新时代上海市直管公房管理体制机制创新研究

文/课题组

一、直管公房的发展回顾和基本现状

（一）公房管理的历史沿革情况

新中国成立后，通过郊区土地改革，接受旧政权公产，清理、接管和代管战犯、官僚资本、反革命分子的房地产，依法处理外国人占有的房地产，对私营房地产进行社会主义改造，以及历年投资兴建住房，本市逐步形成了庞大的公有房屋体系。在计划经济体制下，公房经营管理实行低租金的福利制，不以营利为目的，除房租外不再收取其他管理费用。至今，本市公有住房仍延续2000年制定的租金标准，租金水平较低，仍具有计划经济时代的住房保障色彩。

1996年起，本市建立直管公房授权经营管理模式，按照市政府的要求，原市房地局陆续与14家区房地集团和原上房集团（后并入上海地产集团）办理了授权经营手续，授权上述全国资房地集团经营管理市属的直管公房。1996-1997年，各区存量国有房产基本完成授权，初步形成了现行的本市直管公房经营管理体制。

（二）直管公房的数量及特点

1.数量和分布。1996年授权经营时，本市直管公房总面积约4900万平方米，经过公有住房出售和几轮大规模的旧区改造，本市直管公房的存量不断减少。截至2018年底，本市市属国有直管公房总量为1599万平方米，约39.2万户，含系统公房、代经代管产在内的各类公房总计2460万平方米，约54.8万户。

2.直管公房管理的特殊性。与商品房管理相比，直管公房管理有其特殊性，要求更高，难度更大，这是由直管公房自身的特殊性决定的：现存的直管公房综合条件较差；直管公房兼具居住保障属性与财产属性。

二、直管公房管理模式的历史沿革

（一）授权经营和委托管理

1.授权经营。原市房地局按照市委、市政府的要求,根据沪府发〔1995〕第60号文规定，从1996年起，将国有房产中非居住用房和居住用房、市属单位用房和区属单位用房，授权给14家区属房地集团公司经营，委托区房地产管理部门对这些房地集团公司进行日常管理考核，并接受区政府国资部门监督和指导，主要考核内容为资产增值率、房屋完好率、住房成套率、维修服务优质率。

2.委托管理。上世纪90年代中后期，区房地局和区属房地集团政企分开后，大部分区属房地集团按照公房管理等有关政策法规，委托下属直管物业公司对公房产业在租赁、修缮等方面实施具体的经营管理，区房地集团进行日常监督、考核。

（二）直管公房的管理内容

直管公房的日常管理虽然是以租赁管理为主，但是既涉及政策性、专业性很强的房屋行政管理，又涉及市场性、专业性很强的资产管理、物业服务管理。仅房屋行政管理就覆盖多个环节，工作内容主要包括产业管理、租赁管理、特种资金管理、修缮工程管理、公房档案资料管理、动拆迁安置补偿、房改售房、非成套公有住房使用权差价交换意见征询等，随着经济社会环境的变化、新的行业标准的推行和实际工作的需要，又衍生出公房信息化应用、物业服务标准推行、优秀历史建筑保护、风险防控、信访投诉处理等新的内容。

（三）管理模式的发展演变

1.房管所管理。1990年以前，本市的直管公房由房管所经营管理。房管所的性质为区房管局下属事业单位，实际上政、事、企不分。1990年4月5日，上海市人大公布的《上海市城镇公有房屋管理条例》第七条规定：房管局直接管理的公有房屋，由专门机构经营。市房管局于当月选定静安区张家宅房管所进行行政与经营职能分开的试点，要求于8月1日在所属房管所完成行政与经营职能分开的工作。该方案将房管所改为经营单位，设立对应的办事处。房管所的任务是经营管理直管公有房产、代管产、代理经租产。办事处的任务是监督、检查国家有关房管法规、政策在本辖区的实施。

2.国企物业管理。随着政府职能转变和政企分开改革的实施，物业管理走向市场化、专业化，直管公房的物业管理企业也同时发生了变化，政、事、企不分的房管所管理模式退出了历史舞台，各区房地集团公司直接将房管所转制，成立了物业管理公司（国有企业，全市近100家），对本区的直管公房实行属地化管理，同时负责直管公房的部分公有房屋管理职能（包括租赁管理、修缮、公有住房出售与使用权交易等）和物业管理服务职能，而集团公司则负责公房资产处置、相关配套制度（信息化系统、档案保管制度等）的设计与安排。

3.民营物业管理。上世纪90年代末，部分房地集团或其下属的物业公司转制为民营企业，但是改制后的企业仍受托承担直管公房的大部分日常管理职能，这使管理机制出现重大分化，直管公房管理职能有所弱化。物业公司改制为有限责任公司（民营企业），与房地集团并无上下级关系，而是市场契约关系。目前，全部委托民营物业企业管理直管公房的有杨浦、闸北、闵行、宝山、嘉定等区。

4.房地集团统一经营管理。近年来，国有企业改革的推进、城市的更新，以及百姓对居住环境要求的不断提升，对城市管理提出了新标准，原物业公司的体制、机制显然已经无法适应新时代的需要，有的区房地集团开始设置专门的公房管理公司，专门负责本集团直管公房的经营管理。如：南房集团针对新形势下城市管理、城市更新、旧小区整治、老城厢风貌保护等方面牵涉到的直管公房管理的难点，探索从体制变革着手，创新直管公房管理机制。2017年12月，集团与七家物业公司（已转为民营）进行商讨，全面终止原先的合作合同，后者的全部经营管理职能由集团统一接管。2018年7月，南房集团物业总公司按照原公司分布状况，在每个街道设立总公司办事处，实行一门式受理服务，并根据原公司员工的特长，妥善安置岗位。

三、当前本市直管公房管理存在的主要问题

（一）管理体制有待优化

1.产权关系有待进一步理顺明晰。1995年后受原市国资办委托，原市房地局向区房地集团出具《面上直管公房经营授权书》，将市属的面上存量国有直管公房的产权、经营权、财权捆在一起，授权区房地产管理部门所属的房地集团经营管理。经营授权书中明确各区房地集团应凭下达的房产授权经营通知书向市房地产登记处申领《房屋所有权证》。1996年3月实施的《上海市房地产登记条例》将房屋与土地合并登记后，原市房地局又下发了《关于面上直管公房授权经营后房地产登记中若干问题的通知》（沪房地籍〔1997〕454号），明确本市的直管公房已陆续授权给各区房地集团经营，其产权也已相应转移，要求各区房地集团及时办理房地产登记，申领《房地产权证》，凭证管业。

但从实际操作看，由于直管公房已与居民或单位建立公房租赁关系，各区房地集团只有在自行置换安置全幢房屋承租人以后，才能对房屋产权进行处分，而办理房地产登记还需进行测绘，会产生登记费用，费时费钱，因此，各区房地集团均没有按相关文件要求把直管公房产权登记至本企业名下，而是普遍采用维持现状的做法，导致直管公房产权法律责任不清晰，区房地集团参与相关诉讼或办理公司资产核验时，仍需要市房管部门出具相关情况说明，给相关工作造成不便。

2.房管部门的行政监督有待进一步强化。在市房管局层面，住房制度改革和直管公房授权经营后，公房管理业务逐步减少，部分管理职能弱化，有的部门对其应承担的职责不了解或不重视，工作合力不够。在区房管局层面，一些区房管局因公房是市局授权给区房地集团经营管理而不愿管，也有的区房管局看到了一些问题，想管，但是由于区政府部门“三定职责”中并未明确区房管局的公房监督管理职责，缺少抓手，管不到。因此，在产权、资金、维修、信访等工作中，没有有效发挥属地监管日常协调作用。

3.房地集团对民营物业企业的监管、考核有待进一步完善。民营物业企业与房地集团并无上下级关系，而是一种市场契约关系，双方的权利和义务只是体现在合同中，房地集团对民营物业企业没有特别有力的制约措施，导致部分由民营物业公司管理的直管公房管理弱化。

（二）房屋修缮及资金管理有待加强

1.原有的公有住房修缮标准滞后。目前有关公房修缮方面的管理规定和技术标准多为上世纪80年代颁布，距今已有20多年的历史。由于房屋产权多元化、管理体制变革、房屋类型增加、维修范围拓展、建筑技术发展及新材料、新工艺、新设备的使用，原有的管理规定和技术标准已不能适应目前管理的需要。直管公房修缮管理规定和技术标准的滞后，直接导致了现有公房维修模式基本上是以物业公司的小修小补为主，技术含量低，房屋得不到科学的维护、保养和修缮。特别是优秀历史建筑，由于保护要求与使用功能存在矛盾，很难彻底改善相关承租人的居住条件。

2.公房维修养护不到位。实行授权经营管理以后，由于资金不足，以及直管公房大中修缺乏制度保障和有效监督，部分区的直管公房失修、失养问题比较严重，存在“看菜吃饭”、有多少钱办多少事的现象。房屋转租情况很普遍，一半以上的公有住房被转租给外来人员，有些使用人安全使用、配合维修的意识淡薄，加剧了房屋的坏损程度。有的房屋存在险情，在查勘或者实施维修时，承租户要求动迁，不让维修，有时尽管多方做工作，但收效不大，这已经成为危房维修难以实施的重要原因之一。

3.租金收益和征收补偿款没有按相关规定用于公房修缮。一是租金收益使用不够规范。许多公房管理单位没有严格执行《关于加强本市居住物业管理的实施意见》的有关规定，仅提取租金的40%用于房屋中大修，20%作为小修养护（日常报修）费用，另提取其他名目的管理费，房屋维修的资金得不到保障，以租养房逐渐变为了“以租养人”。二是房屋征收补偿及补偿款使用不够规范。一方面，拆迁人未按有关规定与直管公房产权人签订拆迁补偿安置协议，直接损害了直管公房产权人选择房屋置换的正当权利，而产权人缺乏对房屋拆迁人追讨产权补偿款的抓手，有的尽管签订了拆迁补偿安置协议，但补偿款未能到位；另一方面，房地集团在拿到房屋征收补偿资金后，有的被区财政部门直接作为非营业收入统筹进了区财政资金，也未能按规定用于公房修缮。

4.财政资金补贴力度有待加大。公房管理成本高，获益少，改制后的物业公司经营确有难度。尤其是随着各项成本的逐年上升，改制后的物业公司可能会面临难以维系的局面，一些区的民营物业公司多次提出要退出物业管理，而这些物业公司一旦撤走，区房地集团在管理上将会陷入很被动的局面。

（三）物业服务水平有待提升

1.物业企业能力有待提升。一是公房物业管理还没实施竞争机制。房管所转制为物业公司后，多数区房地集团没有对转制后物业公司的工作职责进行大的调整，大部分物业公司仍沿用房管所的管理方式，即仍采取公房管理（产业、租赁、资金、置换等）与物业管理合而为一的管理方式，受收费标准和人员负担沉重等条件限制，在物业管理方面，没有进一步地社会化、市场化和专业化。二是部分民营物业企业未能切实履行委托管理合同约定责任。有些民营的物业企业掌握着公房资料、办公场地等资源，是区房地集团需要依靠的不可替代的队伍，由于缺少有效的制约措施，区房地集团与物业企业签订的委托管理合同中的多项要求，特别是房屋安全管理的要求，难以得到有效落实。

2.行业从业人员素质有待提升。目前本市直管公房的从业人员（包括管理和服务人员）总体素质偏低，与直管公房的管理要求不相适应。主要表现如下：一是年龄老化；二是管理、技术人才缺乏；三是业务培训不够；四是观念较为滞后。由于长期受传统计划经济管理模式的影响，对一些企业领导和员工而言，房管所时代的体制影响还较深。有的集团近10年来未大量招聘过人员，随着“老三届”人员的大量退休，物业公司人员严重缺乏，虽然近年来通过校园及社会招聘等多种形式招聘人员，但是由于物业管理行业在各行业中地位较低，很难招到优秀人才。

3.物业服务及管理标准有待提升。一是物业服务基本硬件配置不足。很多直管公房建造年代较久，大部分是敞开式的街坊，不具备划定物业区域进行封闭管理的条件，先天缺乏必要的“办公点”、“门岗点”、“休息室”等物业服务场所和硬件设施，小区配套设施也较缺乏。二是物业服务企业服务意识不强。相当一部分改制后的管理直管公房的物业服务企业，其管理能力及企业经营理念都无法很好承担公房保障管理职责，对营利性较弱的直管公房物业服务仅处于维持管理的状态。三是人才缺乏，发展后劲不足。直管公房房龄长、问题多，日常检查维修需要凭借积累形成的经验，且缺少有吸引力的竞升机制，难以获得青年技术骨干的关注，加上企业出于成本考虑聘用退休人员从事相关工作，这也进一步影响了物业服务的持续改进。

4.房地集团对公房管理的监督考核有待强化。房地集团主要依据1996年签署的《面上直管公房经营授权书》来承担国有直管公房的经营管理职责，当时并未对授权经营后各区房地集团的职责作明确的细化规定，使得区属房管集团在直管公房的管理架构上存在差异。大部分直管公房的物业服务公司进行了转制，导致直管公房的经营管理和保障业务普遍弱化，诸如租赁、修缮、物业和档案保存等直管公房经营管理工作较为薄弱。另外，大多数直管公房管理相关企业仅由区属房管集团开展定期考核，监督考核形式较为单一，评价指标简单，无法全面、客观地反映企业履职状况，居民满意度始终难以提高。

（四）行业管理有待加强

1.转租管理有待加强。一是转租管理缺乏制度刚性，出租使用环节隐患突出。由于公房承租权的特殊属性和刚性制度安排的缺乏，“承租人转租房屋未履行告知义务的，出租人有权解除租赁关系”的惩戒性措施无法实施，出租人（房管集团）对承租人的转租行为无法进行有效管理与制约。二是直管公房转租安全性要求未明确。目前尚未有法规明确公房出租人和承租人在房屋安全使用管理中的职责，承租人房屋安全使用的责任规定存在法律盲点。三是综合管理有待进一步加强。部分区直管公有住房的转租率约50%，转租对象大多为外来务工人员，由于承租人未执行转租合同备案，人口管理、消防管理、治安管理、房屋管理未形成有效合力。四是非居住公房转租自由裁量权较大，缺乏制约措施。目前非居住直管公房转租收费标准为市政府规定租金标准的2-9倍，在此范围内可以由物业公司与承租人自行协商确定，给权力寻租提供了空间，易引发职务犯罪。

2.公有住房差价交换有待规范。目前的差价交换存在个别炒作套利现象，承租人转让承租权主要用于置换商品住房、家庭分割财产、支付养老和治疗重大疾病等费用。受让人购入承租权主要是为了改善居住条件、取得学区资格、动迁后就近安置，极少部分是为了赚取承租权价格上涨的溢价收益及获得征收（动迁）补偿等。约92%的房屋进行差价交换以后未再次交易。由于原政策对差价换房没有购买户数限制，个别花园住宅整幢通过差价换房被逐步归集到同一承租人名下，并通过再次转让或违规经营获利。有的承租人不配合修缮，要求征收，加大了城市更新难度。

3.产权处置管理有待完善。近年来，部分区房地集团下属或委托的管理单位的工作人员擅自处分并侵占直管公房经济利益的案件时有发生，如：直管公房产权转让，未按有关规定先进行评估；未经市房管局核准，擅自对优秀历史建筑、花园住宅、老公寓、老办公楼及新里等房屋产权进行处分；有的房地集团将部分公房资产变卖后转为其他经营收入，将空关的公房使用权出售给承租人，将产权卖给承租人。公房资产处置规范的缺失，造成了许多公房资产处置收益未能用于公房管理，使“以租养房，以非居养居”的政策目标更加难以实现。

（五）有机更新背景下的相关政策机制有待完善

2017年初，市委、市政府提出了“留、改、拆并举，保留保护为主”的城市发展原则，对直管公房改造和后续管理利用提出了更高要求。目前在城市更新推进中，直管公房主要面临以下四方面的困难和问题：

1.城市更新中直管公房保留保护的范围有待进一步明确。目前对保留保护建筑的甄别仅为笼统“框定”，只是将保护区域分为“成片”、“局部”、“零星”和“无”四个档次，并未具体落实到哪一栋、哪一间。面对如此巨量的建筑，只有一个笼统的“留”的概念，到底怎么留、怎么保护，标准并不明确。

2.直管公房征收后予以保留的房屋的归属认定与管理有待明晰。对于需要风貌保护且重新安置居民的旧改地块，可通过“征而不拆”方式对居民实施征收，保留原有建筑，征收安置完成后按规划要求实施保留保护改造和利用。针对这些保留房屋的权属认定并未开展，它们到底是属于房地集团，还是属于土地储备机构，目前没有明确说法。另外，予以保留的房屋由于无人居住，安全隐患较大，有待制定相关管理标准，明确管理要求。

3.直管公房改造适用的支持政策有待明确。其一，拆除重建和里弄房屋内部整体改造，需要居民百分百同意，有些项目因未达成一致意见而未能实施；其二，既有建筑的改造和更新，特别是其中的成套改造、拆除重建改造、里弄房屋内部整体改造等，涉及多方面的政策法规，既有建筑改造也亟需系统的规划建设标准规范予以支撑。其三，社会资本参与城市更新存在瓶颈。市政府严格控制国有直管优秀历史建筑及花园洋房的转让、抵押和变更登记，一方面避免了国有资产流失和保护建筑被擅自拆除，另一方面却出现了有产权的单位或承租人没有能力保护，而有资金能力的企业又难以发挥作用的情况，导致保护项目开发融资困难，制约了社会资金投入保护性开发。

4.城市更新后，直管公房的不动产登记管理有待衔接完善。本市开展的里弄房屋内部整体改造项目试点，如虹口区的“春阳里”项目：建筑外部保留历史建筑风貌，内部解决房屋安全问题，并实现每户厨卫独用。在改造过程中，居民在外租房过渡，由政府承担租金，改造完成后居民再“回搬”。由于是按照房屋修缮的流程，而不是按照新建房屋的流程来实施改造的，目前尚未能够办出房地产权证，也无法根据相关政策将房屋出售给承租人。

（六）党建引领下的综合管理服务机制有待完善

1.直管公房管理中党的组织覆盖和工作覆盖有待加强。从调研的情况看，企业（房地集团、物业企业）与社区物业党建联建虽然基本覆盖本市直管公房小区，但企业与居民区党组织主体及多元主体之间的联动还不够紧密，一些企业仅局限于与居民区党组织、居委会进行企社合作，未融入物业党建联建“多位一体”的架构。

2.直管公房自治管理和综合执法有待进一步加强。老旧公房小区没有业委会，小区物业自治管理缺少手段。这些直管公房大多建造于上世纪三四十年代，加之“七十二家房客”的高密度和超负荷使用，随着时间的推移，房屋结构加速老化。与此同时，居民占用走道等公共区域堆物，甚至违法乱搭乱建，违法装修破坏承重结构，自行增加设施设备，破墙开店擅自改变使用功能，对房屋结构也产生了不利影响。

3.党建引领下的议事协调机制有待进一步建立。目前，以企业为主导的物业管理党建联建制度，一般都是以企业与社区结对共建协议作为主要制度依据来操作实施的，而契合物业党建联建实际需求的流程、规则(包括细则)、制度相对较少，有些制度是老版本，未能及时修改完善，制度创新不够。

四、对策建议

（一）优化公房管理体制

1.加快产权登记，明确房管集团权利主体。理顺市区两级国资管理关系，有效落实直管公房管理责任，进一步明确直管公房实行授权经营管理。区房地集团是直管公房的产权人、出租人，依法享有相应的权利，并承担相应的义务，将直管公房办理不动产登记至被授权的各区房地集团名下，保障区房地集团作为产权人领取直管公房征收补偿款的权利。

2.强化市级统筹，加强市房管局的指导和监督。市房管部门作为直管公房管理的行政主管部门，负责研究制定直管公房租赁、修缮管理相关政策以及全市直管公房管理工作的指导、监督，并配合国资、财政、物价等部门制定涉及直管公房资产、特种资金、租金等方面的管理政策。同时，进一步明确市房管局内部各相关业务处室、行政事业单位的职责，以便形成管理合力。建议市房管局相关处室按照“三定”职责方案，分别负责相关政策的研究制定，以及面上工作的指导、监督。日常各项事务性工作，由局下属事业单位按职责和专长分别负责。

3.坚持以区为主，加强区房管局对直管公房的行政监管。区房管部门是相关行政区域内公房管理的行政主管部门，负责所在行政区域直管公房管理工作的行政监督。要进一步明确和强化区房管局的监管责任，其主要职责是对区房地集团执行直管公房管理相关法规、政策的情况进行指导、监督。例如：按照市、区权限划分，负责由区局决定的审批事项或由市局决定审批事项的初审，如授权房产的产权转让、灭失和权属变更；对租金、拆迁补偿款等特种资金的收支结算情况进行监管；对直管公房修缮计划进行管理，对修缮项目实施情况进行监管；对政府补贴资金的下拨和使用进行监管；复查区房地集团对初次信访的答复意见；增派监事参加区房地集团监事会；指导、督促区房地集团加强直管公房物业管理行风建设；等等。

4.注重绩效考核，完善房地集团的物业管理监督机制。各房管集团要落实对下属物业管理单位的监督考核，完善考核办法，听取和吸纳相关行政主管部门和相关街镇的意见和建议，并将群众意见作为考核依据之一，探索将“自上而下”的考核机制和“自下而上”的评议机制结合，并建立市场退出机制。同时，也要发挥第三方评估机构的作用，帮助物业服务企业寻找症结所在，提出合理改进建议。

（二）完善公房管理政策

1.完善转租管理政策，加强转租管理。制定《关于加强本市公有住房转租管理的暂行规定》，拟在房屋转租条件、承租人安全责任、转租告知意见征询、建立综合管理工作机制等四个方面予以规范。

2.修订差价换房政策，加强差价交换管理。修订《上海市公有住房差价交换试行办法》（沪府发〔1994〕4号），遵循自住优先、公平交易、抑制投资投机的原则，拟从以下几个方面予以规范：一是明确获取承租权准入条件；二是限制差价交换房屋的条件；三是强化优化审核流程；四是建立有偿退租机制。

3.完善产权处置政策，加强产权处置管理。一是加强授权直管公房产权处分的管理。二是强化花园住宅和优秀历史建筑的管理。三是强化对企业经营管理的监督。

4.完善修缮管理技术标准和制度，落实修缮养护责任。

其一，要按照直管公房的实际情况、经济承受能力和城市发展的需要，制定直管公房修缮管理和技术标准。

其二，直管公房要在满足房屋基本的安全功能（结构安全）、使用功能（基本居住条件）、环境功能（居住环境）及风貌保护功能等方面确定修缮改造的基本内容。

其三，对于优秀历史建筑特殊保护部位的修缮改造，要参照上海市工程建设规范《优秀历史建筑修缮技术规程》的规定执行。对于各类里弄房屋的修缮改造，还要按照《上海市各类里弄房屋修缮改造技术导则》的有关规定，确保结构安全，完善基本功能，传承历史风貌，提升居住环境。

5.加强房屋维修行业建设，提升维修队伍能力素质。

其一，进一步优化住宅修缮企业信用评价体系。一是建立信用分计算模型。二是形成信用制度体系。

其二，发挥房屋修缮行业协会作用。一是参与政策研究。二是组织培训研发。三是实施行业自律。

（三）多策并举，筹措修缮资金

1.根据实际情况分类调整直管公房租金。

（1）建立非居住直管公房租金标准动态调整机制。具体调整思路如下：在现有基础上，根据自用和转租的不同情况，实施全面调租。递增的租金收入，专项用于补充维修资金的不足。对于自用的房屋，我们认为将市场租金水平的20%作为非居住公房租金的合理水平是现实可行的。如果要将租金水平调整到高于这一比例的水平，一方面要对以往国有非居公房承租人改制时的资产量化情况进行区别对待，另一方面则要考虑对国有土地上房屋征收时出租人、承租人各自所获补偿的比例作出相应调整。对于转租的房屋，作为非居住直管公房的出租人，可按适当的比例对承租人收取规定范围内的转租收益，以防止国有资产收益的流失，确保非居住直管公房的收益用于居住直管公房的维修。建议租金收取不低于转租租金的50%，并控制物业公司的自由裁量权。此外，在未调整非居住直管公房租金的过渡期，应合理处置租金中标准租金与协议租金之间差额的分配。

（2）分类调整居住直管公房租金标准。在现有基础上，根据家庭收入的不同情况，实施分类调租。一是适度提高中高收入家庭的租金标准。二是暂缓调整中低收入家庭的租金标准。

2.规范租金收入的使用管理。一是严格核定租金收入中维修资金的提取。二是加大直管公房维修资金使用的监管力度。

3.健全征收补偿款收缴和使用管理政策。其一，对于征收补偿款收缴，建议建立关口前移制度。其二，针对征收补偿款收缴使用，由区房地集团向区房管局上报修缮计划，区房管局初审同意后报市房管局审核，市房管局按照年度计划及区房地集团修缮计划，拨付市级专项资金补贴的部分。

4.加大财政资金的补贴力度。对直管公房管理、维修、改造和优秀历史建筑保护所需资金，在前述各项资金来源不足时，明确由区级财政兜底解决。同时，对公房管理单位因按政府规定减免部分公房承租人的租金而导致的收入减少，区财政应当予以补偿。

5.增强房地集团的自身造血能力。充分发挥房地集团作为区属功能性企业的作用，通过参与旧区改造、城中村改造、租赁房开发建设、保障房开发建设，及根据自身实力适度参与市场性房地产开发，用房地集团的部分经营利润反哺直管公房管理，并将房地集团经营利润反哺直管公房管理的机制制度化，明确最低反哺要求，确保维修资金充足。同时，规划土地部门、国资管理部门、税收管理部门应分别在旧住房改造的规划立项与土地利用、企业经营利润的考核、税收缴纳等方面予以支持。

（四）提升直管公房管理服务水平

1.建立提升直管公房物业服务水平的长效机制。

（1)研究制定居住类直管公房物业管理和维修标准。

（2)实施直管公房资产经营和物业服务管理职责分拆。

（3)建立健全物业管理费用动态调整机制。

（4)完善物业管理达标奖励制度。

（5)拓展广政府购买服务范围。

（6)加强公房应急维修托底保障。

2.加快管理和维修人才队伍培养。

（1)拓展队伍培养范围。

（2)完善人才培养模式。

（3)建立政府引导，部门、行业协会和企业组织的多层次培训体系。

（4)完善人才发展环境。

3.提升直管公房信息化管理水平。

（1)基础资料管理信息化。

（2)审批备案管理信息化。

（3)尽快建立基础数据完整、网络全覆盖、全市统一的集中式公房管理系统。

（4）实现公房信息系统和其他房管信息系统资源共享。

（五）推进城市更新背景下的管理服务机制创新

1.在保留保护甄别和详细规划编制中充分听取房屋管理部门的意见。一方面，要加快建立一套保留保护建筑分级分类标准；另一方面，要进一步明确具体保护范围及保护要求。

2.加强相关管理部门对“征而不拆”建筑后续管理工作的衔接。在实施旧区改造时，根据区域规划和城区发展需要，可以通过“征而不拆”方式实施改造，但对征收安置完成后保留的房屋，应进一步明晰权利主体和管理责任。由于一旦实施房屋征收，土地使用权就会被收回，并对产权人和承租人实施补偿安置，房地集团、物业公司和承租人便没有权利和义务对该房屋进行管理和养护修缮，这些房屋的权利主体已经转变为旧区改造项目的实施主体。据此，征收安置完成后保留的房屋，其房地产权利主体为旧区改造项目的实施主体，有的项目是土地储备机构，有的项目是开发企业，这些房屋的管理（包括日常管理、安全管理、修缮养护等）也应由旧区改造项目的实施主体负责。

3.探索完善老旧直管公房改造项目的支持政策。一是完善老旧直管公房改造相关技术标准规范。二是完善规划土地支持政策。三是鼓励在一定区域范围内跨地块实施综合改造。四是优化审批流程。

4.研究和明确更新改造后房屋办理不动产登记的技术规程。《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》（沪府发〔2017〕86号）已经明确，对于保留保护建筑内部整体改造、抽户（幢）改造等工程，改造后的公有住房应按照实际确定房屋类型、换发租赁凭证，并调整标准租金。其中，符合公有住房出售条件的，可纳入公有住房出售范围。目前，市有关部门认为此项工作还存在一定的难点，但课题组研究后认为，只要有利于旧区改造的推进，有利于风貌保护，有利于人民群众居住条件改善和合法权益维护，市相关部门就应形成合力，剖析具体改造案例，制定操作规范，明确办理工作口径，以便依法依规地开展不动产登记工作。

（六）充分发挥党建联建的作用

1.加强企业与社区的党建联建工作。做好这项工作的关键，是真正做到“三个着力”：

一是着力完善企业与社区直管公房物业管理党建联建制度；二是着力拓展和强化企业与社区直管公房物业管理党建联建的外延和合力；三是着力提升企业与社区直管公房物业管理党建联建的创新能力。

2.建立综合管理服务工作机制。建议在总结该做法的基础上，以公房小区“治理共同体”为载体，建立综合管理服务新机制,以此实现公房所有权人、物业服务企业、社区居委会的同频共振，法治与德治相辅相成，推动共治与自治联动互动。通过引入“治理共同体”，成立小区议事大会和执委会，将公房小区的“管理人”由公房物业公司这一个主体，转变为“公房物业公司+小区议事大会”这两个主体，其核心为小区议事大会和执委会，对小区治理开展民主协商，增强自治管理能力。

3.推进综合执法和网格化管理向直管公房延伸覆盖。针对公有住房承租人、使用人频繁违法、违规使用房屋而又难以规制的现状，结合全市开展的“五违四必”整治与“无违小区”创建工作推进，利用网格化管理的发现、处置机制，强化行政执法力度，增加对违法使用房屋的承租人权利的限制，对破坏房屋情况严重、造成重大安全隐患的承租人，要指导、支持出租人解除公房租赁关系，形成公房行政执法、出租人维权的示范效应，有效规范公房使用行为。

4.弘扬劳模精神。充分发挥房管集团、物业企业劳模自身及其工作室的重要作用，以传、帮、带形式，营造比、学、赶、超的氛围，将劳模工作室作为培养青年员工的重要平台，让青年们成长为能够独当一面的技术尖子和行家里手。