赤峰市失地农牧民就业对策研究

郭跃明

摘 要：近年来，随着城市化进程加快，农村、牧区的土地被大量征用，失地农牧民就业难的问题已成为影响社会的稳定和城市化进程的障碍性因素.本研究通过对赤峰市四个村落失地农牧民基本情况及就业特征的调查研究，了解我市失地农牧民就业现状，探析影响失地农牧民就业因素，在理论研究的基础上为我市失地农牧民就业问题提出对策和建议.

关键词：失地农牧民;就业;对策

中图分类号：F241  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2020）05-0072-04

1 研究背景和意义

1.1 国外研究进展

随着工业化、城市化进程加快，失地农牧民成为必然出现的一部分群体.从英国的“圈地运动”[1]到拉美的“边缘化”倾向到欧美及其他发展中国家的自由主义的城市化政策[2]，失地农民人数急剧增多，带来了十分严重的社会问题.国外学者主要是从失地农民生活现状和形成原因等方面进行了研究.由于欧美国家的失地农民问题是在自由放任的市场条件和完全补偿情况下发生的，所以政府没有安置、就业责任.而中国的失地农民是在严格的城鄉二元结构及相当补偿原则下发生的，具有明显的强制性，所以应提供相应的政策、措施等引导失地农民再就业.

1.2 国内研究进展

我国学者对失地农牧民问题研究的主要方向体现在：土地征用制度、失地农民生活现状、失地农民安置和发展问题等方面.韩俊指出失地农民已成为庞大的社会群体，数量可能已达4000万—5000万，其中约20%的失地农民没有工作，完全失去了生存的土地，失业是农民面临的最大问题[3]，因此，再就业问题已成为解决失地农民生活的关键所在.失地农民就业研究主要表现在以下几个方面：①有的学者认为合理构建相应的制度体系，是失地农民生存的基础[4]，征地制度与培训制度的缺陷已经成为失地农牧民失业的主要症结[5];②失地农牧民身份的转换和城乡二元结构的长期存在是失地农牧民就业困难的主要原因[6，7];③失地农牧民被征地后社会心理方面发生变化，失地农牧民在失地前后心理特点的变化成为适应社会的关键因素[8].

综上所述，以上研究对失地农牧民生活状况的改善、经济与社会的发展具有重要的现实意义.但是对于失地农牧民的研究多侧重于从宏观层面提出解决方案，而没有从深层次去解决问题，没有触及问题的本质，提出的对策和建议对于微观的个体难以发挥作用.在针对失地农牧民基于微观视角实证分析、地区间的横向比较研究、定量研究、牧区失地牧民就业状况研究方面涉及很少.而微观角度的研究更能揭示事物发展的本质[9-10]，应该看到失地农牧民的分化是由于政策和地区差异、个体差异作用的结果，不能忽略微观个体差异的分析.因此本项目在前人研究的基础上，从微观视角对失地农牧民进行实证研究，以行政村为研究区域，在我市选取四个典型的村域，四个行政村分别代表矿区、城郊区、牧区、农区，进行实地调查和资料搜集工作，组建立体数据库，对研究区域（村域）的失地农牧民就业现状进行比较分析，抓住主控因子，对赤峰市失地农牧民的就业提出合理化建议.

1.3 失地农牧民就业对策研究的意义

失地农牧民成了城市的边缘阶层，想种田可是没有土地，就业没有合适的岗位，收入低没有保障，生活艰难，依靠很少的征地补偿，成了弱势群体，直接关系到经济的发展和社会的稳定.特别是牧民加上语言和区域的差异，更是难上加难.因此，应考虑到失地农牧民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的引导，这不仅关系到我区城市化进程的速度，更关系到社会的稳定和公平.该课题的研究，一方面丰富和发展了三农问题的理论研究，另一方面为农牧民失地后带来的经济和社会的问题提供翔实的数据，为推动和谐社会的构建提供科学依据.

2 研究对象、方法与研究过程

2.1 研究对象与方法

本课题在可持续发展及人地关系地域系统理论的基础上，对赤峰市失地农牧民的就业现状、影响就业的因素等进行调查分析，主要采用问卷调查和访谈的实证研究方法，为赤峰市政府解决失地农牧民问题，推进赤峰市城市化进程提供一些有益的建议.采用随机抽样的方式选取调查对象，主要原因是：一是研究区域比较大，失地农牧民居住相对分散，很难获得研究区抽样的资料;二是受时间、经费等问题的影响，大规模的抽样难以开展;三是样本点失地农牧民的选取分别涵盖了矿区、牧区、郊区、农区等不同区域，具有一定的代表性.

2.2 研究过程

调查准备：首先搜集整理文献资料，建立失地农牧民调查指标体系.编制出了“赤峰市城郊区失地农牧民就业对策调查指标体系”“赤峰市矿区失地农牧民就业对策调查指标体系”“赤峰市农区失地农牧民就业对策调查指标体系”和“赤峰市牧区失地农牧民就业对策调查指标体系”，设计访谈提纲，对参与研究人员进行研究方法培训.

资料收集与分析：通过实地调查、深度访谈等方法收集数据，应用SPSS统计软件和质化数据分析法对数据进行整理和分析.

3 研究结果

3.1 四个村落失地农牧民的基本情况

3.1.1 失地农牧民的年龄性别结构

调查数据显示，2012年四个村落总人口数是12146人，其中失地农牧民总数为2618人，占总人口数的21%，失地农牧民中男性多于女性，男性占53.9%，女性占46.1%：从年龄构成看，小于26岁的占失地人口的6.7%;26—30岁的占8.2%，31—40岁的占40.1%，40—50岁的占28.7%，的人口占16.3%的人口年龄在50岁以上.从以上数据可以看到，26—50岁年龄阶段的人占调查对象的77%，这些人口在农村正处于青壮年劳动力阶段，可见失地农牧民就业任务相当繁重.这些失地农牧民绝大多数都是文化素质偏低，缺少就业技能的对象，这为解决好失地农牧民的就业增加了难度.

3.1.2 失地农牧民的文化结构

在失地农牧民调查对象中，8%的人口具有高中及以上文化程度，有1911人具有小学以上及初中文化程度，占总调查对象的73%，有19%的人不識字和识字很少，受教育年限平均为6.14年.从调查数据可以看出，失地农牧民的受教育年限大多在初中以下，受教育程度总体上较低，年龄越大，低学历比例越大，使得较低的文化素质很难适应快速发展、竞争激烈的社会要求，总体上对就业岗位的适应能力不强.

3.1.3 家庭及政治面貌

数据显示，失地农牧民中91.7%的人已婚，党员仅有111人，占失地农牧民总数的4%，可以看出农村依然保留着传统社会对家庭稳定的要求，另外，农牧民对经济收入的追求远远大于对政治面貌向上的追求.传统的观念及落后的思想也是部分失地农牧民不愿主动就业的主要原因.

3.1.4 城镇化程度

调查的四个村落四河村是我市元宝山区的矿区，海布日嘎喳是敖汉旗的牧区，各个召村是敖汉旗的城郊区、长胜村是敖汉旗粮食的主产区.从图中可以看出，四合村失地农牧民人口数比例最高，占48%，但农转非人口数最少，仅占总口数的0.5%，各个招村的农转非占总人口的17%.2012年四河村、海布日嘎喳、各个招村、长胜村的人口城市化率分别为4%、6%、17%、9%，相对于失地农牧民数量的迅速增加，人口的城市化进程缓慢.城镇户口人口数为1040人，占失地农牧民总数的39%，农户占61%，即39%的人口实现了“农转非”.这个数字意味着大部分农牧民失去土地后，并不能得到国家制度上的保障，由于我区的农村牧区社保制度不健全，农牧区社会保障覆盖面窄，失去土地就失去了保障，这部分人很容易成为新的贫困群体.

图失地农牧民农转非情况

3.1.5 失地农牧民的劳动技能结构

失地农牧民的劳动技能欠缺，尤其是适应城市第二产业、第三产业岗位要求的技能明显不足，就业竞争力弱，在调查的2618名失地农牧民中，掌握工业、建筑业的技术、有技术证书的仅有13人，占0.5%;从事第二产业劳动的时间较长、技能熟练的有131人，占5%;掌握一项及以上服务业技能的有79人，占3%;掌握农业技术的有288人，占11%;无特别技能的有2107人，占80%.缺失就业技能是制约失地农牧民就业最根本的因素，加大失地农牧民职业技能培训力度，让每个失地农牧民都掌握一门以上的劳动技能，提高失地农牧民的就业竞争能力，使之逐步树立竞争意识，是政府解决失地农牧民就业状况的工作重点.

3.2 失地农牧民就业特征分析

3.2.1 土地征用及补偿情况

我市的人均耕地较高，但大部分耕地质量不高，产量较低，退耕还林还草、城镇建设和工业用地成为农村和牧区集体土地被征用的主要原因.四个村落共有耕地29041亩，人均耕地2.39亩，征地前共有耕地44473亩（2000年），人均耕地4.46亩，人均征用耕地2.07亩.其中固沙被征用的土地占21%，退耕还林还草被征用的占45%（以农区和牧区为主），开矿占用征地15%，建房占征用土地的9%，承包商承包被征用的土地占5%.土地征用后，对100%的人进行了货币补偿，并没有对失地农牧民进行就业安排，不同区域补偿的数额差异很大，四合村、各个召村、长胜村、海布日嘎喳每户的补偿费分别为：33万元、4.3万元、0.594万元、0.8745万元，每亩的补偿费分别为：23100元、6800元、1708元、2336元.调查数据显示，农牧民的征地补偿款大多用于日常消费，购买住房的占19.7%，补贴家用开支的占71.2%，投入经商或个体户运输业等经营项目的仅占3.5%.可见，征地补偿费在劳动力的安置的过程中很难发挥其作用，征地补偿款的用途直接影响了失地农牧民的家庭收入状况，拉大了家庭间收入的差距.

3.2.2 失地农牧民的就业现状

在调查的2618名失地农牧民中，劳动力1642人，其中已就业的887人，占失地农牧民劳动力的55%，未就业的劳动力755人，占失地农牧民劳动力的45%.从调查数据可见，大多数失地农牧民能够通过自谋职业的方式解决就业问题，但我们也看到仍有大部分失地农牧民找不到工作，就业困难，这加大了失地农牧民就业任务的压力.

从就业渠道看，征地前农牧民就业的主渠道是农业中的种植和养殖，土地是农牧民收益的主要来源，只有少数人外出打工，而失地后外出打工人数迅速增加，打零工和个体经营的收入成为家庭收入的主要来源.通过调查数据显示，征地后53.2%人口的月收入在400—600元之间，400元以下的占24%，600元—1000元之间的占18.4%，，1000元以上的仅占4.4%，农牧民失地后收入极不稳定，收入状况不容乐观.

从就业区域和途径看，四个村落打工的农牧民主要选择新惠镇、元宝山区和赤峰市等离家较近的地区，仅有3%的人选择北京、沈阳、天津等离家远的外地打工，主要从事保安、环卫、矿山、电厂、销售、餐饮、建筑行业等技术含量不高的工作.从失地农牧民的就业意愿看，失地农牧民月收入的期望值为5000元，明显高于征地后月平均收入472元.可见，失地农牧民对当前的社会低技术劳动力无限供给的状况不了解，另外赤峰市农牧民从农牧业上得到的收入比较高，农牧民对外出打工收入的期望值较高，劳动力转移的难度比内地省份大.

4 影响失地农牧民就业因素探析

4.1 补偿程序不规范、补偿标准过低、安置方式单一

农牧区土地征用程序不规范.在调查中发现，许多乡、镇、村等主管部门并没有将土地补偿、农牧民安置等相关情况向村民进行公告.目前，还存在少数村级组织的相关账目不公开，引发农牧民之间因分配不公而带来的不满及上访事件.农牧民土地被征用后失去了生活的基本保障，生活水平明显下降.对于农区和牧区的农牧民来说，土地是他们最主要的生活收入来源，失去了土地就等于失去工作.失地农牧民自给自足的生活方式被打破，必须投入到市场经济大潮中.调查中发现四个村落征地的安置方式全部是货币安置，安置方式单一，不利于失地农牧民的再就业.

4.2 就业培训机制不完善

在调查的四个村落的失地农牧民中，没有人参加过技能培训及取得相关的《职业技能培训合格证》，有超过90%的人不知道政府组织有相关的农民就业培训，失地农牧民获得就业的途径，69%的人是通过亲戚、朋友介绍的，12%的人是自己到企业应聘，9%是自己投资办厂或做生意，10%是通过其他途径.可见农牧民的就业信息不畅、就业培训滞后，也成了失地农牧民就业困难的重要因素之一.说明当地政府对失地农牧民的就业不够重视，没有及时地引导、组织失地农牧民参加各种形式的就业培训，失地农牧民所在区域无法发挥其劳动力市场与劳动力资源的有效配置.

4.3 失地农牧民的思想观念落后、自身素质差

失地农牧民的思想观念落后、懒惰，导致部分农牧民就业的主动性很差.元宝山矿区的四合村的现象更为突出，征地前耕地面积是3654亩，人均耕地3.6亩，征地后2012年总耕地面积为988亩，人均耕地仅为0.7亩，而且因土地贫瘠，大部分土地荒芜，因找不到活干，又有一次性高额的土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿费，很多失地农民生活安逸、无所事事.调查中发现不少村干部、煤矿老板及农民经常“打麻将、喝酒”，一些村民领导巨额补偿款后，没有投资渠道，而是赛着买轿车、买房，不为以后的发展考虑.另外受传统思想的影响，一些村民不愿到外地工作，而当地的就业岗位又有限，这也直接影响了当地农牧民就业情况.这些落后的思想观念在一定程度上阻碍了劳动力的就业.失地农牧民的整体文化素质较低，又缺乏从事非农业的劳动技能，自身素质低，这限制了他们在劳动力市场中就业竞争能力，即使找到工作也是那些脏、险、累、苦的工作，工资低、工作不稳定.

5 对策和建议

5.1 完善失地农牧民合理补偿机制的对策

土地是农牧民生活的重要保障，如果没有新的就业岗位之前，失去土地就意味着失去了低成本的生活方式[11].为了使农牧民被征用土地得到的補偿费能够真正体现土地的价格，应该建立土地价格市场评估机制，建立严格的相关监督执法机制，保障失地农牧民的合法权益[12].据部分村民反映，四合村委会将农民的土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿费（33000元/亩）提留30%，用于村办企业及农民的生活保障，但至今没有一家村办企业，并且村委会账目不清.健全对被征地农民的合理补偿机制.

5.2 加强对失地农牧民的教育培训鼓励自主创业

就业服务体系需进一步完善，加强对失地农牧民进行相关的培训.被调查村落中90%以上的村民初中以下文化程度，而且没有技能，因此，要想解决失地农牧民的就业问题，根本在于提高农牧民的自身素质，推动失地农牧民积极就业.地方应出台扶持政策，鼓励本区域的失地农牧民自主创业[13，14]，对符合条件的自主创业农民，应提供政策、资金、信息的支持，发挥他们的积极性，为村民的创业提供好的创业平台.

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