新加坡立体绿化管控模式及启示

萧 蕾

季 桐

伴随着城市的快速发展，资源短缺、全球变暖日益成为制约时代发展的瓶颈。在此背景下，立体绿化作为高效集约用地、改善城市热岛效应、提升城市生态环境的新型绿化方式已在世界范围内被广泛接受，并持续开展相关研究实践。

城市立体化发展处于世界领先地位的新加坡从1965年建国初期的“绿化运动”“花园城市”建设，到20世纪90年代末的“花园中的城市”愿景提出和全面落实[1]，新加坡的绿化建设水平快速发展，从1986—2007年的短短21年，实现了绿化覆盖率从35.7%到46.5%的飞跃式增长[2]，绿化形式不仅限于平面，空中绿化(Skyrise Greenery)日渐成为其主流绿化建设的发展方向。始终坚持规划先行、部门协同、多方合作的建设发展方略，成就了新加坡今日绿化建设的优异表现。

相比新加坡，中国现阶段立体绿化总体增长速度较缓、发展水平较低、区域发展不平衡[3]。除了国土幅员辽阔，区域自然条件千差万别等客观因素外，欠缺高效的立体绿化管理运作机制和公共政策体系亦是国内立体绿化发展程度不高的症结所在。本文将梳理新加坡立体绿化的发展历程，并对其推行的相关政策、管理运作机制进行解读，归纳总结其立体绿化管控特点，旨在为国内城市立体绿化管控优化提供借鉴和参考。

1 新加坡立体绿化发展概述

新加坡立体绿化建设大致分为3个发展阶段，从最初的桥体绿化，到与建筑结合，再到如今的关注生态效益和以人为本的创新型立体绿化，新加坡立体绿化的形式和内涵逐渐丰富。1990年以前，主张“用绿色装点花园城市”，期间开展的对人行天桥、立交桥等交通基础设施的绿化建设是其空中绿化实践的前期探索。1990—2000年，侧重“绿化与建筑结合”，通过将平台花园、景观阳台和绿色屋顶等立体绿化形式与建筑的结合设计，追求立体绿化空间营造的美学特征。步入21世纪，随着公众生态意识的增强，空中绿化作为一种适应未来发展的可持续绿化建设手段，在改善人居环境、节约资源和丰富生物多样性中的作用和价值日益受到重视和认可，其关注重点开始由“美学”向“亲自然性”注：＊ LUSH2.0拓展后的示范区包括中心区和非中心区两大部分，具体地区详见：https://www.ura.gov.sg/Corporate/Guidelines/Circulars/dc14-12-original；＊＊ 景观置换区(LRA)：开发区内为弥补因开发造成的城市绿地损失所设置的景观区域，包括地面与建筑高层区域；表中图片由作者改绘自参考文献[9-12]。和“人性化设计”转变[4]。

表1 城市空间和高层建筑景观计划LUSH1.0&2.0&3.0内容比较[9-12]

2 新加坡立体绿化的控制与引导

2.1 规划控制

2.1.1 空中绿化的面积目标

1992年颁布的新加坡绿色计划(SGP)是新加坡首个环境发展蓝图，旨在帮助新加坡确立环境友好型经济发展模式。经过10多年的探索，环境与水资源部(MEWR)于2009年颁布了《2009新加坡可持续发展蓝图》，将立体绿化作为解决可持续发展问题的主要措施，并确立了2030年全国空中绿化总面积达50hm2的目标。而后又在2015年颁布的《2015新加坡可持续发展蓝图》中将2030年目标上调至200hm2。截至2018年7月，新加坡现有空中绿化面积已达100hm2[5]。

2.1.2 空中绿化的空间规划指引

新加坡绿地绿化规划控制内容包括概念规划与总体规划、开发指导规划、建筑控制3个层次[6]。其中建筑控制在微观层面对立体绿化形式和面积作出了详细的管控要求。率先提出景观置换区(Landscape Replacement Area，LRA)策略，要求开发商必须在开发区内进行绿地置换以弥补因开发带来的绿地损失。根据不同开发强度设定最低绿化标准，明确了立体绿化计入总体景观置换绿化面积的建造要求和所占比例上限[7-8]。

新加坡市区重建局(URA)于2009年4月推出的城市空间和高层建筑景观计划(Landscaping for Urban Spaces and High-Rises Programme，LUSH1.0)对建筑控制中的景观置换区策略进行了绿化形式上的补充，并引入相关激励性措施。随后于2014和2017年颁布LUSH2.0和LUSH3.0，对景观置换区策略的针对对象、绿化类型、硬性要求及奖励规则作出进一步的优化调整(表1)，主要包括以下几方面：

1)涵盖更多区域和开发类型，新增更新项目要求；

2)新增3种景观置换类型(共7种)，包括绿墙、粗放式屋顶绿化和城市屋顶农场；

3)将绿墙垂直表面积计入景观置换总面积；

4)引入绿色容积率(Green Plot Ratio， GnPR)①标准，确保私人开发项目的绿地率供给；

图1 新加坡立体绿化相关政府部门组织架构(作者改绘自参考文献[25-28])

5)总建筑面积豁免/奖励覆盖更多的开发类型。

2.2 政策引导

与规划控制(强制性措施)内容结合推行的引导性政策可分为激励性和援助性措施(表2)。

2.2.1 激励性措施

包括计入城市绿地面积、容积率奖励、财政补贴和纳入绿色建筑评分体系等。市区重建局推出的LUSH计划中对符合立体绿化建设要求的开发建设项目给予总建筑面积豁免/奖励的政策鼓励。截至2017年11月，已有2/3的新住宅和1/2的新办公、购物中心和酒店开发项目加入了LUSH计划[10]。国家公园局(Nparks)推出的空中绿化激励计划(SGIS)对屋顶绿化和垂直绿化的安装成本给予50%的补贴，每平方米最高可分别获补贴200和500新元[13]。截至2018年7月，审核通过的SGIS项目共计达202项[5]。在绿色建筑和城镇开发领域，建设局(BCA)和建屋发展局(HDB)分别颁布了绿色标志计划(Green Mark Scheme)[14]和绿印计划(HDB Greenprint)[15]。

2.2.2 援助性措施

包括立体绿化技术与资金支持、表彰奖励和宣传推广等，是对强制性和激励性措施的补充[3]。隶属于国家公园局的城市绿化与生态研究中心(CUGE)是致力于行业技术创新、人员培训、资格认证的科研教育机构。其出台的立体绿化技术指引明确了立体绿化建设管理人员的职责范围，并对立体绿化技术构造、详细设计予以规范与指导[20]。此外，国家公园局推出的卓越景观评定框架(LEAF)、空中绿化大奖(Skyrise Greenery Awards)，以及建设局推行的绿色标志大奖分别针对绿化供应与管理、空中绿化建设、绿色建筑领域给予相应的表彰鼓励[14，21-22]，促进立体绿化的全面发展。建屋发展局设立的绿印计划基金则通过资助创新技术开发实现绿色社区的智慧营造[15]。

3 新加坡立体绿化的管理与运营

3.1 组织架构

新加坡参与立体绿化建设管理的机构和组织包括政府部委、法定机构、科研机构、非政府组织及其他社会群体。

国家发展部(MND)及其下属的四大法定机构：市区重建局、国家公园局、建设局和建屋发展局与城市建设、环境保护息息相关(图1)，在规划、风景园林和建筑等多个领域的政策出台上推动了立体绿化在新加坡的全面发展。其中国家公园局作为统筹协调其他相关机构共同实现新加坡全岛绿化目标的核心部门，是推动立体绿化建设的关键力量。

科研机构、非政府组织等社会群体则通过技术资金支持、方向引领和公众参与等途径积极参与立体绿化监督管理。其中包括城市绿化与生态研究中心、花园城市基金会(GCF)及相关行业协会等。

3.2 管理实施

3.2.1 严格的审核评估程序

新加坡政府对包含立体绿化建设的开发项目进行严格的申报审批。申报项目的立体绿化部分应提交的内容包括规划用途、拟建成效果、指标统计及维护管理方式说明等，以确保立体绿化建设质量[9]。国家公园局负责立体绿化补贴申请的审批验收和统一建档管理工作[13]，若要对立体绿化面积进行调整，则需上报市区重建局批准通过后方可实行。

3.2.2 职责清晰的分类管理模式

新加坡立体绿化采取分类管理模式，职责权限清晰。一般来说，各单位负责各自用地范围内的立体绿化维护管理工作，以社区公园形式存在的立体绿化受到社区发展理事会(CDC)的监督管理[6]。国家公园局负责城市道路沿线的桥体、围墙立体绿化建设和维护工作，并对未履行立体绿化建设要求和破坏立体绿化的行为进行惩处。

3.2.3 广泛高效的监督管理方式

新加坡通过加强立法、严格执法保证立体绿化管理的有效性，并辅以信息化和公众参与手段提升其高效性和广泛性。在立法上要求任何部门都应承担绿化责任，执法上严厉惩处违规行为，强制推行立体绿化[29]。树立国家公园局在城市绿化管理中的权威性，细化管理环节，促进各管理层之间的沟通协调。建立立体绿化项目电子档案，掌控立体绿化建设进展，公开立体绿化建设信息、相关知识，引领社会广泛参与[5]。

3.3 运营建设

3.3.1 全方位的信息资源共享

新加坡政府致力于搭建联系开发商、专业人士和公众的立体绿化信息共享平台。组织专家学者编写立体绿化行业标准和技术指引，规范立体绿化行业发展；建立开发商、立体绿化承包商、苗圃生产商数据库，加快产业链内信息流通；公开立体绿化项目地图，普及立体绿化相关知识，鼓励公众开展城市立体绿化探索之旅，参与立体绿化营建、意见征询活动[5]。联系多方的信息共享平台，缩短了立体绿化从科研生产到市场推广的时间，提高了立体绿化的发展速度和社会认可度。

3.3.2 长效稳定的资金循环机制

新加坡政府引导社会资金参与立体绿化运营管理，形成稳定的资金循环长效机制。成立于2002年的花园城市基金会致力于绿化建设资金筹措和投资管理相关工作。对支持绿化建设的企业和个人予以2.5倍的税收减免奖励，并对突出贡献者授予“终身贡献者”的荣誉表彰[30]。政府、社会相结合的资金运作模式实现了新加坡绿 化建设规模、质量的稳步提升，也在一定程度上支持着立体绿化的发展。

图2 新加坡立体绿化管控模式(作者绘)

表2 新加坡立体绿化措施实施类型[5，9-24]

4 总结与思考

4.1 新加坡立体绿化管控模式及特征

基于以上分析，归纳总结得到新加坡立体绿化管控模式(图2)及特征优势如下。

1)政策体系上，内容全面且层次清晰。既有宏观规划目标，亦有微观控制指标；既有强制性规定，亦有引导性措施。

2)运作机制上，多方协作且建管有序。多政府部门联合企事业单位参与，职责分配、建设管理程序清晰明确，监管形式广泛高效。

4.2 我国城市立体绿化管控的现状问题

现阶段我国城市立体绿化管控层面存在的主要问题包括以下几方面。

4.2.1 政策法规体系不完善，监督管理主体欠协同

缺乏国家层面的政策法规指导，主要依托绿色建筑评价和地方性法规开展激励性建设。强制性政策仅在少数特大城市相对完善，且大多仅针对公共、工业建筑或市政设施。立体绿化监管机构单一，相关单位协作机制有待完善。立体绿化管控效力不高，与城市建设其他环节衔接相对薄弱。

4.2.2 欠缺分级规划统筹，各区发展差异较大

多数立体绿化依托于公共建筑、市政设施，呈现出规模小、分布零散的特点。立体绿化建设缺乏城市规划层面的统筹考虑，包括立体绿化建设总体与阶段目标、空间发展时序及分级管控指标等。目前仅有上海、深圳进行了立体绿化在城市规划层面的建设思考，颁布了立体绿化专项规划或将立体绿化写入绿化发展规划中[31-32]。城市各区之间的立体绿化建设水平也存在较大差异。例如，相较新城区，旧城区既有建筑安装立体绿化需要考虑建筑年限、结构、荷载等因素，实施难度较大。

4.2.3 信息流通不畅，行业合作待深入

目前立体绿化行业交流多由企业和协会组织，政府参与度不高，立体绿化信息交流平台的规模和影响力有限。立体绿化建设规范多以省市为单位进行编制，气候区划层面的规范标准亟须拟定。立体绿化建设目标仍停留在增加城市绿量层面，其他优势有待发掘，跨行业合作有待加强。

4.2.4 评价体系待完善，公众体验度待提高

立体绿化建成评价标准仍以绿化面积、绿化覆盖率为主，缺乏细化评价指标。现状调研数据不足、信息公开滞后，导致公众难以参与建设和反馈。当前立体绿化建设与城市地面绿化及公共空间的联系性不强，未能形成相互配合、相互补充的系统关系[32]。由于可达性和荷载限制，屋顶绿化的公众体验度不高，而具有良好立面景观效果的墙面绿化也因布局零散、数量不足，尚未形成连续的景观界面。

4.3 我国城市立体绿化管控优化建议

借鉴新加坡立体绿化管控经验，针对我国城市立体绿化管控问题提出4点优化建议。

4.3.1 完善法制，建管有序

完善地方性法规、标准体系及配套实施细则，探索区域及国家层面的立体绿化政策法规体系。细化强制性指标，丰富引导性内容，研究制定适宜的容积率奖励、财政补贴、税收减免和面积折抵等激励措施，构建刚性与弹性相结合，多领域、全方位的立体绿化控制引导政策体系。规范立体绿化执法程序，提升立体绿化法制管控效力。明确相关部门职责分工，构建多部门协同联动机制。以绿化行政管理部门为统筹单位，联合其他相关单位进行立体绿化建设管理。完善立体绿化申报审批流程，细化建管要求和监管职责。对涉及立体绿化建设的开发项目，要求立体绿化与主体工程同步设计审批、建设验收。

4.3.2 科学评估，精准定位

加快开展立体绿化建设现状调研工作，挖掘本地立体绿化发展特色，建立立体绿化信息数据库，为立体绿化政策法规及规划编制提供参考依据。根据立体绿化实施条件要求，对可实施立体绿化的建(构)筑物进行潜力评估[32]，明确空间发展时序和各区特色定位。完善立体绿化量化评价指标，构建系统化的分级控制体系和评价体系，通过对立体绿化经济、生态效益的全面评估优化立体绿化空间布局。

4.3.3 分级规划，因地制宜

将立体绿化发展纳入绿地系统规划和城市总体规划，加快推进“立体绿化专项规划”编制、落实工作，结合立体绿化区域发展水平和空间建设差异，确定城市立体绿化总体发展目标和分期分区建设实施指标，确保其布局合理性和可实施性。在宏观布局上，考虑与城市地面绿化和公共空间系统相呼应，形成多维空间一体化的城市绿色网络；在微观设计上，制定立体绿化分类空间设计指引，优化立体绿化空间营造效果。制定统一的城市立体绿化建设、折算、补贴标准，同时允许各区政府根据其立体绿化发展水平进行适当调整以适应各区发展需求。

4.3.4 多方协作，共建共享

构建以政府为主导、相关行业机构为主体、社会组织和公众共同参与的立体绿化建设管理体系。政府牵线，搭建立体绿化信息共享平台，加快产业链内信息流通，及时公开立体绿化建设信息，保障公民参与监督管理，享有建设成果，反馈建设需求。突破行业壁垒，联合其他行业赋予立体绿化在新时代背景下的全新内涵。鼓励企业、科研院校开展学术交流活动，积极推进立体绿化技术创新、人才培养。加大对立体绿化建设养护的财政支持，鼓励各类投资、运营主体参与其中，形成稳定的资金筹措渠道和合理的投资结构[6]。

5 结语

目前我国正处于立体绿化建设的关键时期，正逐步从单一的数量增长向多元的立体绿化品质提升转变。通过对新加坡立体绿化管控模式和中国立体绿化发展现状的分析发现，立体绿化的落实推广与管理层面的控制和引导密切相关。加快完善立体绿化政策法规体系、统筹规划立体绿化布局、提升社会认可度和公众参与度，是实现立体绿化跨越式发展的重中之重。

注释：

① 绿色容积率(GnPR)=软质景观置换区绿化叶面积总数/开发区域总面积叶面积总数=(具体植物种对应的)叶面积指数(LAI)×冠层覆盖面积(乔木/棕榈类)×种植量(数量/面积)，具体植物种所属类型及叶面积指数(LAI)。详见http://florafaunaweb.nparks.gov.sg。