后疫情条件下的职业教育改革：公共政策的视角

臧志军

摘 要 中国职业教育具有开门办学的传统，“十八大”以来的职业教育改革是向职业教育办学开放化、社会化的复兴。以此审视疫情对职业教育的影响，需要把职业教育发展放在经济社会发展的大背景和社会治理的总要求下，明确后疫情条件下职业教育改革的方向与策略，即职业教育需要同时在服务传统产业与新兴产业两条战线作战，职业教育需要构建促进立体流动的培养培训教学体系，职业教育需要完善布局以适用新的就业市场需求，职业教育应该全面参与社会治理。

关键词 新冠肺炎疫情;公共政策;社会治理;职业教育改革

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）12-0008-04

2020年初新冠肺炎疫情首先在中国暴发。疫情发生时，人们都在问：我们的医生在哪里？我们的护士在哪里？恰逢寒假期间，也就没有人问：我们的教育在哪里？我们的职教在哪里？疫情得到基本控制后，人们发现疫情的影响远超健康领域，许多人开始追问：后疫情条件下职业教育应该怎样改革？下次重大公共事件发生时职业教育会在哪里？

由于疫情突然发生，又很快被控制，对这些问题的多数回答仍然停留在直觉状态，如认为疫情会对就业产生影响，而职业教育是与就业市场关系最为紧密的教育形态，应该扩大职业教育规模，加强各类培训，增设公共卫生相关专业等。

我们认为新冠疫情是一个明显的黑天鹅事件，但其造成的影响并非是孤立的。这些影响与之前的职业教育发展进程基本一脉相承，只是在程度上有较大变化。对后疫情条件下职业教育发展的思考也应该采取这样的视角。当把疫情前的职业教育改革与后疫情条件下的职业教育发展形势连成整体来考察，本文发现职业教育政策越来越多地成为国家公共政策的组成部分，后疫情时代的职业教育改革需要在公共政策的大框架下加以考虑。

按照一般的定义，公共政策总是包含政府、公共利益、决策、行为等要素，如戴伊提出，公共政策是政府选择做或选择不做的事情[1]。按照这些定义，教育政策也属于公共政策的范畴。但为了行文方便，本文把职业教育政策从公共政策中抽离出来，文中所指的公共政策是除职教政策外的其他公共政策。

一、我国职业教育“开门办学”的传统

作为马克思主义的追随者，中国共产党人从一开始就接受了马克思关于“教育与生产劳动相结合”的教育哲学，在各个时期都没有把教育看作一个封闭系统，而视为整个社会变革的组成部分。1949年召开的第一次全国教育工作会议就提出了教育必须为国家建设服务，学校要开门办学的方针。这里所谓的“开门”一方面是指向工农敞开大门，另一方面是指学校向社会生活、社会实践敞开大门。1958年，毛泽东在《工作方法六十条（草案）》中系统提出了中等技术学校和技工学校，高等工业学校，农业学校，农村里的中小学，大学校和城市里的中等学校，都要让学生参加劳动，实行半工半读的学校制度[2]。随后的师生学工学农、师生参加社会实践、企业办学等都是开门办学的具体形式。

在新中国成立后的30年中，中国教育，特别是职业教育，全方位地参与到社会建设与社会生活中。尽管部分做法显得有些过头，但为中国职业教育厚植了“教育与生产劳动相结合”的教育基因，开门办学、把教育与社会生活紧密关联成为中国职业教育的传统。

二、近年来职教政策与公共政策的互动

党的“十八大”以来，职业教育开门办学呈现出复兴的状态，其是通过新时代的职教政策与公共政策的互动来完成。至少出现了以下三种互动：

一是形成了职教政策与产业政策的互动。2018年的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出，“人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应”，提出要“促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”。其本质就是希望形成教育政策与产业政策的良性互动关系。

二是形成了职教政策与积极就业政策的互动。从广义来理解，职教政策也是积极就业政策的组成部分，但由于职教政策同时也是教育政策的一部分，二者之间还存在一定差异。国家对职业教育提出职业教育要越来越多的培训退伍军人、下岗职工、新型职业农民等，可以视为把职业院校纳入积极就业政策体系的实践。2019年提出的高职院校面向存量劳动力扩招100万的政策更是直接把职业教育政策与积极就业政策关联起来。

三是形成了职教政策与社会政策的互动。2019年《国家职业教育改革实施方案》要求“支持集中连片特困地区每个地（市、州、盟）原则上至少建设一所符合当地经济社会发展和技术技能人才培养需要的中等职业学校”，改变了以往“支持集中连片特殊困难地区初中毕业生到省（区、市）内外经济较发达地区接受职业教育”的政策，显然就是职教政策与最新的扶贫政策互动的一个典型案例。

上述变化说明国家希望职业教育具有更大的开放性，能够更大地打开大门。但开门办学这个概念已不具有足够的解释力，在新形势下，职业教育推进产业发展、促进高质量就业、增进社会公平等功能得到空前的重视，国家实际上把职业教育看作了公共政策的容器与载体，让不同公共政策共同作用于职业教育这个场域。国家正在赋予职业教育更多的社会功能，使职业教育联结更多的社会资源，形成以职业教育为纽带的共同治理的格局。職业教育已经是社会治理体系的一个组成部分。

三、后疫情条件下职业教育与公共政策互动的新挑战

一是后疫情条件下产业发展给职业教育带来的挑战。由于世界范围内的疫情仍在发展中，我们尚无法确知会产生哪些产业变化。至少从目前情况看，中国作为世界最大消费市场之一和工业体系最完整国家的地位会得到强化，美国主导的逆全球化有可能演变成中国主导的新全球化，中国在国际产业垂直分工中的地位可能会得到进一步改善。但职业教育应对这一变化的能力不足，主要表现在职业教育新技术供给能力不足、培养创新创造型人才的能力不足等。

二是后疫情条件下就业市场的剧变给职业教育带来的挑战。根据国家统计局2020年第一季度GDP初步核算数据，第一产业比上年同期下滑3.2%，第二产业9.6%，第三产业5.2%[3]。经济表现直接影响到就业，1月份的全国调查失业率达5.3%，2月份达6.2%，环比分别上涨0.1和0.9个百分点[4]。根据世界银行的预测，中国2020年经济增长将放缓至2.3%[5]，以此计算，根据2019年的就业弹性数据，相比2019年，2020年约有780万人的就业将受到疫情的影响。除了失业的规模变大外，疫情还给就业市场带来一些其他变化，首先是职业水平流动的需求增加，疫情期间许多人放弃原来的工作转而到其他行业寻找工作;其次是跨区域就业流动的需求下降，疫情影响下许多人只能在当地找工作，进而放弃了外地的工作机会;最后是工作形态、工作模式也出现了新的变化，远程办公、非正式务工变得更加普遍。职业教育由于长期的路径依赖，对这些新增加的需求的应对能力存在明显不足。

三是后疫情条件下社会治理的要求给职业教育带来的挑战。疫情暴发时恰值寒假期间，尽管有一些职业院校学生主动参与到防疫抗疫中，但总体而言疫情基本没有触发职业教育的系统性响应。人们自然会问：如果疫情发生在学期中，职业教育能够承担起应有的社会职能吗？职业教育在参与疫情条件下的社会治理中明显存在短板，如职业教育师生缺乏公共危机教育以致难以承担起防疫抗疫的重任、职业教育的公共卫生相关专业开设不足以致无法为社会提供专业化服务等。

由上面的分析可知，疫情的影响并未超出近年来的职业教育改革方向，而只是在产教融合、服务积极就业政策、更好融入社会治理等方面提出了新的、更高的要求。总体而言，这些要求尽管突然暴发，但并非全新，而是把未来若干年的要求提前到现在。

四、后疫情条件下职业教育的改革策略

后疫情条件下的职业教育改革不是要创出一条新路，开辟一个新的战场，而是应在既有的改革轨道上增强力度、加快速度，在原有的领域中寻求突破。

（一）职业教育需要同时在服务传统产业与新兴产业两条战线作战

在产业政策方面，这次疫情给了国人很多启示，原来被认为落后的低附加值产品，如口罩等，在特定情况下能够发挥很大用处，无差别地淘汰落后产能不是一个好的产业策略。与此相应，职业教育也不应该无差别地淘汰所谓的落后或传统专业。中高职院校作为公共的技术技能提供者，应该为传统产业的共性技术做保底的技术保存与储备。这些低端产业大量分布于中小城市、农村的非核心区，他们的技术需求庞大却难以感知，职业院校最好还能承担起技术推广的功能。

这次疫情给国人的另一个启示是，中国人应该尽量多地掌握核心关键技术。尽管在前期的贸易战中人们已经认识到这一点，但在疫情中，各国之间相互断航极大增加了供应链断裂的风险，中国必须补齐核心关键技术的短板。许多人认为核心关键技术与职业教育无关，是高学历人员研究的领域。但实际上核心关键技术也存在高精度装配、高标准维护、高水平维修等问题，职业教育完全有用武之地。

以上两条战线都不是目前的职业教育所擅长的。究其原因，与职业教育长期以来的专业化教学科研模式有较大关系。在职业院校中，教师一般隶属于某一专业，其教学科研都围绕专业教学进行;而在本科高校中，教师一方面隶属于某一专业，是专业教师，另一方面也隶属于某一学科，开展科学研究。本科高校的教师双线管理既保证了专业教学质量，也保证了学科的科学研究质量。职业教育要想与产业进步形成同步效应，就应该大力开展应用型学科建设，鼓励教师依托专业开展超越专业的应用型技术研究，这样即使传统专业被淘汰，但相关技术研究仍然可以进行，即使新兴专业的教学要求达不到核心关键技术的要求，相关技术研究仍然可以瞄准产业的最新技术发展。

（二）职业教育需要构建促进立体流动的培养培训教学体系

为应对疫情的影响，国家提出了“六稳”和“六保”的工作任务，“六稳”的第一条是“稳就业”，“六保”的第一条是“保居民就业”，促进就业已经成为后疫情条件下政府的重要工作之一。需要注意的是，传统的职业教育以促进劳动者在就业市场的垂直流动为目的，把劳动者从初级就业市场推向次级劳动市场是许多职业教育者引以为豪的事情。2019年的高职扩招100万政策基本也是基于这一想法，因为扩招的名额主要用于学历教育。但根据研究，到2017年我国劳动力平均年龄已达37.8岁[6]，在疫情放大失业率的情况下，这个年龄的失业者再寻求垂直流动的需求显然不足，对他们而言更优的选项是追求职业的水平流动，即到相近甚至不相关领域找到同样层级的工作。职业教育应该为相关人员的转岗、转业需求提供帮助。

当然，职业教育也不应该放弃促进受教育者垂直流动的努力，即转岗、转业的培養培训不能仅有短期目标，在条件允许的情况下还要尽可能地开展一些相对长周期的教育。职业教育还应该把关于新型的工作形式的教学融入促进垂直与水平流动的教学中，以保证受教育者能够跟上就业市场变化的速度。

要构建促进立体流动的培养培训教学体系，职业院校需要放弃传统专业建设的“重资产”的做法，开发轻量化的培养培训项目、敏捷化的教育教学资源、柔性化的师资队伍，而这一切有赖于在目前职业院校专业管理体系之外再建设一个项目化管理体系，形成专业管理与项目管理双线并行的管理架构。有的学校已经开始尝试在专业系部外成立项目部，或在专业下成立项目组，如果这些项目部、项目组能针对新型学生进行功能优化，将会较好地完成促进立体流动的任务。

此外，职业教育还应该全面服务于国家和地方的积极就业政策，对政府和社会关心的特殊群体、重点人群开展有针对性的教育、就业、生涯指导等服务。目前的困境在于职业教育对这类人群的需求不甚了解且缺乏相关教育教学资源，职业院校应把相关能力建设提上议事日程。

（三）职业教育需要完善布局以适用新的就业市场需求

2018年，全国共有中职学校10229所，高职院校1418所，平均每所中职学校服务939平方公里，每所高职服务6770平方公里[7]。可以认为，中国的职业院校在全国分布是稀疏的，同时大量的职业学校，特别是高职院校，聚集于地级市甚至只是地级市的职教园区，更加剧了职业院校的不均衡分布。这种情况极不利于后疫情条件下生源多元化的现实，因为一群平均年龄接近40岁的失业人员很难做出离家到外地读书进修的决策。

为扫除在职人员、转岗人员、农村转移劳动力和再就业人员的学习障碍，职业院校应在科技园区、工业园区、农业产业园区、重点企业、特色小镇等产业集聚区设立产业职教中心，使相关人员可就近获得学习机会。地方政府应为职业院校的产业职教中心提供土地、资金等方面的便利。

（四）职业教育应该全面参与社会治理

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理体制”，十九届四中全会明确提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。职业院校一般由政府举办，但不是政府的派出机构，有着自己的管理逻辑和事权结构，应该是合格的社会主体。一所职业院校，往往是当地社区或当地产业的最高学术机构，具有一定的标杆与导向作用，他们对于社会治理的参与，会撬动当地资源形成治理合力。

正由于職业院校在各地社区和所服务的行业具有一定地位，加上院校中丰富的人力资本和社会资本，职业院校可以全面参与社会治理。可以利用专业知识与技能开展扶智、扶志、扶贫等活动，也可以建立滚动式的社会公共事务服务团队，引导师生参与社区政策宣传、收集民情、为民排忧解难、调解纠纷等各类志愿服务工作。

许多学校已经开展了类似的活动，但一般借助学生社团。也就是说真正深入参与社区服务、社会治理的只是少部分师生。而这次疫情期间广大人民群众表现出的自治、互助的热情提醒我们应该让所有学生都有机会、有意愿参加到相关工作中。通过让全员参与社会治理可以培养学生的社会责任感，把课堂中的说教真正落到实处。

无论是否有这次疫情，无论这次疫情发展到何种程度，我们发现中国职业教育改革有其内在的自洽性和逻辑，我们要做就是坚守住中国职教的基本价值观和基本哲学思想，在多个方面寻求职业教育改革与公共政策的互动，这样中国职教的改革就不会偏离应有的方向。

参 考 文 献

[1]戴伊，R.理解公共政策[M].第十二版.谢明，译.北京：中国人民大学出版社，2010：1.

[2]刘国华.对毛泽东社会主义教育理论与实践的思考[J].党史研究资料，2002（4）：45

[3]国家统计局.分季国内生产总值指数[EB/OL].（2020-04-18）[2020-04-19].http：//data.stats.gov.cn/tablequery.htm？code=AB0304.

[4]张毅.疫情冲击下失业率上升 统筹政策实施将带动就业形势改善[EB/OL].（2020-03-16）[2020-03-25].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202003/t20200316_1732415.html.

[5]World Bank. Global Economic Prospects： Slow Growth， Policy Challenges[R].Washington： World Bank Group，2020.

[6]人力资本与劳动经济研究中心.中国人力资本研究报告（2019）[R].中央财经大学，2019：46.

[7]国家统计局.中国统计年鉴（2019）[EB/OL].（2019-10-12）[2020-03-15].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm.

Abstract  Chinas vocational education has a tradition of opening up schools. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the reform of vocational education is a revival of opening and socializing vocational education. In order to examine the impact of the epidemic on vocational education， we need to develope vocational education under the background of economic and social development and the general requirements of social governance， and make clear the direction and strategy of vocational education reform under the post-epidemic conditions， that is， vocational education needs to fight in the two fronts of serving traditional industries and emerging industries at the same time， build the three-dimensional flow of training and education system， improve the layout to meet the needs of the new employment market， and fully participate in social governance.

Key words  Covid-19; public policy; social governance; vocational education reform

Author  Zang Zhijun， research associate of Jiangsu Institute of Technology （Changzhou 213001）