之，警察机关的协助必然是在裁量基准的空间幅度内进行选择。

第一步是对警察协助的内容作出限制。警察协助内容应当明确与警察职责有关，即使没有明确的上位法规定，通过法解释的方式也能够在规则的涵摄范围之内得出警察协助的义务。值得注意的是，警察在信息协助过程中，要注意对公民个人隐私、国家秘密的保护。在执法协助过程中，警察协助的前提应该是行政机关在执法过程中遇有非警力协助不足以排除的障碍。②余凌云：《警察行政强制的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2007年版，第42页。在技术协助过程中，警察协助杜绝使用技术侦查措施，避免使用刑事手段，以防止对当事人基本权利造成侵害。

第二步是对警察协助的程序作出规制。从行政机关提出协助请求，到警察机关内部审查作出决定，再到警察机关具体实施协助行为，整个协助过程都应当有明确的程序规则建构，警察机关在此基础上进行裁量而非凭主观意志任意协助。当然针对不同的协助主体，不同的协助内容，程序的规制会有所区别。③郑琳：《警察协助活动的分类改革与完善路径》，《苏州大学学报（法学版）》2020年第1 期。

第三步是警察机关采取的协助方式受到规则约束。警察机关在执法协助过程中，采取不同的强制措施要有适用顺序，遵循比例原则，能通过强制带离现场或是约束当事人解决争议的，就尽量不使用行政拘留的方式。④郑琳：《论警察协助执行义务》，《中国刑警学院学报》2018年第1 期。

其二，根据协助性质的紧急程度进行三层次划分。传统上一般将行政协助根据紧急与否划分为日常协助（一般协助、平时协助）和紧急协助。在紧急协助中，还可以划分为紧急执法协助和突发事件协助。之所以要进行三层次划分，笔者认为，主要是紧急执法协助与突发事件协助存在明显区别，与日常协助更是泾渭分明，通过三层次划分，可以厘清它们之间的界限，便于采取与之对应的协助措施。

紧急执法协助与突发事件协助的最大区别在于，在突发事件情况下，如遇有重大自然灾害或紧急事故，为避免国家或人民遭遇紧急危难，警察机关可依上级命令，在无特别法令规定下，径行投入协助处理。①李震山：《警察行政法论——自由与秩序之折冲》，元照出版社2014年版，第68页。即警察机关可以不在行政机关发出协助请求的情形下，自发、主动地进行协助，这是传统警察协助被动性特征的例外。突发事件的紧急与迫切，以及可能造成的生命和财产重大损失，要求警察机关刻不容缓，必须自发投入协助，与应急管理部、医疗卫生部门等相关机构并肩作战。

紧急执法协助与日常协助的区别更为明显。日常协助是一般协助层面的，既包括秩序协助、信息协助、服务协助、技术协助，也包括警察机关一开始就应邀参与的执行协助（预测有暴力抗法的危险可能性，但不一定会发生）。在紧急执法协助情况下，由于时间较为急迫，同时可能对执法人员人身安全产生威胁，警察机关协助的程序、手续都得简化，这也是根据实际的需要而作出的变通性规定。

而日常协助与突发事件协助的区别，也就是一般行政法学者所比较的一般协助（平时协助）与紧急协助的区别，两者在主体的权利义务、程序要求、经费保证等诸多方面都有显著差别。②黄学贤、吴志红：《行政协助分类初探》，《江苏社会科学》2009年第1 期；李延、苏爽：《行政协助的三种模式研究》，《桂海论丛》2007年第6 期；唐震：《行政协助行为研究》，法律出版社2017年版，第69-74页。

综上所述，依据协助事项性质的紧急程度，划分为日常协助、紧急执法协助、突发事件协助三个层次，灵活适用不同的程序与方式，可避免机械地适用日常协助程序而不能有效实现协助目标。

四、结语

探讨警察协助的分类，是为了更深刻地理解警察协助制度。从主体和性质两个观察视角，可以解读出不同于执法协助与一般职务协助内容区分的意味。主体上的内部协助义务和对外职务协助划分，具有鲜明的警察协助的特色，而且主体间的协助义务处于不断动态变化中。性质上根据裁量性强弱，警察协助可以分为羁束协助和裁量协助，最后走向羁束裁量下的协助义务；根据时间性紧迫，警察协助可以分为日常协助和紧急协助，而将紧急协助细化为紧急执法协助和突发事件协助，也是为了适应实践发展的需要。警察协助制度未来的法治化构造，必须在警察协助的不同类型基础上进行完善。